1. Situation

17. Cinq ans après le début de la crise, nous voyons finalement quelques signes perceptibles de reprise dans les économies de l’Union. Ces signes encourageants nous montrent que les efforts développés par de nombreux États membres pour réduire leurs déséquilibres macroéconomiques, conduire des réformes structurelles ambitieuses et améliorer les conditions de marché portent graduellement leurs fruits. Pourtant, la vigilance reste de mise.

18. Ma préoccupation première est l’impact social de la crise. Le niveau de chômage reste à un niveau historiquement élevé dans l’UE avec 26 millions de chômeurs. Les jeunes et d’autres groupes défavorisés sont particulièrement touchés, et la proportion de personnes menacées de pauvreté atteint désormais 25 % dans l’UE. Cela s’accompagne d’un chômage structurel, inacceptable socialement et insoutenable économiquement, qui hypothèque le potentiel de croissance de l’Europe.

19. Le malaise est fort. Nous devons offrir des perspectives et redonner confiance à nos concitoyens dans la capacité de l’Europe à rebondir. Cela est le message à passer aux élections européennes qui se tiendront au printemps. Elles seront peut-être les plus décisives de notre histoire commune.

20. Les responsables publics et les institutions démocratiques doivent redoubler d’efforts. Nous devons continuer à œuvrer, à tous les niveaux – européen, national et local –, pour favoriser les conditions d’une croissance durable et créatrice d’emplois.

21. Dans ce contexte, le marché unique représente un atout essentiel avec ses 500 millions de consommateurs. Nous ne pouvons nous permettre de faire marche arrière. Céder aux pressions protectionnistes serait vain et dangereux.

22. Un marché unique suppose des règles communes, y compris en matière de concurrence et d’aides publiques. L’absence d’un tel cadre commun aboutirait au règne du « chacun pour soi » et à une course aux entraves et aux subventions ruineuses.

23. La réalisation d’un véritable marché unique exige, bien entendu, avant tout une action législative pour supprimer les barrières réglementaires nationales et parvenir à une intégration économique en Europe.

24. Mais l’expérience montre aussi que, malgré les efforts législatifs entrepris depuis les années 1980, de nombreux obstacles demeurent dans certains marchés et que la politique de concurrence y est d’autant plus indispensable.

2. Secteurs à fort potentiel

25. Je pense en particulier aux secteurs dans lesquels la fragmentation en Europe et la subsistance de barrières nationales entravent le potentiel de croissance et notre compétitivité.

26. Les télécommunications sont par exemple l’un des secteurs dans lesquels le potentiel de croissance est en théorie très élevé. Or, les marchés des télécommunications en Europe demeurent substantiellement fragmentés le long des frontières nationales, soumis à des règles nationales, contrôlés par des régulateurs nationaux et l’allocation des fréquences se fait encore à l’échelon national. Chaque fois qu’un cas de fusion m’est soumis dans ce secteur, je dois malheureusement constater cette évidence et garder à l’esprit cette spécificité.

27. Des efforts importants devront être entrepris pour construire un véritable marché unique des télécommunications où les opérateurs pourraient offrir leurs services à travers toute l’UE, et ainsi accroître leur potentiel.

28. Le commerce en ligne demeure lui aussi moins développé en Europe que sur d’autres continents. Il n’est pas logique qu’au XXI^e siècle, les opérations transfrontalières au sein de l’UE soient encore freinées par l’inadaptation des systèmes de paiement sur internet ou la persistance de barrières liées aux systèmes nationaux de droits d’auteurs.

29. Un autre secteur stratégique dans lequel des frontières nationales persistent et où un véritable marché paneuropéen contribuerait à la croissance est celui de l’énergie. Malheureusement, ici aussi on est encore très loin d’un vrai marché intérieur de l’énergie. Les consommateurs classent les marchés de l’électricité et du gaz dans la catégorie de ceux qui fonctionnent le moins bien en termes de choix, de comparabilité, de possibilités de changement de fournisseur et de prix.

30. Alors que la libéralisation a assuré une concurrence accrue sur les marchés en amont, la combinaison de facteurs nationaux tels que le choix des sources d’énergie primaire – qui d’après le traité appartient à la compétence exclusive des États membres –, les coûts d’utilisation des réseaux ou les diverses taxes et les impôts ont conduit à des prix nationaux très différents et, dans beaucoup de cas, très élevés sur les marchés de détail, avec des effets négatifs sur la compétitivité de nos entreprises et le pouvoir d’achat des ménages.

31. Une véritable intégration européenne signifierait plus d’interconnexions et des investissements accrus, tout en concevant l’impératif de la sécurité d’approvisionnement dans un cadre européen plutôt que national.

3. Rôle de la concurrence

32. Bien entendu, dans ces secteurs clés comme dans d’autres, la politique de concurrence contribue à la réalisation du marché intérieur, car elle a pour objectif fondamental l’ouverture des marchés.

33. Un véritable marché intérieur, combiné à une concurrence effective, fait partie de l’équation économique gagnante pour l’Europe.

34. La concurrence est essentielle à la croissance, car elle pousse à l’amélioration des gains de productivité, et ce, de trois manières :

• d’une part, elle stimule les entreprises à être plus performantes pour garder une longueur d’avance sur leurs concurrents ;

• d’autre part, la concurrence permet aux entreprises les plus efficaces dans un secteur de remplacer celles qui ne le sont pas ;

• enfin, la concurrence pousse les entreprises à investir et à innover.

35. L’expérience montre que le bon fonctionnement des marchés qu’elle vise à établir est indispensable à l’investissement en Europe et évite la désindustrialisation.

36. Certes, dans un marché véritablement concurrentiel, certaines entreprises peuvent disparaître, mais beaucoup d’autres, plus efficaces et innovantes, peuvent ainsi s’établir, se développer et créer de nouvelles activités et des emplois, renforçant ainsi la croissance et la compétitivité.

37. Il est évident que ce processus doit être accompagné de politiques sociales et de l’emploi adaptées, avec des systèmes d’éducation et de formation performants. Ces politiques doivent faciliter la mobilité des travailleurs, améliorer leur employabilité tout en leur offrant une réelle protection en cas de chômage.

38. Nous avons aussi besoin d’un système financier efficace en mesure de mobiliser les fonds nécessaires pour de nouveaux projets d’investissements productifs et dans l’innovation. Mais je ne vais pas ici développer mes idées là-dessus. Je reviens, donc, à la politique de concurrence.

1. Aides d’État

Je commencerai par le domaine des aides d’État.

40. L’objectif de cette politique est clair. L’utilisation des aides publiques se révèle un atout lorsque celles-ci sont bien ciblées, bien calibrées.

41. Les pays européens doivent être encouragés à concevoir de bonnes mesures d’aides qui remédient aux défaillances du marché, qui ne constituent pas une simple aubaine pour les entreprises, mais ont un réel effet incitatif, et ne créent pas de distorsion de concurrence. Nous devons tirer le meilleur parti de l’intervention publique.

42. Dans ces cas-là, beaucoup plus nombreux que certaines opinions le suggèrent, la Commission n’entrave pas l’action des États membres. De fait, beaucoup de mesures d’aides sont au-dessous de la règle de minimis ou exemptées de notification préalable et 95 % des mesures d’aides que nous examinons à Bruxelles sont autorisées.

43. Le chantier de la modernisation des aides d’État que j’ai lancé en mai 2012 consiste en une réforme en profondeur de l’ensemble des règles et procédures, en vue de mieux aligner le contrôle des aides avec les grands objectifs de notre stratégie de croissance « Europe 2020 ».

44. En même temps, dans une période marquée par l’assainissement des finances publiques, cette réforme vise à aider les États membres à mieux utiliser les ressources disponibles et à choisir les moyens les plus efficaces pour soutenir la recherche et l’innovation, l’emploi, l’accès au financement des entreprises qui en ont besoin et la protection de l’environnement.

45. Nous venons ainsi d’adopter les lignes directrices pour aider les États membres à promouvoir l’accès au capital-risque pour les PME et les entreprises innovantes, qui faciliteront l’octroi de ce type d’aides, ainsi que les lignes directrices concernant le secteur de l’aviation. Nous travaillons aussi sur les nouvelles règles concernant l’environnement et l’énergie ainsi que sur l’encadrement des aides pour la recherche et le développement.

46. En revanche, il faut éviter le gaspillage. En utilisant les instruments de la politique d’aides d’État, on doit décourager la mauvaise utilisation de l’argent des contribuables : je pense aux subventions qui évincent l’investissement privé, qui financent des projets qui auraient été menés de toute façon, sans argent public, par les entreprises bénéficiaires, ou à celles permettant à des entreprises inefficaces et non viables de se maintenir artificiellement sur le marché au détriment de leurs concurrents. Cela retarde les ajustements nécessaires pour que l’économie européenne retrouve le chemin de la croissance.

47. L’un des volets de la modernisation en cours vise aussi à concentrer notre contrôle sur les aides qui ont le plus d’impact sur le marché intérieur. Nous allons donc simplifier la vie des administrations publiques : ainsi, avec le nouveau règlement général d’exemption par catégorie en préparation, nous allons porter les aides exemptées de notification d’environ un tiers du total des montants d’aides accordées à environ deux tiers.

48. Bien entendu, cela suppose que les États membres eux-mêmes respectent mieux les règles. Nous veillerons à ce que cela reste le cas. Le traité a confié à la Commission, dès le début de l’intégration européenne, la compétence exclusive du contrôle des aides d’État. Donc, nous ne pouvons nous permettre de baisser la garde, car pour préserver l’intégrité du marché intérieur, il faut un arbitre indépendant des États membres qui accordent les aides.

49. Un mot, enfin, sur le rapport entre les aides d’État et le commerce extérieur. Les appels au relâchement de nos règles au nom de la mondialisation traduisent une certaine naïveté. Le commerce entre pays européens n’est pas du tout négligeable : les chiffres disent l’inverse !

50. Flexibiliser le contrôle des aides publiques dans l’UE aurait des conséquences très négatives. Et ce serait particulièrement le cas dans une période où les marges de manœuvre budgétaires sont très différentes d’un État membre à l’autre.

51. Le contrôle des aides d’État n’existe évidemment nulle part ailleurs dans le monde, puisqu’il n’existe aucun autre marché unique formé par vingt-huit États membres, mais rien n’indique que le niveau d’aides publiques en Europe est inférieur à celui qui existe chez nos partenaires commerciaux.

52. Nos règles n’empêchent pas d’agir : elles orientent les aides publiques vers les bonnes priorités, conformément à l’intérêt général européen.

2. Fusions

53. Je voudrais poursuivre mon propos avec le contrôle des concentrations. Là aussi, notre objectif est bien de préserver l’existence de marchés ouverts et concurrentiels en Europe. Je crois que le temps où cette politique était décrite comme empêchant l’émergence de champions européens est révolu. Après les réformes introduites il y a plus de dix ans, ces arguments n’ont plus de justification.

54. La Commission n’interdit que peu d’opérations – quatre ces cinq dernières années sur les 1 750 transactions qui ont été notifiées –, et 5 % des transactions autorisées ont fait l’objet de conditions de cession pour remédier aux problèmes de concurrence qui étaient identifiés sur certains marchés. Les 95 % restants ont été autorisés sans modifications.

55. Au travers de ce contrôle, nous nous assurons que la consolidation dans un secteur n’aboutit pas à des structures de marché dans lesquelles une ou plusieurs entreprises auraient un pouvoir excessif leur permettant d’augmenter les prix. Ce ne serait dans l’intérêt ni des entreprises clientes, ni des consommateurs, et serait à terme néfaste à la croissance. Les bonnes opérations sont celles qui permettent la naissance d’un nouvel acteur plus efficace et plus innovant sur le marché, mais qui demeure soumis à la concurrence de ses rivaux.

56. Bien entendu, nos appréciations dépendent de nombreux facteurs, et notamment des gains d’efficacité et de la réalité du marché dans lequel les entreprises opèrent. À cet égard, la subsistance de la fragmentation nationale de certains marchés que je regrettais tout à l’heure a un impact sur notre évaluation de ces opérations.

57. Dans le secteur des télécommunications, nous sommes en train d’examiner deux transactions :

• l’une en Irlande : l’acquisition de O2 Ireland par Hutchison ;

• l’autre en Allemagne : l’acquisition de E-Plus – l’activité de KPN en Allemagne – par Telefónica.

58. Dans les deux cas, il s’agit d’opérateurs actifs dans beaucoup d’États membres et dans d’autres pays au-delà de nos frontières, mais qui, dans les cas d’espèce, opèrent respectivement sur le même marché national, où malheureusement des barrières à l’entrée significatives existent.

3. Antitrust et cartels

59. Enfin, « last but not least », reste la contribution à la croissance et la compétitivité de notre travail en matière de politique antitrust.

60. Les entreprises qui forment des cartels heurtent de front nos objectifs et nos principes.

61. À chaque fois que nous démantelons un cartel ou que nous empêchons d’en former par l’effet dissuasif des amendes, nous œuvrons pour une économie plus dynamique et compétitive. C’est pourquoi la lutte contre les cartels est et restera une priorité de notre action.

62. Cela dit, la Commission ne considère pas que toutes les formes d’accords entre entreprises soient répréhensibles ; certains accords peuvent même être bénéfiques à la compétitivité. La coopération entre concurrents dans le domaine de la recherche et du développement peut par exemple leur permettre de mener des recherches fondamentales coûteuses avec de fortes retombées positives et des effets induits sur la croissance.

63. De même, les accords verticaux conclus entre entreprises exerçant des activités à différents stades du processus de production peuvent renforcer leur efficacité et ne posent de problème de concurrence que dans des circonstances spécifiques. L’une d’entre elles est bien entendu l’existence de restrictions territoriales absolues. Ce type d’accord entraîne des différences de prix artificielles entre des marchés nationaux cloisonnés, ce qui va à l’encontre de l’objectif même d’un marché unique intégré.

64. C’est pourquoi je viens de lancer une enquête sur les accords de licences entre plusieurs grands studios américains et les plus grandes chaînes de télévision payantes en Europe. Nous allons examiner si ces accords empêchent les radiodiffuseurs de fournir leurs services au-delà des frontières, malgré les développements technologiques permettant aux citoyens de se connecter facilement où qu’ils soient en Europe.

65. Pour passer au secteur financier, nos enquêtes révèlent un certain nombre de pratiques commerciales irresponsables. En décembre dernier, sept banques internationales et un courtier ont reçu des amendes pour un montant total de 1,7 Md € pour la création de cartels sur les marchés des dérivés de taux d’intérêt. Cela fait partie de la réponse de la Commission européenne à ce que la presse appelle le « scandale du Libor ».

66. Des pratiques similaires ont été portées récemment à notre attention dans le marché des changes et nous veillerons à faire toute la lumière sur ces pratiques avec la même énergie. Car pour soutenir la reprise fragile que nous observons, nous avons besoin d’un autre type de secteur financier : plus sûr, plus transparent et plus axé sur le financement de l’économie réelle.

67. Notre action dans le domaine de l’antitrust vise, enfin, la lutte contre les abus de position dominante.

68. Le fait qu’une entreprise obtienne une position dominante par une croissance interne n’est pas répréhensible en soi, c’est même au contraire cette capacité d’investir et d’innover des entreprises qui est l’un des moteurs de notre croissance économique.

69. Ce que nous poursuivons, il faut bien le répéter, ce n’est pas la dimension en tant que telle ni le succès, mais les abus de position dominante. Les comportements de ce type ont un impact sur la croissance, car ils font obstacle à l’apparition de nouveaux acteurs ou à l’expansion de concurrents parfois plus innovants et efficaces.

70. Le cas qui me vient immédiatement à l’esprit pour expliquer la distinction entre position dominante et abus de cette position concerne notre enquête dans l’affaire Google, dans laquelle nous avons identifié quatre types de problèmes, et notamment le traitement préférentiel par Google de ses services de recherche spécialisée – par exemple, pour l’achat en ligne ou la localisation de restaurants.

71. L’un des principaux objectifs de mon action dans cette affaire est de parvenir à ce que, dans un avenir très proche, les entreprises rivales développant des services concurrents puissent être visibles de manière comparable sans pour autant empêcher Google d’innover et de développer de nouveaux services.

72. C’est pourquoi, après des négociations difficiles et deux séries de propositions successives depuis avril 2013 qui se sont révélées insuffisantes, j’ai obtenu de Google des propositions d’engagements, sans précédent ailleurs dans le monde, qui me paraissent capables de résoudre ce problème pour les services actuels et à venir. Maintenant nous avançons, donc, à la prochaine phase de la procédure.

73. Google a maintenant publié ces propositions, ce que la Commission ne pouvait faire elle-même à ce stade de la procédure. Cette procédure n’est pas terminée et il appartiendra à la Commission de prendre, dans les mois qui viennent, une décision finale pour que ces propositions deviennent des engagements légalement contraignants.

74. Où en sommes-nous dans le processus ? Laissez-moi vous rappeler que, depuis 2010, nous avons déjà consulté les acteurs du marché de manière très approfondie pour identifier les problèmes de concurrence soulevés par les pratiques de Google. Cette phase d’enquête initiale a été très large et exhaustive.

75. En ce qui concerne les propositions successives de Google, nous avons également obtenu des commentaires détaillés du marché par deux fois. Nous avons à ce titre reçu et analysé, à chaque fois, plus d’une centaine de contributions. C’est sur la base de ces nombreuses consultations que j’ai pris position pour considérer les propositions de Google comme étant capables de résoudre les problèmes de concurrence que nous avions identifiés. Mais cela n’est pas la fin de notre affaire.

76. Avant qu’une décision finale ne soit prise, nous enverrons des lettres motivées à chacun des dix-huit plaignants formels pour leur exposer les raisons qui nous conduisent à cette position préliminaire. Ces plaignants pourront ainsi profiter pleinement du rôle privilégié que leur accorde le droit européen par rapport à d’autres tiers. Chacun d’entre eux aura l’occasion d’analyser en détail notre raisonnement et de nous faire valoir son point de vue.

77. Je crois que, contrairement à certaines opinions, la procédure est tout à fait transparente et permet de tenir compte des intérêts de tous. Mais il faut que nous prenions position à un stade du processus. Il ne peut y avoir d’allers-retours permanents.

78. Si, à la fin de ce processus, la Commission décide d’accepter les engagements de Google pour les rendre obligatoires, Google sera pour la première fois dans l’obligation d’assurer à ses concurrents les plus efficaces et innovateurs une place visible dans ses résultats de recherche, comparable à la place qu’y occupent ses propres services.

79. D’une certaine façon, une décision avec des engagements contraignants aura des effets similaires à ceux d’une régulation des activités de Google. Si la décision est finalement adoptée, Google aura des contraintes très précises à respecter sur ce qui est affiché dans une partie de ses résultats de recherche.

80. Mais il s’agit d’une régulation qui vise le problème de concurrence identifié, et rien d’autre. En particulier, il n’est ni envisageable ni souhaitable de réglementer l’algorithme de classement de Google lui-même. Avec quels moyens et dans quel but une autorité de concurrence pourrait-elle mettre en œuvre un tel projet ?

81. Je veux par ailleurs répondre aux critiques que j’ai entendues concernant le système d’enchères prévu dans ces propositions. Contrairement à ce qui a pu être dit, il ne sera pas toujours nécessaire pour les concurrents de Google de payer pour figurer à ses côtés au sein d’un service de recherche spécialisé. Il n’y aura paiement que lorsque Google affichera ces liens dans un espace qui est normalement payant pour les sites promus par Google. Ce n’est rien d’autre que la reconnaissance de ce que Google sera contraint de céder un espace qu’elle aurait normalement vendu à ses propres clients. En revanche, lorsque Google affichera les liens vers les concurrents dans un espace de son site qui est gratuit, les concurrents n’auront, eux non plus, rien à payer et seront sélectionnés sur la base des résultats de la recherche organique.

82. J’entends aussi dire que la Commission s’engage dans un « accord à l’amiable » avec Google qui conduirait à une forme d’abandon des charges ou à une clôture du dossier. Pas du tout. Exiger des engagements et les rendre contraignants, comme la Commission le fait souvent, ne revient pas à « clôturer » une affaire. Si les engagements étaient acceptés, le comportement de Google serait bien au contraire contrôlé par la Commission via son mandataire pendant toute la durée des engagements. L’expérience récente de Microsoft montre qu’un manquement à des engagements peut conduire à une sanction aussi lourde que le serait une amende imposée par la Commission au terme d’une procédure contentieuse.

83. Au-delà du droit de la concurrence, d’autres aspects des activités de Google peuvent donner lieu à des inquiétudes. L’optimisation fiscale, la collecte et l’utilisation de données personnelles, l’utilisation de la propriété intellectuelle des tiers : voilà autant de sujets qui devront probablement être mis à l’ordre du jour des autorités publiques. Certains le sont déjà. Mais il ne faut pas se tromper : une investigation sur la base de l’article 102 du traité autour d’une série de problèmes concrets ne peut pas, et ne doit pas, être utilisée pour résoudre toutes sortes de problèmes.

84. À cet égard, je voudrais répondre aux préoccupations de certains éditeurs de presse qui souhaiteraient mieux contrôler la façon dont leurs articles peuvent être utilisés par Google dans son service Google News, voire être rémunérés pour cette diffusion.

85. Je peux tout à fait comprendre les problèmes générés par l’utilisation dans Google News des articles des journaux européens. Mais cette problématique ne peut être résolue que de manière très partielle par le droit de la concurrence. Les engagements obtenus à cet égard suppriment déjà la possibilité pour Google d’utiliser sa position de marché dans la recherche internet pour obtenir le droit d’utiliser le contenu de tiers dans d’autres services. En d’autres termes, les éditeurs pourront refuser que leur contenu soit diffusé dans Google News, sans que cela affecte leur diffusion dans la recherche générale. Mais le droit de la concurrence ne peut pas tout régir, en particulier la manière dont les différents acteurs du marché se répartissent les revenus de la publicité.

86. Tous ces éléments méritent d’être considérés avec attention, car il est de notre responsabilité de trouver une solution adéquate aux problèmes de concurrence posés, dans l’intérêt de tous et non pas de quelques-uns.