Précieux et efficace « doyen » de « l’université » de la CJBB pour l’année judiciaire 2014-2015, Me Sneessens a veillé à ce que l’ouvrage que vous avez entre les mains soit édité en temps utile.

Pour cette tâche parfois ingrate mais ô combien indispensable, notre doyen a pu compter sur la valeur ajoutée de Me Sarah Ben Messaoud.

Vous l’aurez compris, ces quelques mots expriment la gratitude de la Conférence du jeune barreau à tous les organisateurs et aux orateurs de ce colloque.

Ces 21 et 28 mai 2015, le colloque se tient sur deux jeudis après-midi.

Il est par conséquent compatible avec la soirée du mercredi.

Ainsi, l’utile peut être joint à l’agréable.

Bon colloque et bonne lecture du présent ouvrage.

Benoît Lemal,

Président

Préface

1. La justice administrative est essentielle. Elle est celle qui protège le citoyen face aux pouvoirs exorbitants dont est dotée l’administration, à qui revient de réaliser ce que l’intérêt général commande.

Avec une réforme aussi singulière que celle que connaît la section du contentieux administratif du Conseil d’État, à l’hiver 2014, et qui, pas à pas, trouve à être mise en œuvre, la justice administrative est-elle, aujourd’hui, mieux adaptée aux nécessités de son temps qu’elle ne l’était hier ?

2. A Wijnegem, un tram avait été mis sur les rails sans que le 33 rue de la Science ait eu, en référé, la moindre remontrance à faire valoir, rejetant chaque moyen pour absence de sérieux : « circulez, il n’y a rien à voir », s’était-on, en quelque sorte, écrié à la prononciation de l’arrêt !

Jusqu’à ce jour où, arrivé au terminus, le tram était passé au crible de la même justice. Et celle-ci de s’exclamer : tout le monde déraille, à commencer par le tram !

La vérité du référé n’étant pas celle du fond, une illégalité sapait dans ses bases le permis autorisant la construction de la ligne qui se trouvait ainsi censé n’avoir jamais existé.

Consternation du côté de l’administration mais aussi dans les rangs politiques qui voyaient, dans cette censure à contretemps, le signe d’une institution sinon contradictoire, tout au moins dérangeante.

3. Un temps, l’on a bien cru que la grande faucheuse put surgir de la rue de la Loi. Il s’agissait de voir si, à son tour, le Conseil d’État méritait encore le permis de juger qui lui avait été accordé, sans grande concorde, en 1946.

Après tout, pourquoi ne pas en revenir à la situation d’antan, où les cours et tribunaux détenaient le monopole du contrôle juridictionnel de l’action administrative ?

A l’heure de transformer l’essai d’une sixième réforme de l’État, l’occasion n’était-elle pas rêvée de prendre le tram en marche et d’ôter, à la Belgique unie, l’un de ses emblèmes ? Si la création de juridictions administratives fédérées était, depuis quelques temps, de nature à grignoter la galette du Conseil d’État, n’était-il pas plus direct de carrément lui couper les vivres ?

4. C’est, à l’arrivée de ce qui n’est peut-être qu’une manche, au maintien en vie de la haute juridiction administrative que l’on assiste en 2014.

Et l’on est, avec d’autres, de ceux qui se réjouissent de voir perdurer une juridiction dont l’apport, en termes de justice administrative, peut être qualifié d’essentiel, tout en présentant une heureuse complémentarité avec la fonction juridictionnelle confiée, sur le même terrain, par d’autres biais, aux cours et tribunaux de l’ordre judiciaire, dont l’apport n’est pas en reste.

5. L’on peut naturellement s’interroger sur le point de savoir si ce dont le législateur dote le Conseil d’État en 2014 est de nature à lui permettre de rendre une meilleure justice administrative.

De ce point de vue, la plume à laquelle a été confiée la préface est encrée d’espoirs, de craintes et d’incertitudes.

6. L’espoir jaillit d’abord à l’arrivée d’instruments qui disposent d’une triple vertu : celle d’accroître la protection juridictionnelle du citoyen face à l’arbitraire éventuel de l’administration ; celle d’assurer à l’action administrative présumée régulière sa pleine efficacité au nom de l’intérêt général ; celle d’allouer, aux acteurs de la justice, les moyens les plus efficients en vue de rendre le service dont ils ont la charge.

Dans cette perspective, la règle selon laquelle l’avocat qui saisit le Conseil d’État est désormais paré de la double présomption simple selon laquelle il est, à la fois, dûment mandaté pour représenter la personne morale au nom de laquelle il comparaît et, à cette fin, détenteur de la décision d’agir prise par l’organe compétent, a de quoi réjouir : elle facilite l’accès à la justice administrative ; elle ne fait pas obstacle à l’efficacité de l’action administrative dont la présomption de régularité n’a pas — à tout le moins encore — été renversée ; elle libère aussi, au profit de la juridiction, l’énergie dépensée jusqu’alors à examiner si la décision d’agir avait bien — et régulièrement — été prise, chose qu’à l’image des juridictions judiciaires — et, désormais, de la Cour constitutionnelle —, elle n’est plus tenue de faire qu’en cas de contestation d’une autre partie, preuve dûment rapportée par cette dernière.

7. Comment ne pas se réjouir également de ce que l’ombudsman et le Conseil d’État aient, enfin, été mariés ?

2014 est, de ce point de vue, l’année d’une heureuse avancée : celle qui permet au citoyen qui dépose une réclamation dans les mains du médiateur d’obtenir une meilleure chance d’aboutir dans cette voie, sans pour autant devoir, dans les faits, renoncer au recours qui lui est, par ailleurs, ouvert devant le Conseil d’État et qui se présente, dans certains cas, comme le seul outil de protection approprié.

Le « sursis » de quatre mois proposé au citoyen en échange d’une tentative de règlement extra-juridictionnel du litige, c’est évidemment mieux, et pour le citoyen, et pour l’administration, et pour le juge.

Meilleur est aussi le dispositif qui permet au médiateur fédéral de poursuivre le traitement du dossier, même alors que le Conseil d’État a dû être saisi. Une intervention législative comparable mériterait certainement d’être opérée au profit des médiateurs régionaux et communautaires multiples, eux aussi en cheville avec l’institution juridictionnelle.

8. Serait-on encore assez injuste pour ne pas voir, dans le système rénové du référé administratif, une mécanique au pragmatisme ni plus ni moins qu’impérial autant qu’impérieux ?

Désormais, le requérant n’est plus encouragé à emprunter la voie du référé dès l’entame, lorsque — chacun en conviendra — il était parfois requis de jouer les « madame Soleil », quand il ne cherchait pas le « 93 » : pas le tram, la voie rapide menant au terminus, si possible le bon… .

Le dispositif dernièrement institué permet d’accéder en tout temps au référé ordinaire, voire à celui d’extrême urgence, ou, si besoin, au vivier roboratif des mesures provisoires.

Le cas échéant, il peut y être recouru à plusieurs reprises successives, voire au bénéfice d’une double accélération — l’urgence, puis, au besoin, l’extrême urgence ! —. N’est-ce pas ce que la justice administrative pouvait rêver de plus cohérent : pour le citoyen qui peut se référer à justice en des temps plus adaptés ; pour l’administration qui n’est plus requise d’avoir à se défendre en urgence dans des circonstances qui, par la force des choses, étaient parfois teintées d’artifice ; pour le juge encore, qui peut désormais exercer son office à départager ce que l’on peut espérer être des enjeux plus en phase avec la procédure enclenchée ?

9. Si d’espoir il est assurément question, l’on ne saurait, pour autant, taire les craintes.

Il en est qui peuvent être nourries au sujet de ce qui touche à la question des « dépens », envisagés au sens du Règlement général de procédure.

Le droit de rôle — plus élevé qu’auparavant — est à acquitter sur un compte du SPF Finances, dans un temps pour le moins déraisonnable. S’agit-il, là, d’une histoire qui n’aura été qu’une parenthèse aussi furtive que la poignée de jours offerte au requérant pour acheminer, vers qui de droit, le prix du billet d’accès au prétoire ? A dire vrai, on ne peut que l’espérer.

Mais l’indemnité de procédure est un souci de préoccupation plus sérieux. Dans tant de cas, le particulier ne saurait voir son portefeuilles être comparé à celui de la collectivité — fût-ce en temps de crise —. Dès lors, ce qu’il touche, s’il gagne, est bien faible au regard de ce qu’il aura eu à débourser. Et ce qu’il est appelé à payer, s’il perd, rend plus imbuvable encore le détour par le Square Frère ORBAN.

Qu’on ne fasse pas — dans ce débat — le procès injuste de l’avocat, qui n’a ni demandé que le droit soit complexe, ni cherché à rendre son travail 21 % plus cher qu’il ne peut l’être.

Il y va ici d’un sujet de préoccupation fondamental dont la réforme n’a fait qu’accroître le degré de gravité. Qu’on se le dise : le Conseil d’État n’est plus ouvert à tous, car entre le pro deo et la réalité, il est une mer de situations qu’il n’est pas excessif de qualifier d’iniques.

10. Tout aussi inquiétant — mais dans un autre ordre d’idées — : la boucle administrative et le maintien des effets d’acte annulé.

En d’autres lieux et en d’autres temps, l’on a pu écrire en quoi la boucle administrative posait des problèmes pratiques majeurs et une question de principe élémentaire. Comment assurer l’indépendance et l’impartialité d’un juge qui se mue en conseil de l’administration ? Comment ne pas imaginer qu’un tiers à la procédure initiale ne soit pas intéressé par la réfection ou le dédoublement d’un acte qui n’est plus ouvert à la critique que par les parties embarquées dans le procès initial dont la configuration vient subitement à changer ? Au-delà, comment ne pas percevoir que c’est la nature même de l’action administrative qui est modifiée, elle dont la légalité matérielle et procédurale est dangereusement transformée en formalisme de pacotille ? A travers la boucle, mesure-t-on que l’on brise ni plus ni moins que les digues empêchant l’arbitraire de se déchaîner ?

Quant au maintien des effets des actes annulés, désormais étendus aux actes individuels — mesure susceptible de rendre le recours juridictionnel aussi beau qu’inutile —, il reste au Conseil d’État à ne pas en faire usage pour éviter de démontrer que l’accès à son prétoire n’aura servi à rien ! Sinon, l’on compte, sans réserve, sur les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire pour accueillir l’action en responsabilité civile extracontractuelle qui demeurera, pour le requérant, la seule planche de salut.

11. Aux craintes ainsi exprimées, voici encore que s’ajoutent les incertitudes.

L’une a trait à l’exigence — désormais coulée dans le bronze législatif — de l’intérêt au moyen.

A dire vrai, l’exigence n’apparaît que normale. En quoi pourrait-on faire flèche de ce qui, atteignant la cible en plein cœur, tuerait, dans le même temps, celui qui la décoche ?

Mais, en ce domaine, de quel bois se chauffera le Conseil d’État ?

C’est avec une suffisante élasticité qu’il conviendra d’aborder ce qui, sans être une question d’accès au prétoire, n’en est pas moins presque aussi sensible : un accès au viseur !

12. Autre incertitude : celle qui concerne l’aide à l’exécution des arrêts ou à l’injonction et à l’astreinte que l’on peut y lier.

Une ligne à ne surtout pas franchir ? Celle qui conduirait la justice dans le champ de la fonction d’administrer. C’est l’administration qui dispose seule de l’exercice, plein et entier, du pouvoir discrétionnaire apparenté aux missions dont elle a la charge. Et ce pouvoir peut lui avoir été consenti dans bien des dimensions : d’objet, de lieu, mais aussi… de temps !

Gare aussi, dans la perspective d’une aide ou d’une injonction, à la responsabilité du fait de juger qui n’épargne pas — parole de Cour constitutionnelle… — les juridictions suprêmes.

Quant à l’astreinte, est-elle au goût du jour ? Sans doute offre-t-elle de meilleures saveurs au requérant qui, dorénavant, en partage le fruit avec le Fonds de gestion des astreintes, moins gâté qu’à ses débuts. Sans doute, aussi, la condamnation à une astreinte au carré pourra-t-elle faire bouger les lignes, si besoin. Pourquoi, en revanche, toujours et encore faire entrer le ministre de l’Intérieur dans la danse, lui qui pourrait être, lui-même, l’autorité condamnée au paiement de ce qu’il aurait, par ailleurs, le devoir d’aider à voir recouvrer ?

En regardant par-delà les frontières, pourquoi ne pas rêver et instituer, à côté des sections de législation et du contentieux administratif, une section du rapport et des études comparable à celle du Conseil d’État de France ? Pour assurer l’efficacité de l’action administrative et le respect des droits des justiciables, n’en irait-il pas d’un adjuvant pour la qualité qui, de nos jours, a du retard sur la quantité ?

13. Dernière incertitude, mais de quelle ampleur ? La fameuse indemnité réparatrice que le Conseil d’État est appelé à pouvoir allouer par suite d’une déclaration d’illégalité qu’il aura préalablement prononcée.

La juridiction administrative n’a pas à être mise au courant de ce qui suit, tant elle l’est déjà.

Il s’agira, pour elle, de se montrer suffisamment généreuse que pour donner envie au citoyen de s’attarder dans son prétoire, en vue de régler les additions. Il lui reviendra aussi d’être suffisamment originale que pour préserver la place de l’autre juridiction — judiciaire s’entend —, qui s’est vu reconnaître, dès 1831, une compétence sensiblement comparable, même si des réticences, aujourd’hui difficiles à comprendre, l’ont conduite à en différer l’exercice. Il lui incombera encore d’être assez efficace : les moyens de la justice — y compris administrative — sont, pour le moins, limités, et c’est là un constat qui ne fait que s’alourdir et qui est plus près qu’on ne croit de menacer la démocratie, notre trésor commun. Il s’agira enfin d’assurer une équitable répartition des deniers, publics oblige.

En somme, le Conseil d’État parviendra-t-il à se muer en un juge complémentaire à celui qui, déjà, existe et qui, en matière indemnitaire, sait y faire ? Chacun doit pouvoir y trouver son compte : le citoyen, d’abord, pour qui le service est organisé, sans entraver l’administration dans la poursuite de ses missions, ni paralyser, d’une manière ou d’une autre, l’action d’un juge ou… de l’autre.

14. Si l’on mesure que le Conseil d’État est paré de nouveaux atours qui inspirent à la fois espoirs, craintes et incertitudes, l’on saura savourer les pages qui suivent dont les auteurs — parmi les plus rompus au contentieux administratif — contribueront à guider le citoyen, l’administration et l’acteur de justice dans ce qui, en matière de justice administrative, va du prosaïque à l’idéal.

A travers l’examen de la nouvelle boîte à juger déposée dans les mains du Conseil d’État dont l’ouvrage — piloté par deux figures dynamiques du Jeune barreau de Bruxelles : Justine PHILIPPART et François VISEUR — cherche aussi à mesurer l’intérêt dans les principales branches du droit administratif —, l’on n’oubliera pas que — plus que la réforme — c’est la juridiction elle-même qui doit cultiver l’espoir, pétrie qu’elle est de craintes et d’incertitudes…

15. … L’incertitude est celle d’une Belgique dont la route, sans doute exaltante, est aussi sinueuse. Chacun de ses attributs et de ses symboles est réévalué tous les dix ans, à l’occasion de la réforme institutionnelle à laquelle le Pays ne parvient plus à échapper. Que sera la Belgique dans dix ans ? C’est évidemment à cette aune que l’avenir du Conseil d’État doit être jaugé.

Dans un contexte plus rapproché, la crainte est aussi celle d’une justice administrative dont les routes se multiplient, incarnées qu’elles deviennent par tant de juridictions instituées aux échelons fédérés, à coup de pouvoirs implicites. Pour le Conseil d’État, une telle justice — partie pour être nettement asymétrique — ne présage guère mieux qu’un avenir teinté de contentieux fédéral de l’excès de pouvoir — pour ce que le niveau de pouvoir est appelé à demeurer — et de contentieux fédéral — peut-être aussi fédéré — de la cassation administrative. Sans déraison, l’on peut craindre avec la juridiction que le siphonage entamé depuis quelques années a des chances de conduire à une station de cette nature.

Alors, en termes d’espoir, si l’on veut encore d’un Conseil d’État de Belgique, il faudra, outre à la Belgique, reconnaître à l’institution dont il est question tout ce qu’elle a apporté à la société et compter équitablement tout ce qu’avec ce qu’on lui donne aujourd’hui — et ce qu’on ne lui donne pas —, elle a pu — et peut encore — aider à façonner la démocratie que dix millions et demi de citoyens continuent, jusqu’à preuve du contraire, à vouloir partager.

16. Au moins une chose est-elle certaine : la démocratie n’existe pas sans justice administrative.

Même si, un moment, on a pu railler celle-ci, un tram déraillant ne saurait emporter celle-là.

David Renders

Professeur à l’Université catholique de Louvain,

Avocat au barreau de Bruxelles

Avant-propos

Au moment où se tient le colloque organisé par la Conférence du jeune barreau de Bruxelles sur la Justice administrative, les 21 et 28 mai 2015, certaines des dispositions légales et règlementaires qui consacrent la réforme du Conseil d’Etat font encore l’objet de recours en annulation devant la Cour constitutionnelle et le Conseil d’État lui-même.

Un premier recours introduit devant la Cour constitutionnelle contre l’article 11 de la loi du 20 janvier 2014 a été rejeté par un arrêt n° 48/2015 du 30 avril 2015.

D’autres recours contre la loi du 20 janvier 2014 sont néanmoins toujours pendants devant la Cour constitutionnelle, notamment en ce qu’elle instaure la boucle administrative et l’indemnité de procédure1. Au vu de l’arrêt n° 2014/74 du 8 mai 2014 par lequel la Cour constitutionnelle a annulé les dispositions introduisant un mécanisme de boucle administrative devant le Conseil pour le contentieux des autorisations en Région flamande, il n’est pas impossible que certaines des nouveautés introduites par la réforme de 2014 fassent l’objet d’une annulation.

Le mécanisme de perception des dépens devant le Conseil d’État, mis en place par l’arrêté royal du 30 janvier 2014, a également fait l’objet de différents recours devant le Conseil d’État lui-même, qui portent les numéros de rôle 211.634, 212.124 et 212.125.

Tant le Conseil d’État que la Cour constitutionnelle devraient se prononcer dans le courant de l’année 2015 sur ces questions. Nous invitons les lecteurs à y être attentifs.

Nous renvoyons pour davantage de détails sur les questions qui sous-tendent les recours aux contributions de Benoît Cambier, Thomas Cambier et Alexandre Paternostre sur la question des accessoires de l’arrêt d’annulation et notamment sur la boucle administrative ainsi qu’à celle de Michèle Belmessieri sur l’indemnité de procédure.

Justine Philippart et François Viseur