Ouvrages de référence

En ce qui concerne le droit constitutionnel et administratif en général :

A. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, 3e éd., Bruxelles, Larcier, 1966, 3 vol.

C. Cambier, Droit administratif, Précis de la Faculté de droit de Louvain, Bruxelles, Larcier, 1968.

J. Dembour, Droit administratif, Faculté de droit, d’économie et de sciences sociales de Liège, 3e éd., 1978.

A. Mast, A. Alen et J. Dujardin, Précis de droit administratif belge, Bruxelles, Story-Scientia, 1989.

M.A. Flamme, Droit administratif, 2 t., Bruxelles, Bruylant, 1989.

F. Delpérée et S. Depré, « Le système constitutionnel de la Belgique », in Répertoire notarial, t. XIV, Bruxelles, Larcier, 1998.

I. Opdebeek et A. Coolsaet, Formele motivering van bestuurshandelingen, Brugge, Die Keure, 1999.

F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Bruylant, L.G.D.J., Paris, 2000.

M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge, Regard sur un système institutionnel paradoxal, Bruxelles, Bruylant, 2005.

I. Opdebeek et M. Van Damme, Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006.

P. Goffaux, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Précis de la faculté de droit de l’ULB, Bruxelles, Bruylant, 2006.

D. Renders, T. Bombois, B. Gors, C. Thiebaut, L. Vansnick, Droit administratif., t. III., Le contrôle de l’administration, Bruxelles, Larcier, 2010.

A.-L. Durviaux, Droit administratif. – Tome 1. L’action publique, Bruxelles, Larcier, 2011.

A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme et J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht, 19e éd., Mechelen, Kluwer, 2012.

En ce qui concerne le contentieux administratif :

C. Cambier, Principes du contentieux administratif, 2 vol., Bruxelles, Larcier, 1961-1964.

Les Novelles, Lois politiques et administratives, t. VI, Le Conseil d’État, Bruxelles, Larcier, 1975.

Ch. Lambotte, Le Conseil d’État, 3e éd., Heule, Bruxelles, U.G.A., 1982.

J. Baert et G. Debersaques, Raad van State, afdeling administratie, 2. Ontvankelijkheid, Brugge, Die Keure, 1996.

J. Sohier, Les procédures au Conseil d’État, Diegem, Kluwer, 1998.

R. Stevens, Raad van State, 2 vol., Brugge, Die Keure, 2007.

P. Lewalle et L. Donnay, Contentieux administratif, Coll. de la Faculté de droit de l’Université de Liège, 3e éd., Bruxelles, Larcier, 2008.

M. Leroy, Contentieux administratif, 5e éd., Limal, Anthémis, 2011.

J. Salmon, J. Jaumotte, E. Thibaut, Le Conseil d’État de Belgique, 2 vol., Bruxelles, Bruylant, 2012.

Sommaire

Dédicace

Remerciements

Préface, de Robert Andersen

Ouvrages de référence

Introduction générale

PARTIE I. – Notions liminaires

Chapitre 1. – Objet et spécificité du droit administratif

Chapitre 2. – Les sources du droit administratif

PARTIE II. – L’organisation de l’administration

Chapitre 1. – Les personnes de droit public

Chapitre 2. – Spécificités des services publics

PARTIE III. – L’administration en action

Chapitre 1. – Les actes de l’administration

Chapitre 2. – Les polices et les sanctions administratives

Chapitre 3. – La fonction publique

Chapitre 4. – Les biens de l’administration

PARTIE IV. – Le contrôle de l’administration

Chapitre 1. – Généralités

Chapitre 2. – Les modes de prévention des contestations

Chapitre 3. – Le contrôle administratif

Chapitre 4. – Le contrôle juridictionnel

Chapitre 5. – La responsabilité des pouvoirs publics

En guise de conclusion

Postface, de David Renders

Table des matières

Introduction générale

1. Les lignes qui suivent n’ont d’autre ambition que de fournir aux lecteurs une version mise à jour du droit administratif tel qu’il est vécu au Royaume de Belgique…

2. La structure retenue est sans surprise. L’on procède en quatre temps : les notions liminaires, l’organisation de l’administration, l’administration en action et le contrôle de l’administration. L’incursion opérée dans chacune de ces parties tend à redire succinctement ce qui, en termes choisis, a déjà été mis en évidence par d’autres, tout en faisant mention de ces innovations, normatives, jurisprudentielles et doctrinales, nées au gré du temps qui va.

Comme il se doit, la première partie fournit les notions liminaires. Les clés d’accès sont données dans un chapitre premier qui indique l’objet et la spécificité du droit administratif. Le deuxième chapitre passe ses sources en revue. Une mention spéciale est réservée aux principes généraux du droit administratif qui ne cessent d’être affinés et au principe d’égalité dont le regain d’intérêt, observé depuis plusieurs années déjà, continue de se confirmer. Le constat vaut tant en droit interne que sur le plan international.

L’administration s’organise autour des personnes de droit public qui la composent et de ces spécificités qui caractérisent les services publics organiques. Tels sont les deux chapitres qui forment la deuxième partie. Les personnes de droit public ainsi que leurs organes ne sont pas à l’abri du changement : hier nommé par le Roi, le bourgmestre l’est désormais par les gouvernements régionaux, selon des modalités qui varient de région à région. Pour sa part, la galaxie des organismes publics est en évolution constante : que l’on songe par exemple à l’apparition des autorités administratives indépendantes ou encore à la multiplication des organismes para-communautaires et para-régionaux. Et puis, il suffit de songer aux entreprises publiques économiques pour mesurer à quel point l’existence même de toutes les personnes de droit public n’est pas nécessairement assurée. Quant aux lois de service public, d’origine prétorienne, elles demeurent, même si à la notion d’usager se substitue parfois celle de client ; ce changement terminologique n’est évidemment pas anodin.

L’administration en action vient ensuite, dans une troisième partie. Un premier chapitre décrit la nature, unilatérale ou contractuelle, des actes posés par l’administration, ainsi que leurs traits essentiels. Il est, en quelque sorte, illustré par un deuxième chapitre qui évoque ces variétés d’actes unilatéraux, réglementaires ou individuels, que sont les polices et les sanctions administratives. Aux actes de l’administration succèdent les personnes qui la font au quotidien et les moyens mis à sa disposition pour mener son action. La fonction publique, objet du troisième chapitre, a-t-elle franchi avec succès la « révolution copernicienne » dont elle a fait l’objet à l’entame du XXIe siècle ? Sans doute la réponse doit-elle être nuancée. Toujours est-il que le droit de la fonction publique continue son petit bonhomme de chemin, sachant que les principes généraux qui le gouvernent ont, jusqu’ici en tout cas, plutôt bien résisté à la fuite du temps. Les biens de l’administration, enfin, sont recensés au quatrième chapitre. Longtemps demeurée à l’abri des grands bouleversements, cette matière est aujourd’hui de plus en plus soumise aux sollicitations des meilleurs auteurs.

La quatrième partie, qui est aussi la dernière, est consacrée au contrôle de l’administration. Quelques considérations générales, tournant autour de la notion de contentieux administratif et de son évolution, sont reprises au premier chapitre. Réservé aux modes de prévention des contestations, le deuxième chapitre se singularise par l’abondance de concepts venus enrichir le droit administratif belge, au moment même où le deuxième millénaire en était à son crépuscule: ils ont pour noms la consultation populaire, la motivation des actes administratifs, la publicité de l’administration, le médiateur. Le contrôle de l’administration proprement dit est administratif ou juridictionnel. Le troisième chapitre trace les grandes lignes du premier. Le contrôle juridictionnel, quant à lui, est abordé dans le quatrième chapitre qui fait la part belle au Conseil d’État. La sollicitude dont ce dernier fait l’objet s’explique aussi par les changements qu’il connaît depuis une vingtaine d’années, parmi lesquels l’apparition du référé administratif, ainsi que la revitalisation de sa fonction de cassation administrative. Pour clore le tout, et dans le prolongement du chapitre précédent, le cinquième chapitre rappelle brièvement les règles qui gouvernent la responsabilité des pouvoirs publics.

3. Au bout du compte, il s’impose sans doute de retenir que le droit administratif est à l’image de notre temps : il n’a de cesse que de bouger. Le présent propos s’efforce d’actualiser l’état des lieux, hic et nunc. Comme tout instantané, il est fugace par nature.

PARTIE I

Notions liminaires

4. Que recouvrent les mots « droit administratif » ? Quels en sont les traits essentiels ? Où puise-t-il ses sources ? Autant de questions dont les réponses donnent les jalons d’un parcours qui commence par l’organisation de l’administration et se termine par son contrôle, non sans passer par l’action qu’elle mène.

Chapitre 1

Objet et spécificité du droit administratif

Section 1. Objet du droit administratif

§ 1. Définition

5. Nombreuses sont les tentatives d’approche de la notion de droit administratif1.

Pour sa part, Léon Moureau définit le droit administratif comme étant « la branche du droit public interne qui comprend les règles juridiques spéciales relatives à l’organisation et à l’activité des autorités, collèges et services chargés de pourvoir à la satisfaction des intérêts publics, ainsi qu’à la manière de mettre fin aux litiges suscités par cette acti­vité »2.

Cette définition est retenue en guise d’entrée en matière parce qu’elle donne la mesure du contenu abordé. Trois idées essentielles s’en dégagent.

§ 2. Traits majeurs

A) Le droit administratif est une branche du droit public interne

6. Les règles juridiques qui forment le droit public interne relèvent soit du droit constitutionnel, soit du droit administratif. Le premier s’intéresse aux tenants du pouvoir – les gouvernants – auxquels il appartient de prendre les décisions de principe. Le second concerne les servants du pouvoir – les administrateurs – auxquels il revient de mettre en œuvre dans le détail et d’exécuter quotidiennement ces décisions de principe, en les adaptant aux cas particuliers.

Dire du droit administratif qu’il est aux servants du pouvoir ce que le droit constitutionnel est aux tenants du pouvoir permet de démarquer ces deux branches du droit public. S’agissant du droit constitutionnel, la proposition demeure toutefois incomplète : celui-ci ne règle pas seulement le statut des gouvernants, il garantit également les libertés publiques aux gouvernés.

Si l’organisation de la puissance publique se concentre au sommet, dans les mains des gouvernants, il demeure qu’entre ceux-ci et les gouvernés « s’intercalent nécessairement toute une série d’organes intermédiaires, de relais, grâce auxquels la puissance publique ainsi exercée au centre peut atteindre sans s’affaiblir ni se diluer toutes les extrémités du pays »3. Ces organes forment ce que le citoyen nomme habituellement « l’administration ».

B) Le droit administratif est formé de règles juridiques spéciales

7. Le droit administratif soumet l’administration à un régime spécial, dérogatoire au droit commun. Ce régime procède de la raison d’être de l’administration, qui est de garantir l’intérêt général. C’est à cette fin qu’elle jouit de certaines prérogatives et qu’elle est astreinte à certaines servitudes. Par ces deux aspects, le droit administratif constitue un droit d’exception.

(1) Les prérogatives de la puissance publique

L’administration est titulaire de privilèges, droits et pouvoirs exorbitants par rapport à la situation des personnes privées :

– le droit d’édicter des règles juridiques génératrices, par elles- mêmes, d’obligations à charge des administrés ;

– le privilège de la décision exécutoire, nommé « privilège du préalable » : la décision unilatérale de l’administration est présumée conforme au droit ; l’administration se donne à elle-même un titre exécutoire sans devoir préalablement s’adresser au juge pour l’obtenir ; l’administré doit obéir d’abord, quitte à réclamer ensuite ;

– le privilège de l’exécution d’office : dans certaines circonstances (essentiellement en présence d’une habilitation légale), l’administration peut d’office exécuter son titre exécutoire ou le faire exécuter par la contrainte (en recourant, s’il échet, à la force publique)4 ;

– le régime particulier des biens de l’administration (notamment, absence de voies d’exécution forcée contre l’administration en vertu du principe de l’immunité d’exécution, lequel n’est cependant pas absolu) ;

– le droit d’exproprier pour cause d’utilité publique, de réquisitionner les hommes comme les choses, d’établir des servitudes d’utilité publique ;

– le droit de lever des impôts, d’accorder des exonérations fiscales (comme, par exemple, le cas des intercommunales)5.

(2) Les sujétions ou servitudes de la puissance publique

L’administration est soumise à des règles, à des sujétions que ne connaissent pas les particuliers :

– l’interdiction de renoncer à ses prérogatives ;

– l’obligation de rechercher le seul intérêt général ;

– l’intervention d’autorités disposant de pouvoirs de contrôle (légalité et opportunité), appelée « tutelle administrative » ;

– les règles spéciales relatives à la comptabilité publique (par exemple, le principe de l’annualité budgétaire selon lequel les recettes et les dépenses ne valent que pour une année) ;

– les lois du service public (égalité, continuité, changement) ;

– l’interdiction de se soustraire au pouvoir juridictionnel par l’adoption d’une convention d’arbitrage, hormis lorsque celle-ci a pour objet le règlement de différends relatifs à l’élaboration ou à l’exécution d’une convention6 ;

– les règles relatives à la passation des marchés publics, à la motivation des actes administratifs, à la transparence administrative, à l’emploi des langues en matière administrative, etc.

8. Plus encore que chaque citoyen, du fait qu’elle n’a d’autres pouvoirs que ceux qui lui sont attribués par la loi, l’administration se doit également de respecter le principe de légalité. Le rôle joué par ce principe est récurrent. À ce titre, il mérite de faire l’objet d’une attention toute particulière. Ce principe emporte que l’administration est soumise au droit : non seulement, elle doit respecter les règles qui ont pour objectif de discipliner son action, mais encore et surtout, elle est garante de l’État de droit, c’est-à-dire du respect des règles juridiques à l’égard des administrés. Le non-respect de cette obligation est sanctionné par le biais du contrôle de légalité exercé soit par le Conseil d’État à l’occasion d’un recours introduit par tout intéressé en vue d’obtenir l’annulation d’un acte illégal émanant d’une autorité administrative, soit par les juridictions judiciaires ou encore par le Conseil d’État à l’occasion, cette fois, d’une exception d’illégalité invoquée sur la base de l’article 159 de la Constitution7.

L’exception d’illégalité est le moyen de défense procédural par lequel une partie allègue en cours d’instance l’illégalité de l’acte administratif qui lui est opposé. Si le juge retient l’exception, il refusera d’appliquer l’acte administratif illégal pour la solution du litige dont il est saisi. Cet acte continuera cependant à faire partie de l’ordonnancement juridique et aura donc vocation à être appliqué en toute autre circonstance. Pareille exception fut soulevée par un agent communal dont la nomination de secrétaire communal adjoint avait été annulée par l’autorité de tutelle. Arguant de l’illégalité de cette annulation, l’intéressé sollicita, avec succès, du juge judiciaire qu’il écarte l’application de celle-ci sur la base de l’article 159 de la Constitution et, ce faisant, qu’il condamne la commune à lui payer les arriérés de traitement liés à sa promotion8.

Si le principe de légalité fait bel et bien obstacle à l’arbitraire de l’administration, il ne la prive pas pour autant de tout pouvoir d’appréciation : sa compétence sera discrétionnaire ou liée selon que la loi laisse ou non une marge de manœuvre à l’autorité9.

La légalité procède, quant à elle, de différentes sources. Ces dernières s’ordonnent selon une hiérarchie : chacun des textes de rang inférieur doit être conforme aux textes de rang supérieur. Ainsi, la supériorité de la Constitution sur les autres sources du droit interne procède-t-elle de son article 33, aux termes duquel « tous les pouvoirs émanent de la Nation et sont exercés de la manière établie par la Constitution ». De même, la supériorité de la loi sur le règlement se déduit-elle de l’article 108 de la Constitution qui attribue au Roi le pouvoir de faire « les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir jamais suspendre les lois elles-mêmes ou dispenser de leur exécution ».

La hiérarchie des normes, souligne le Conseil d’État, constitue un principe fondamental de l’ordonnancement juridique qui trouve son expression notamment dans l’article 159 de la Constitution10/11. Le principe de la hiérarchie des normes ainsi dégagé n’est donc rien d’autre qu’une variante du principe de légalité.

Par ailleurs, les normes de droit interne doivent respecter les normes de droit international directement applicables dans l’ordre juridique belge.

C) Le droit administratif règle l’organisation et l’activité des autorités, collèges et services chargés de pourvoir à la satisfaction des intérêts publics, ainsi que la manière de mettre fin aux litiges suscités par cette activité

9. Cette partie de la définition du droit administratif énonce le contenu de la présente étude.

L’organisation et l’activité des autorités publiques forment l’objet, respectivement, de la deuxième et la troisième partie de celle-ci.

L’organisation de l’administration retient d’abord l’attention. Les administrations et autres services publics sont « des phénomènes centraux de la vie administrative, les canaux par lesquels se réalise toute l’activité administrative »12. La description du paysage institutionnel donne de se familiariser avec le milieu dans lequel l’action administrative se déploie. Parce qu’une telle description englobe les collectivités et organismes publics, elle se situe nécessairement aux confins du droit constitutionnel et du droit administratif.

La réalisation du bien public, finalité première des institutions administratives, passe par l’adoption de décisions, unilatérales ou contractuelles, et requiert la mise à disposition de moyens humains et matériels. Méritent ainsi successivement un examen particulier, la théorie de l’acte administratif, dans la foulée, les polices et les sanctions administratives, le statut du personnel et le régime des biens de l’administration13.

La manière de mettre fin aux litiges suscités par l’activité de l’administration est examinée dans la quatrième et dernière partie de notre parcours administratif. Elle participe du contrôle exercé sur l’action de l’administration. Les procédés visant à mettre fin aux contestations engendrées par l’action de l’administration sont multiples. Outre l’existence de recours administratifs internes (recours gracieux, recours hiérarchique, recours de tutelle), l’administration se voit contrôlée de l’extérieur par des juridictions ordinaires (cours et tribunaux de l’ordre judiciaire), d’une part, et par des juridictions administratives, d’autre part : le Conseil d’État, section du contentieux administratif, occupe une place éminente dans ce contrôle juridictionnel, à côté de nombreuses juridictions administratives spécialisées. En amont de ces mécanismes, il existe des modes de prévention des contestations, telle l’institution du médiateur, qui connaissent de nos jours un développement certain. Un sort succinct est, pour finir, réservé à la responsabilité des pouvoirs publics.

Section 2. Spécificité du droit administratif

10. Deux caractéristiques essentielles méritent d’être soulignées d’emblée :

– le droit administratif n’est pas figé, c’est un droit jeune et en évolution ;

– c’est un droit non codifié, doctrinal et jurisprudentiel.

§ 1. Un droit jeune et en évolution

11. Les métamorphoses subies par le droit administratif sont à mettre en relation avec l’évolution du régime politique : d’un libéralisme post- napoléonien extrêmement méfiant à l’égard du pouvoir, on est passé progressivement à un interventionnisme étatique sans cesse croissant se traduisant par des activités, des services, des polices, des gestions et des contrôles publics de plus en plus nombreux. Les causes de ce développement sont diverses : ainsi, les mécanismes de réparation de dommages de guerre ont une origine évidente, les contrats de programmes répondent à une nouvelle conception du rôle de l’État en matière économique, la distribution de l’énergie et les télécommunications procèdent de l’évolution technique, les polices environnementales (urbanisme et aménagement du territoire, exploitation d’établissements dangereux, insalubres et incommodes) font suite à l’explosion démographique et à ses corollaires.

Il suit de tout cela une diversification des autorités administratives correspondant à la multiplicité des tâches et des modes d’action de l’administration et une formidable extension du champ d’application du droit administratif qui s’est traduite par une adaptation du droit commun (droit privé) aux exigences de la chose publique. Le droit administratif y a progressivement gagné en autonomie et en origina­lité.

Comme l’indique le professeur Flamme14, « l’inégalité foncière des parties en présence et la nécessaire primauté de l’intérêt général expliquent les adaptations, voire les déviations, que le juge apporte au droit privé dans les litiges mettant en cause l’Administration ».

§ 2. Un droit non codifié, doctrinal et jurisprudentiel

12. Tout comme le droit administratif français, le droit administratif belge n’est pas codifié : il n’existe pas de code administratif, à l’image du Code civil, du Code pénal, du Code judiciaire, mais uniquement des coordinations officielles partielles qui tendent, certes, à se multiplier15 ou de simples recueils officieux de dispositions législatives ou réglementaires regroupées sur l’initiative des maisons d’édition (Bruylant, Larcier, Kluwer et Story-Scientia, Die Keure-La Charte, etc.).

Cela ne signifie certes pas que l’importance des lois, décrets et règlements doit être négligée ou tenue pour secondaire. Toutefois, l’attention mérite aussi d’être attirée sur l’importance fondamentale, dans cette matière particulièrement vaste et hétérogène, de la doctrine et, plus encore, de la jurisprudence. Ainsi, le juge est-il régulièrement amené, au gré des litiges dont il est saisi, à cerner la portée du texte applicable à l’espèce dont il a à connaître, quitte à ce qu’ensuite le législateur condamne ou confirme l’initiative jurisprudentielle. Les auteurs ont, quant à eux, le grand mérite de dégager les principes qui découlent des solutions législatives et jurisprudentielles, en suggérant s’il échet toutes les réformes utiles.

Le droit administratif se nourrit donc de contributions multiples, voire disparates. Ceci n’est pas sans poser des problèmes d’accès à l’information tant pour le praticien qu’a fortiori pour le citoyen ordinaire.