El Colegio de Estudios Superiores de Administración -CESA- es una entidad privada, sin ánimo de lucro, fundada en 1974 en Bogotá por un grupo de empresarios y figuras nacionales liderados por los doctores Carlos Lleras Restrepo y Hernán Echavarría Olózaga, con el apoyo del Instituto Colombiano de Administración -INCOLDA- y de la Asociación Nacional de Industriales -ANDI-.
Es una institución universitaria que aglutina a los miembros de su comunidad alrededor del propósito de formar profesionales de la Administración de Empresas, que a la vez sean líderes empresariales, mediante la transmisión de experiencias, conocimientos y valores.
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De Buenaventura al Caribe: el ferrocarril
del Pacífico y la conexión interoceánica
(1872-2012)
Juan Santiago Correa R.
© 2012 Colegio de Estudios Superiores de Administración -CESA
© 2012 Juan Santiago Correa R. [juansc@cesa.edu.co]
ISBN: 978-958-8722-27-6
Comunicaciones y Marketing
Cra. 6.a No. 35-28 Casa Lleras
Comunicaciones@cesa.edu.co
www.cesa.edu.co
Grupo de Investigación en Innovación y Gestión Empresarial.
Línea de Investigación en Economía.
Proyecto: Ferrocarril del Cauca: la conexión interoceánica
Código interno: 30012
Bogotá, D.C., septiembre de 2012
Coordinación editorial:
Departamento de Comunicaciones y Marketing Cesa
Imagen de Portada: B.M.A.G 8915, Pacífico 48, 1926. Acuarela de Gustavo Arias de Greiff
Corrección de estilo, diseño y diagramación: José Ignacio Curcio Penen
Diseño de Portada: Jesús Chaparro Tibaduiza
ePub x Hipertexto Ltda. / www.hipertexto.com.co
Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito
A Gabriely Alejandro.
Una historia de alegría
Ami abuelo Hernán Restrepo (qepd) por involucrarme desde muy niño en el mundo de los ferrocarriles colombianos; gracias a su vívida memoria y a sus emocionantes relatos pude recorrer con él muchas veces los kilómetros de vías férreas en los que él y su padre, Julio Restrepo, trabajaron por largos años. También debo mi gratitud a Carolina, Alejandro y Gabriel por su compañía y cariño a lo largo de este camino. Así mismo, agradezco a todas las personas que colaboraron o apoyaron este proyecto de una u otra forma; no obstante, la responsabilidad por los aciertos y desaciertos de este texto es sólo mía.
De Buenaventura al Caribe: el ferrocarril del Pacífico y la conexión interoceánica (1872-2012) es el quinto libro de la Colección Los Caminos de Hierro. Este texto culmina la primera parte de la serie, en la cual se analizan los ferrocarriles de Panamá, Bolívar, Antioquia, Santander y del Pacífico, los cuales comenzaron a ser construidos durante gobiernos liberales entre 1850 y 1880. Estas obras simbolizaron la esperanza en la prosperidad y el progreso nacional.
Su construcción comenzó en medio de un proceso de cambio político importante que llevó a configurar al país en un modelo federal, al tiempo que se perfilaba un cambio en las condiciones económicas en términos de una mejora importante en los productos agrícolas de exportación que garantizaron la carga interna de retorno necesaria para hacer atractivos estos ferrocarriles. No obstante, estas líneas no se limitaron a la interconexión de mercados locales con los internacionales, sino que representaron complejos procesos de reordenamiento territorial y, en algunos casos, de realineamiento de los poderes regionales. En el Gran Cauca esta línea se convirtió en uno de los elementos centrales para el surgimiento de una subregión pujante y dinámica alrededor de un nuevo centro político y económico: Cali.
De Buenaventura al Caribe: el ferrocarril del Pacífico y la conexión interoceánica (1872-2012) permite analizar la vía férrea en operación más antigua del país, y la primera que se entendió como un proyecto de carácter nacional. Esta es una línea férrea que expresa muchas de las virtudes del modelo ferroviario, así como sus peligros más claros.
Juan Santiago Correa R.
El ferrocarril del Pacífico, o del Cauca en sus inicios, fue la línea férrea en operación más antigua del país. Su proceso de construcción comenzó en 1872, luego de las de Panamá y Bolívar, y se configuró desde sus inicios como un proyecto ambicioso que, por su dimensión y alcance, permite analizar todos los aspectos de la contratación ferroviaria hasta nuestros días. Como otros proyectos ferroviarios tuvo problemas y aciertos, así como presiones de políticos y terratenientes regionales que hicieron que la ruta tomara una u otra dirección, o que se construyeran ramales innecesarios con el fin de valorizar las tierras por donde pasarían. No obstante, en su momento de mayor operación se convirtió no sólo en una ruta vital para el comercio internacional colombiano, sino que configuró por primera vez una red nacional férrea que conectó al Pacífico con el Caribe y con las principales regiones del occidente del país.
Como se verá más adelante, la construcción y puesta en marcha de este ferrocarril permite evidenciar cómo el empresariado extranjero y el nacional aprovecharon hábilmente un entorno de debilidad institucional para emprender grandes inversiones con pocos riesgos para ellos, financiando un proyecto de modernización y una apuesta por el sector externo a través de una política fiscal altamente regresiva; así mismo, permite analizar el giro que debió tomar el Estado en el siglo XX gracias a unas nuevas condiciones económicas internas y de mercados internacionales, hacia un modelo de construcción, administración y gestión pública con diversos grados de éxito y fracaso.
Esta línea estuvo en el inicio del debate sobre la necesidad de abaratar los costos de transporte y mejorar sensiblemente la eficiencia de los mismos frente a las bonanzas exportadoras que vivía el país desde mediados de la década de 1860. Esto obedeció a que el crecimiento económico fundamentado en una economía de agroexportación requería de la reducción de los fletes de transporte como objetivo prioritario, pues los productos agrícolas presentaban una relación precio-volumen baja, con un castigo muy fuerte en el precio final por los fletes aplicados a largas distancias (de 800 a 2.000 kilómetros), las difíciles condiciones topográficas y los riesgos climáticos importantes.
En este sentido, para la región del Gran Cauca los costos de transporte del café de exportación (si se toma como referencia la ruta de Bucaramanga hasta Bremen) equivalían al 55 o 57% del precio cif, con un promedio de entre 5 a 10 días por cada 30 a 80 kilómetros. Así, el reemplazo parcial de las mulas y de los cargueros humanos por ferrocarriles y por navegación de vapor era una decisión inaplazable{1}.
Indudablemente, uno de los mayores problemas que enfrentaba la construcción de líneas férreas en el país era su capacidad fiscal, lo cual fue advertido por Camacho Roldán en las Memorias de Hacienda de 1871 donde afirmó:
Ferrocarriles de gran locomoción, como los que se están construyendo en el Perú, o como se han construido en Chile, con un gasto de $300.000 a 640.000 por legua, es una obra absolutamente superior a nuestros recursos, y pensar en ellos sería poco menos que desear imposibles. Ferrocarriles de más de $100.000 por legua serían para nosotros una dificultad sumamente grave; pero si se pudiese obtenerlos con un gasto de $50.000 a 60.000 por legua, deberíamos hacer un esfuerzo supremo para iniciarlos en el país{2}.
En los cálculos de Camacho Roldán estas cifras equivalían, por un escaso margen, a ferrocarriles con una distancia entre rieles de 3 a 4 pies, cuya construcción costaba en Europa entre $50.000 y $120.000 por legua, y sugería más bien hacer un esfuerzo en el sistema movido por locomotoras fairlie (desarrollado en el país de Gales) que tenían una distancia entre ejes de 2 pies y, que se estaba probando en otras partes de Europa con un costo de alrededor de $30.000 por legua{3}. El problema de una trocha tan angosta era su limitada capacidad de carga.
Los límites estructurales del país se tradujeron en un incipiente desarrollo de la infraestructura con la construcción de algunas rutas desarticuladas que no configuraron un sistema de transporte nacional interconectado, sino que más bien buscaron conectar algunas zonas de producción de bienes exportables con el mercado internacional. En este sentido, a pesar de ser tramos cortos y desarticulados entre sí, y de presentar promedios de construcción muy bajos comparados con otros países de América Latina, como México, Brasil o Argentina{4}, estas rutas significaron mejoras importantes en el transporte con reducción en los tiempos y en los costos, lo cual tuvo un impacto en el auge exportador agrícola de principios del siglo XX{5}.
No obstante, junto con la interconexión con algún río navegable o con los puertos marítimos, y con los caminos tradicionales, comenzó a vislumbrarse un rudimentario sistema de transporte que se haría más complejo en las primeras décadas del siglo XX, con la modernización de los viejos caminos convertidos en carreteras y por la ampliación de la red ferroviaria.
La construcción de los ferrocarriles significó un cambio profundo en el desarrollo posterior del sistema de transportes del país puesto que implicó el reemplazo parcial de la movilización de carga por medio de mulas y de cargueros humanos, con lo cual no sólo se obtuvo la reducción en los costos de transporte{6}, sino una reducción inmediata en la vulnerabilidad de las mercancías, pues estos medios de transporte tenían que desafiar peligros que no afrontaban los ferrocarriles, y permitió superar el volumen total de mercancías que se podía movilizar.
Sin embargo, la situación aún era complicada para 1901 cuando la mayor parte de las regiones del país no tenía una conexión ferroviaria, puesto que la distancia a caballo y con buen tiempo entre Ambalema y Manizales podía tomar cuatro días; entre Bucaramanga y Cúcuta, cinco; Cali y Buenaventura, unos cuatro días, Bogotá a Neiva, por tierra, de nueve a diez días, y por tierra y transporte fluvial, de cinco a seis días; Medellín hasta Ayapel, unos trece días; y Tunja a Bogotá{7}, tres días, sólo por mencionar sólo algunos trayectos y, suponiendo buen tiempo.
Durante el gobierno de Rafael Reyes se realizó un esfuerzo importante por impulsar obras de fomento y por crear un nuevo marco legal e institucional que permitiera promover estas iniciativas. En particular, se creó el Ministerio de Obras Públicas con el fin de organizar la construcción de ferrocarriles acompañado de una efímera legislación que buscó nacionalizar y centralizar el manejo de la política ferroviaria, tratando de abandonar en parte el viejo sistema de concesiones; esto permitió el crecimiento total de la red en 1,6 veces durante su gobierno.
A pesar de este esfuerzo, si se observa el índice latinoamericano de kilómetros de ferrocarril construidos per cápita entre 1893-95 y 1919-22, Colombia descendió del cuarto lugar (superando sólo a Ecuador, Haití y Guatemala) al penúltimo lugar, sólo por encima de Haití. Estas cifras sin duda ponen en perspectiva el esfuerzo ferroviario colombiano con respecto al de Argentina, México, Chile o Brasil, los cuales lideraron la vanguardia en la construcción de ferrocarriles en América Latina.
Para la década de 1920 la bonanza económica fue aprovechada hábilmente por el gobierno de Pedro Nel Ospina (1922-26) para mejorar los niveles de inversión en infraestructura en el país. Desafortunadamente, aunque los ferrocarriles recibieron el 65% de los dineros pagados por la indemnización por Panamá, esto se hizo de manera desordenada y atomizada, lo que se conjugó con un redireccionamiento de la inversión hacia las carreteras que habría de afectar en el largo plazo el desarrollo ferroviario. Además, durante 1923 y 1928 el Congreso cambió en cuatro veces la administración de los ferrocarriles, con lo cual la continuidad administrativa se vio seriamente afectada.
En la década de 1930 se enfrentaron los efectos de la crisis económica y de la contracción fiscal y económica del país. Con los nuevos gobiernos liberales se vio también un cambio en el diseño de la política ferroviaria, para lo cual el Congreso promulgó la Ley 29 de 1931, o “de Ferrocarriles”, y la Ley 88 de Carreteras en el mismo año.
Durante el gobierno de Enrique Olaya Herrera (1930-1934), el ministro de Obras Públicas, Germán Uribe Hoyos, canceló todos los contratos de construcción y eliminó todos los subsidios de transporte a los gobiernos departamentales. Por tal razón, Uribe llevó al congreso una propuesta para centralizar la política pública, dándoles a los profesionales una posición dominante en la toma de decisiones, y eliminar la mayor parte del impacto de los políticos acerca de las decisiones sobre inversión{8}. Esto se concretó con la creación del Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales (CAFN), al cual se le dio en sus inicios un carácter técnico para el manejo de la política y la administración ferroviaria, lo cual le imprimió un nuevo dinamismo al manejo ferroviario.{9}
Entre 1934 y 1935 se construyeron 226 km de ferrocarriles, con una inversión promedio del 0,47% del PIB, mientras se construyeron más de 1.000 km de carreteras, con una inversión pública promedio del 1,41% del PIB. No obstante, durante el primer gobierno de Alfonso López Pumarejo (1934-1938) se promulgó la Ley 204, mediante la cual se reactivó la construcción de ferrocarriles, al autorizar al CAFN a destinar las ganancias operacionales netas para un programa de ampliación de la red en 10 años.
De la misma manera, la Ley 70 de 1939 aprobó la emisión de bonos por US$8’571.429 para financiar la construcción de ferrocarriles, con lo cual la red férrea pasó de 3.035 en 1936 a 3.432 en 1946{10}. No obstante, la escasez de recursos, la nacionalización de varios ferrocarriles, la competencia con carreteras paralelas, los altos costos laborales y las bajas tarifas redujeron sus ingresos. Con la nacionalización de la mayoría de los ferrocarriles colombianos, el CAFN debió asumir todos los costos operacionales y laborales de las empresas{11}.
Para 1934 la red férrea colombiana contaba con poco más de 3.000 kilómetros construidos, pero en términos de densidad era de tan sólo 0,30 kilómetros por cada 100 kilómetros2 y de 3,8 kilómetros por cada 10.000 habitantes. En términos absolutos y relativos, de nuevo los líderes en América Latina eran México, Brasil, Argentina y Chile, los cuales tenían unas cifras que incluso sobrepasaban en algunos casos las de los países europeos más importantes. Sin embargo, estas cifras palidecen si se tiene en cuenta que los Estados Unidos para este año habían construido 415.000 kilómetros de ferrocarril con un promedio de 32,70 kilómetros por cada 10.000 habitantes.
Para la década de 1930 se registran resultados operacionales negativos en la mayoría de los ferrocarriles, situación que condujo a una reestructuración del CAFN en 1943, mediante la Ley 7.a, con la cual el gobierno pudo nombrar directamente a los miembros del Consejo y se hizo una reforma laboral para enfrentar el problema de la carga prestacional; la primera medida politizó el manejo del CAFN, que hasta ese momento se había caracterizado por ser técnico, y la segunda no tuvo el efecto esperado sobre los ingresos{12}.
Finalmente en 1954 se liquidó el Consejo y se creó la Empresa de Ferrocarriles Nacionales, con la cual se nacionalizó totalmente el manejo del sistema férreo, al tiempo que su actividad mostraba una caída sostenida en su utilización.
Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, Colombia, para la década de 1960, presentaba uno de los índices más bajos de kilómetros construidos por cada 100 kilómetros cuadrados, superando sólo a Paraguay y a Venezuela; y el segundo más bajo de kilómetros construidos por cada 100.000 habitantes, aunque cabe anotar que muchos países presentaban resultados inferiores a los que se observan en 1934 debido probablemente a la dura competencia que representaban las carreteras para el transporte ferroviario en ese momento en el mundo, lo que había conducido al desmantelamiento parcial o total de muchas rutas. Como se puede apreciar en la siguiente gráfica, esta situación se deterioraría aún más durante las dos décadas siguientes.
Aunque Colombia presentaba un rezago en términos latinoamericanos, en todo caso es posible observar un objetivo general durante los siglos XIX y XX: vincular el esfuerzo de construcción de la infraestructura de transporte con un modelo de desarrollo económico sustentado en el comercio internacional y apoyado en una política estatal generosa, lo cual se tradujo en una legislación con grandes ventajas y pocas exigencias para los inversionistas, que trajo como consecuencia el establecimiento de algunos monopolios de transporte con privilegios especiales, generosos tratamientos tributarios, enormes traspasos de tierras baldías y, en no pocas ocasiones, grandes desfalcos a las finanzas públicas.
Sin embargo, teniendo en cuenta la importancia regional que tuvo este ferrocarril, su estudio ha estado relegado a las condiciones técnicas de la ruta o la descripción de los procesos de contratación que debió enfrentar. En este sentido, como es tradicional en los estudios sobre ferrocarriles en Colombia, se destacan los trabajos de Ortega (1917, 1920, 1923 y 1932), Arias de Greiff (2006), Pérez (2007) y Poveda (2010), los cuales se concentran sobre todo en las características mencionadas, pero no profundizan en el impacto territorial, político y económico que significó la culminación del proyecto en el siglo XX y la articulación que permitió al interior de la región y con el ferrocarril de Antioquia. Aparte de estos trabajos, no hay estudios sistemáticos de esta ruta que analicen su impacto económico ni sobre el papel de la línea en la redefinición territorial de la región.
En un sentido más amplio, en el análisis del desarrollo ferroviario djurante el siglo XX se destacan los trabajos de Ramírez (2006 y 2007) y de Pachón (2007) quienes, desde una perspectiva económica, realizan un profundo análisis del desarrollo de la política de transporte en Colombia. No obstante, al igual que en trabajos más recientes, se desconoce buena parte del desarrollo de esta línea que el Estado ha tratado de rehabilitar, desde finales del siglo XX hasta la actualidad, a través del sistema de concesiones, con serios problemas en la definición de una política que ha llevado a una utilización precaria y parcial de la ruta original.
Sin embargo, existe un acervo importante de fuentes primarias publicadas y de prensa que permitieron profundizar en los detalles de la construcción y operación del ferrocarril, en particular en los aspectos relacionados con la rescisión de los contratos con Cisneros, la actividad de la compañía en a comienzos del siglo XX, la injerencia de ciertos políticos regionales, los informes de algunos de los directores del ferrocarril que posibilitaron el análisis del comportamiento empresarial de la compañía, y varios artículos de prensa que permitieron rastrear los últimos años de la concesión férrea del Pacífico. En estos textos se destacan los trabajos de Rafael Álvarez Salas (1909), M. Castro et al. (1880), el informe del ingeniero Roberto Zawadsky (1880), algunos textos de Cisneros (1875 y 1880), algunos documentos oficiales de la Compañía del Ferrocarril del Pacífico y de la Compañía Empresaria del Camino de Ruedas de Buenaventura; los informes de Vásquez Cobo (1923), los textos de Rogerio Fernández et al. (1911) y los de Rogerio Méndez (1905), además de los informes presentados al Senado de la República en 1912, entre otros.
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