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Von jeher hat es Bemühungen gegeben, Dörfer zur Hebung ihrer Leistungskraft zusammenzuschließen. So sind die Kirchspiele entstanden, die in gewisser Weise Vorläufer unserer Ämter sind, die inzwischen zugunsten von Großgemeinden aufgegeben worden sind. Die Dorfgemeinschaften sind bisweilen auch im Einzelnen für die Erlangung städtischer Rechte eingetreten. Sie haben sich »freien« lassen. Viele trotzten dem Landesherrn das Marktrecht ab. Die so genannte Wik², eine Handels-und Kaufmannssiedlung, entstand in der Karolingerzeit als Marktgründung, ohne dass diese »Weichbilder« damit zu Städten erhoben wurden, allerdings schloss das die spätere Stadterhebung nicht aus (ähnlich in Süddeutschland die Marktflecken). Vielfach fehlte diesen Gemeinwesen nur noch die Bezeichnung Stadt. Es kann daher nicht pauschal von Macht und Reichtum der Städte und Ohnmacht und Elend des Dorfes im Mittelalter gesprochen werden.

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Dennoch darf nicht übersehen werden, dass mit dem Aufkommen der Partikulargewalten die eigenständige Aufgabenerfüllung des Dorfes durch den Grundherrn, später durch den Landesfürsten, so eingeschränkt wurde, dass sie in einigen Gebieten nahezu beseitigt war. In einem langwierigen Prozess hatte ohnehin die ländliche Bevölkerung fortschreitend auch die individuellen Freiheitsrechte eingebüßt, und bis in das 19. Jahrhundert hinein schleppte sich die »neuzeitliche« Version der Leibeigenschaft, die so genannte Gutsuntertänigkeit (s.a. A 29). Gerade hier sind jedoch die unterschiedlichen landschaftlichen und örtlichen Gegebenheiten zu werten. Auch rückläufige Entwicklungen dürfen nicht übersehen werden. Zwar war im Jahre 1000 die überwiegende Zahl der deutschen Bauern hörig, die Kreuzzüge und die wirtschaftliche Entwicklung im 12. und 13. Jahrhundert zwangen aber die Grundherren vielfach zu erheblichen Zugeständnissen, so dass sich der Bauer oft freikaufen konnte und es zu einer »mittelalterlichen Bauernbefreiung« kam. Erst mit der Rückkehr des durch den Landsknecht ersetzten Ritters zur Landwirtschaft begann der Niedergang bäuerlicher Freiheiten, der dann in den Bauernkriegen ein

erschütterndes Aufbegehren dieses Standes brachte.³ Die Abhängigkeit der Landbevölkerung führte unter dem System der Gutsherrschaft zu einem Höchstmaß an Entrechtung. Hatte die Grundherrschaft im Wesentlichen privatrechtliche Züge, so besaß die Gutsherrschaft in den östlichen Besiedlungs-und Kolonisationsräumen öffentlich-rechtlichen Charakter.

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Mit dem angelegten Gut verband sich für den Edelherrn erblich das Schulzenamt über das Dorf. Das preußische Allg. Landrecht von 1794 (Teil II Tit. 7 §§ 18-86) regelte die Rechtsverhältnisse der preußischen Dorgemeinden. § 47 schrieb die Ernennung des Dorfschulzens durch den Gutsherrnvor. § 91 gab Rittergutsbesitzern das Recht, Untertanen zu haben »und herrschaftliche Rechte über dergleichen Leute auszuüben« (Erbuntertänigkeit)⁴ Wenn man dazu den armseligen Bildungsstand einer so gehaltenen Bevölkerung berücksichtigt, so wird der Ausschluss der Landbewohner von der Betätigung für ihr Gemeinwesen offenbar. – Nachdem die Französische Revolution die Bauern in Frankreich befreit hatte und ihre Auswirkungen das übrige Deutschland erfassten, gelangte in der Folge auch die deutsche Landbevölkerung in einem mühevollen Prozess zur Wiedererlangung ihrer Freiheiten. Die Kommunalverfassung der Landgemeinden so zu verbessern, dass Stadt und Land ihren Bürgern in angemessenem Standard öffentliche Einrichtungen anbieten können, ist erst in unseren Tagen eingeleitet worden. Hier hatte die Amtsverfassung, wo sie im Lande NRW errichtet war, in unserem Bereich seit langem viel dazu beigetragen, die Kluft

Stadt und Land zu überbrücken und – wie es ihre Bestimmung war – die Verwaltungskraft des flachen Landes gehoben.

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Zu den Merkmalen der mittelalterlichen Stadt gehörte zunächst das Marktrecht. Daraus erwuchs die Notwendigkeit einer zügigen Rechtspflege an Ort und Stelle, so dass die niedere Gerichtsbarkeit den Städten anvertraut wurde. Einige Städte erlangten sogar die hohe Gerichtsbarkeit. Alle aber gewannen die Wehr- und Steuerhoheit. Zum Schutz von Menschen und Gütern verwandelte man die Ansiedlung durch Anlage von Wall und Graben in eine Großburg, und der Städter wurde zum Bürger. Zunächst sehen wir die städtischen Ämter (Rat und Bürgermeister »Schöffen«) in den Händen und altfreien Grundbesitzern und Kaufleuten (Patrizier oder Geschlechter). Zahlenmäßig überwogen in den ersten Jahrhunderten die Zuwanderer. Der Haupterwerbszweig war das Handwerk – neben Handel und Ackerbau (Ackerbürger).

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Um Überproduktion auszuschließen, aber gleichzeitig auch die Gewähr für Güte der Arbeit und angemessenen Preis übernehmen zu können, schlossen sich die Handwerker zu Zünften zusammen, die seit dem 12. Jahrhundert die mittelalterliche Stadtwirtschaft beherrschten. Sie haben einen wohlhabenden gewerblichen Mittelstand geschaffen, bildeten die Grundlage der städtischen Wehrverfassung und vermochten es, die handwerksmäßige Arbeit vielfach zur Kunst zu veredeln. Kirchen und Rathäuser, Gemälde und Bildwerke in Erz, Holz und Stein legen davon ein beredtes Zeugnis ab. Mit Ausgang des 14. Jahrhunderts verfällt der »Zunftgeist« dem Eigennutz, er verhindert die Gewerbefreiheit und hemmt den wirtschaftlichen Fortschritt. Zunächst aber erkämpften sich die Zünfte die Teilhabe am Stadtregiment gegen die ratsfähigen Geschlechter. Fast überall setzten sich die Zünfte durch, allerdings mit unterschiedlichem Ergebnis. Mancherorts kam es zur Zunftherrschaft, in anderen Städten sicherten sich die Zünfte Plätze im Rat, oder es kam zur Einsetzung eines weiteren Rates neben dem alten (engeren) Rat. Dieser Erfolg verbürgte jedoch keine weitgehende Demokratisierung. Im Ergebnis war es nur eine Einbeziehung der Handwerks meister in

das Stadtregiment. Die wachsende Zahl der Gesellen und Tagelöhner blieb ausgeschlossen von der bürgerschaftlichen Mitverantwortung.

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Wenn auch die mittelalterliche Stadt im regen Warenaustausch mit ihrem Umland stand, so bildete doch der Fernhandel meist einen wichtigen Bestandteil der Wirtschaft. Wegen der zahlreichen Gefahren auf den Handelswegen schlossen sich die Kaufleute genossenschaftlich zu Gilden zusammen. Ähnliche Strukturen wie bei den Zünften (Ausschließung der Konkurrenz, Beschränkung der Betriebsgröße) setzten sich auch hier durch. Um sich auf gemeinsamen Fahrten und auch im Ausland zu schützen, schlossen sich die Kaufleute zu Bünden zusammen. Die mächtigste dieser »Einigungen« wurde die Hanse (allgem. Grundbedeutung: Schar in der Fremde). So finden wir denn in London (Stahlhof; Stahl = Muster, Probe), Wisby (auf Gotland), in Bergen, Riga und Nowgorod hansische Kontore. Als die betreffenden Länder sich selbst dieses Handels annahmen und die Privilegien der Hanse aufkündigten (Beschlagnahme des Stahlhofes 1598), begann der Niedergang dieses Städtebundes.

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Die engmaschige Bebauung der ummauerten Stadt führte oft zu verheerenden Bränden und der Unrat in den Straßen zu Epidemien, die – besonders nach Auftreten der Pest – viele dahinrafften, so dass »Stadtluft« auch damals schon sehr gefährlich werden konnte. Doch auch das Wort »Stadtluft macht frei« hatte seine Bedeutung. Während über lange Phasen in den Städten ein Zugewinn an Freiheit zu verzeichnen war, hatte sich auf dem Lande die persönliche Abhängigkeit bis hin zur Leibeigenschaft durchgesetzt. – Wenn ein seinem Grundherrn entflohener Leibeigener mit erhobenen Armen durch das Holstentor in Lübeck schritt, um in der Freien Reichs-und Hansestadt Aufnahme zu suchen, so wurde er zum freien Mann, wenn es seinem Herrn nicht gelang, ihn »innerhalb von Jahr und Tag« zurückzufordern.

Êberzeugend muss auch der Eindruck der deutschen Stadt auf den Beschauer gewesen sein. So berichtet der Geschichtsschreiber Äneas Sylvius de Piccolomini 1458 bis 1464 (1442 Geheimsekretär Kaiser Friedrichs III. in Wien, 1455 Kardinal, 1458 bis 1464 Papst Pius II.):

Wir sagen es frei heraus, Deutschland war niemals reicher, niemals glänzender als heutzutage …

Kein Land in Europa hat bessere und freundlichere Städte als Deutschland. Ihr Äußeres ist so frisch und neu, es ist, als wären sie erst vorgestern fertig geworden …

In Österreich ist Wien die vorzüglichste Stadt mit wahrhaft königlichen Palästen und Kirchen, die Italien bewundern könnte. Gesandte aus Bosnien, die den Turm der Stephanskirche angestaunt, brachen endlich in die Worte aus: Der Turm hat mehr gekostet, als man für das ganze Königreich Bosnien bekäme. Die Schönheit und Größe der hochgegiebelten Privathäuser soll hier nicht einmal erwähnt werden …

Die Könige von Schottland würden wünschen, so gut zu wohnen wie die minderbemittelten Bürger von Nürnberg …

Nirgends unter allen Völkern gibt es so viel Freiheit als in deutschen Städten, darum ist bei den Deutschen alles heiter und fröhlich. Niemand wird seines Vermögens beraubt, jedem bleibt sein Erbe, und die Obrigkeit schadet keinem als dem, welcher anderen schadet …¹⁰

In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass am 23. August 1971 das 450-jährige Bestehen der »Fuggerei« in Augsburg begangen wurde. Diese älteste Sozialsiedlung der Welt war von den Kaufherrn Fugger mit Stiftungsbrief vom 23. August 1521 begründet worden. »Unverschuldet in Not geratene katholische Bürger der Stadt Augsburg« sollten hier Aufnahme finden. Diese Einrichtung hat allen Stürmen der Zeit getrotzt. Am Jubiläumstage lebten hier 250 Mitbürger zwischen 60 und 94 Jahren für eine symbolische Jahresmiete von 1,72 DM (Umrechnungskurs des »rheinischen Talers« von einst).

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Noch sichtbarer wird der Zugriff des Staates durch die »Instruktion von 1766«, durch die den Gemeinden der königlich preußische Steuerrat zugeteilt wurde. Er mischte sich praktisch in alle kommunalen Angelegenheiten ein, insbesondere auch in den Geschäftsgang der Verwaltung durch Kontrolle des Haushalts, Zwangsmaßnahmen gegen Beamte u.a. Die eingeengte Befugnis der kommunalen Organe wird deutlich in der Vorschrift des preußischen Allgemeinen Landrechts von 1794; »Übrigens genießen Stadtgemeinden in Ansehung ihres Cämmereyvermögens die Rechte der Minderjährigen.«¹⁴ Das preußische ALR besaß insofern auch für die Gemeinden große Bedeutung, weil es erstmalig für ganz Preußen einheitliches Städterecht geschaffen hat, das rathäusliche Instruktionen zuließ, die aber genehmigungspflichtig waren; zudem war dem Staat erlaubt, mit Weisungen unmittelbar in das Verwaltungsgeschehen einzugreifen. Die Bevormundung führte zum Desinteresse der Bürgerschaft an ihrer Gemeinde, und da sowohl Bayern als auch Württemberg Vorschriften erließen, die den gleichen Geist atmeten, kam die Mitwirkung der Bürgerschaft an der Gestaltung kommunalen Lebens in weiten

Teilen Deutschlands zum Erliegen. Erst der Zusammenbruch der mitteleuropäischen Staaten in Auswirkung der Napoleonischen Siege, insbesondere auf Grund der preußischen Niederlage gegen den französischen Kaiser bei Jena und Auerstedt am 14. Oktober 1806, führte zu einer Rückbesinnung auf die entrissenen gemeindlichen Freiheiten unter der Ägide des Reichsfreiherrn vom Stein.

III. Reichsfreiherr vom Stein und die Idee der kommunalen Selbstverwaltung

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Wirken und Persönlichkeit des Freiherrn vom Stein haben seit eh und je im Kreuzfeuer der Kritik gestanden. Revolutionäre klagen ihn an, weil er die Zerstörung der reaktionären Strukturen verhindert habe. Die Kräfte der Restauration haben ihn verdächtigt, auf einen sozialpolitischen Umschwung ausgewesen zu sein.

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Zu beiden Vorwürfen ist zu sagen, dass Stein sich zwar auf systemimmanente Veränderungen im Sozialgefüge beschränkte, innerhalb dieses Rahmens jedoch konsequent eine immer breiter werdende Schicht von Bürgern auf die Förderung des Gemeinwohls verpflichten wollte. Die umfangreiche Literatur zur Würdigung seiner Persönlichkeit hat eine weitere Bereicherung erfahren durch das Werk von Dieter Schwab: Die »Selbstverwaltungsidee« des Freiherrn vom Stein und ihre geistigen Grundlagen.¹⁵ In dieser Schrift wird überzeugend die Auffassung widerlegt, als habe Stein als Pragmatiker der Macht aus staatspolitischen Gründen allein die Teilhabe der Nation an den öffentlichen Aufgaben gefordert. Die Reformen seien auch bei Stein nicht allein im »Gemüthaften« verankert gewesen, und er habe nicht den Ton angebenden Zeitgenossen bei der Ausformung der Selbstverwaltung das Wesentliche zu danken, sondern vielmehr bestimmten Denktraditionen des 18. Jahrhunderts. Für jede wesentliche Position seiner »Selbstverwaltungsidee« lasse sich eine gewichtige

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Denktradition des 18. Jahrhunderts nachweisen. Einer Reihe von Einflüssen von Montesquieu, Shaftesbury, John Locke, Rousseau u.a. geht Schwab nach. Für das Kommunalrecht ist der Hinweis besonders bedeutsam, dass sich Stein offenbar in seinem Glauben an die Überlegenheit der freien Tätigkeit der Gesellschaft über die Beamtenhierarchie zur Verwirklichung des Gemeinwohls an den Liberalismus Adam Smith’s anlehnt. Stein glaubte