Más allá de hablar de un código en sí mismo, yo examinaré lo qué es la administración en el Estado, y cuáles son sus caracteres propios y distintivos. Este examen podrá hacernos conocer cuál es su naturaleza, su objeto, sus efectos y sus relaciones, y conducirá al conocimiento de las materias propias de ese código.
Bonnin, De l’importance et de la nécessité d’un code administratif, 1808
Traducción de Eliane Cazenave Tapie Isoard
Compilación y estudio introductorio de Omar Guerrero
La primera edición del FCE fue publicada en 2004
Primera edición electrónica, 2010
Título original: Principes d’administration public et code administratif
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ISBN 978-607-16-0665-5
Hecho en México - Made in Mexico
Corría el año de 1967 o 1968, época en la cual cursábamos los estudios profesionales en ciencias políticas y administración pública, en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Consultando algunas fuentes bibliográficas para las materias escolares dimos con un libro de Frederick Mosher y Salvatore Cimmino, muy consultado entonces, donde los autores se referían brevemente a un grupo de antiguos estudiosos de la administración pública llamados cameralistas.[1] Destacaba a su cabeza Juan Enrique von Justi, un profesor y funcionario prusiano activo en el siglo XVIII, aunque también mereció su atención Lorenz von Stein, un administrativista alemán que vivió a mediados del siglo XIX.
Pero lo que más nos llamó la atención fue un párrafo donde Mosher y Cimmino citan a un señor de apellido Bonnin, que en 1812 había publicado un libro titulado Principes d’administration publique [Principios de administración pública], al que citaba en su tercera edición.[2] Para quienes habíamos tenido como textos básicos los libros de Frederick Taylor y Henri Fayol,[3] reputados como padres del estudio de la administración privada, Bonnin resultaba un hallazgo invaluable por tratar desde mucho tiempo atrás la administración pública. Si un pensador había publicado un libro sobre administración pública 100 años antes que Taylor y Fayol, era suficientemente atractivo para buscar su obra.
Y la buscamos a lo largo de tres décadas.
En ese prolongado tiempo primero obtuvimos una copia de la edición más reciente, de 1829, en una traducción al español que se remonta a 1834, propiedad de don Jesús Rodríguez y Rodríguez, que generosamente nos la obsequió. Luego conseguimos la tercera edición (1812) y después la traducción italiana (1822). Pasó mucho tiempo antes de tener un acceso inesperado a la versión colombiana (1838), que localizamos con Emiliano Botero, así como a la edición francesa de 1829, obtenida gracias al doctor Francisco Sampere Vilet. Hace un par de años el doctor Francisco Dávila nos ayudó a localizar la edición de 1809, la cual conseguimos gracias al apoyo del doctor José Natividad González Parás, entonces presidente del Instituto Nacional de Administración Pública, y del licenciado Pablo González, su colaborador inmediato. Pasados 30 años de búsqueda ininterrumpida, aunque algo intermitente, conseguimos la edición príncipe de 1808, con el apoyo decidido de mi hijo Omar Augusto y del maestro Edgar Portillo. Finalmente, conseguimos la traducción portuguesa de 1822, localizada y traída a México por Diana Vicher, quien asimismo capturó la versión colombiana para esta edición. A todos ellos extiendo mi mayor gratitud por su colaboración.
Durante ese largo trayecto de investigación sobre la obra de Bonnin nos esforzamos por introducir el estudio de su pensamiento administrativo en las aulas mexicanas e iberoamericanas y es posible que la doble edición de un segmento de su libro en 1982 y 1983 sea la única en el siglo XX .[4] Naturalmente Bonnin ocupó el lugar principal en dos libros de texto que preparé hace casi dos décadas.[5]
Cuánta razón tiene Albion Small cuando afirma que el cameralismo es el capítulo perdido de la historia de las ciencias sociales.[6] Sin embargo, se quedó corto, pues todavía la ciencia de la administración pública no termina de acomodarse en el conjunto de sus hermanas, las ciencias sociales. En efecto, un pequeño número de profesores franceses, españoles, puertorriqueños y mexicanos nos propusimos la tarea hercúlea de introducir el estudio de la administración pública desde sus fuentes históricas.
Empero, no contando con la obra primigenia, nuestro fiat lux disciplinario —por hallarse sepultado en el olvido y perdido en los anaqueles de los acervos reservados de las bibliotecas—, no tuvimos al Nicoló Machavelli, ni al Adam Smith, ni al Henri de Saint-Simon que, como en la ciencia política, en la economía y en la sociología, fuera el fanal de Diógenes que nos guiara y nos inspirara. Esos célebres pensadores, cuyos escritos se han editado numerosas veces y se han traducido a incontables idiomas, gozan asimismo de vitalidad actual en la obra de muchísimos científicos sociales.
Ciertamente, Bonnin editó cuatro veces su obra, que también se vertió al portugués, al italiano y al español. Pero desde antes de mediados del siglo XIX ya no se volvieron a publicar los Principios de la administración pública y se perdió su huella, sin que Bonnin dejara discípulos. Y a pesar de que sus ideas se conservaron en muchos autores, unas veces con el crédito y otras sin él, Bonnin se fue perdiendo en el olvido.
Esta fatalidad que sufrimos los profesantes de la administración pública impidió que, como ocurrió en la economía, prosperara y se consolidara una escuela clásica, y que en su lugar solamente incubara una disciplina frágil y titubeante a pesar de la antigüedad de su fundación y la fortaleza de sus contribuciones. Faltó pues su pilar central, una espina dorsal que a lo largo de los tiempos sostuviera a las generaciones de estudiosos, del mismo modo que Adam Smith afianzó a David Ricardo y a Robert Malthus, y después a John Stuart Mill y a Alfred Marshall, hasta llegar a John Keynes y los economistas contemporáneos. Keynes mismo, quien tomó distancia del laissez faire clásico, mencionó con orgullo que era “hijo espiritual” de Smith, Malthus y Ricardo, quienes le inspiraron “algo más que sentimientos ordinarios”.[7]
Nada de eso tenemos nosotros, sino en forma débil; pero desde ya podemos, como Keynes, sabernos hijos espirituales de Bonnin y hacer honor a esa paternidad intelectual.
El lector tiene en sus manos una obra extraordinaria en dos sentidos: es el libro fundacional de la ciencia de la administración pública y es el más importante que se haya escrito jamás sobre la materia. Además, es uno de los monumentos intelectuales más relevantes de las ciencias sociales, con merecimientos suficientes para ocupar un sitio junto a los textos de Hegel, Ricardo, Malthus, Saint-Simon, Sismondi, Owen, Fourier, Say, Von Humboldt, Fichte, Macarel, Gérando, Constant y Cormenin; no los 12, sino los 14 apóstoles de las ciencias sociales.
La presente edición es única en su concepto y alcances, pues comprende la publicación de las cuatro versiones de los Principios de la administración pública de Bonnin.
Hay que destacar ante todo la edición 1808, que estuvo perdida casi dos siglos y que se titula De l’importance et de la nécessité d’un code administratif (París, Garnery, 1808). Se trata de un gran opúsculo cuyo valor es que, en síntesis, constituye el acta de nacimiento de la ciencia de la administración pública universalmente considerada.
En segundo lugar damos la edición 1809, poco conocida y extraordinariamente valiosa, que está encabezada por un largo título: Principes d’administration publique, por servir a l’études des lois administratives, et considérations sur l’importance et la nécessité d’un code administratif, suvies du project de ce code. “ Obvrage utile aux préfets, sous-préfets, maires et adjounts, aux membres des conseils généraux de départaments, de préfectures, d’arrondissemenns, communaux et municipaux” (París, Clement Fréres, 2ª ed., 1809). Se edita íntegra, junto con el código administrativo que aparece al final de esta edición.
Preparada inmediatamente después de la versión 1808, la segunda edición es importantísima porque en sus páginas Bonnin ensancha y abunda en el temario de la publicación anterior, pero decretando su propósito de tratar principal y directamente sobre el desarrollo de la ciencia de la administración pública; de aquí el nuevo título de su libro, que habla del cambio de interés del código administrativo hacia la construcción de una nueva ciencia.
En ambas ediciones, estrechamente hermanadas por el tiempo y por su temario, se respeta la integridad del discurso, de modo que la traducción profesional de Eliane Cazenave Tapie trasmite vívidamente el pensamiento de Bonnin y de su época. Por lo tanto, se dejaron las cursivas originales y las mayúsculas, tal como las puso Bonnin, así como la posición de las notas al calce, salvo cuando no seguían de un punto o una coma, motivo por lo cual mudaron de lugar. Un cambio más fue que, habiendo Bonnin numerado las notas en cada página, aquí las colocamos de corrido en cada uno de los capítulos.
El estilo de Bonnin es sumamente legible y ameno. Pero en ocasiones redactó párrafos muy largos y farragosos, además de inaccesibles. Por tal motivo, hicimos cambios por excepción, como añadir alguna coma, punto o punto y coma. Más excepcionalmente aún decidimos modificar la sintaxis: en la Francia de Bonnin se estilaba colocar abundantes comas, que están de más hoy en día, de modo que también se suprimieron algunas para aligerar la lectura; y cambiamos de lugar alguna palabra.
Para acentuar la pertenencia de ambas obras a la época en que se publicaron, conservamos los datos editoriales originales, lo mismo que en las versiones posteriores, que enseguida trataremos.
El tercer lugar corresponde a la versión 1812, la más conocida, citada y traducida, para la cual escogimos una edición abreviada muy importante, vertida al español en 1838 por Esteban Febres Cordero: Ciencia administrativa: principios de administración pública. Estractados de la obra francesa de Carlos Juan Bonnin (Panamá, Imprenta de José Ángel Santos, 1838).
Hay que hacer notar que su traductor y abreviador, el doctor Esteban Febres Cordero, obtuvo el derecho exclusivo de publicar la obra de Charles-Jean Bonnin, según solicitud de mayo de 1834. Esto lo hace constar Pedro de Obarrio, gobernador de la provincia de Panamá en la República de Nueva Granada, hoy en día un país independiente de Colombia. La autorización fue expedida el 1º de mayo de 1838.
Febres Cordero escribió un breve mensaje al público, en el que refiere que la publicación consistió en un compendio de lo que llamó la muy difundida obra de Bonnin, cuyo objeto fue dotar de material de estudio a los alumnos de la carrera de jurisprudencia del Colegio del Istmo. Explicó, igualmente, que dicho compendio procede de la obra francesa —sin indicar edición— y que las ideas son de Bonnin mismo, de modo que tradujo y compendió la obra. Añade que hizo pequeñas variaciones en el texto cuando se trató de una palabra o excepcionalmente cuando la doctrina no se aplicaba a las instituciones administrativas de Colombia, es decir, cuando un cargo público francés no correspondía a un puesto gubernamental nativo. También agregó algunas notas marginales.
El traductor fue un conocedor de la materia, pues identifica a la administración pública como una rama de la ciencia social y señala el valor general de los principios de esa administración.
No sabemos por mano de Febres Cordero cuál de las ediciones de los Principios de administración pública de Bonnin sirvió de fuente a esta traducción compendiada; sin embargo, podemos afirmar sin reservas que se trata de la versión de 1812. Al respecto ofrecemos los siguientes testimonios: en primer lugar, que del cotejo hecho entre el índice de la versión de 1812 y la traducción colombiana se desprende una identidad temática indudable. Salta a la vista una selección deliberada del traductor, que no sólo resumió pasajes de su interés, sino que escogió lo que interesó a sus propósitos. Tal es el motivo por el cual la traducción de Febres Cordero solamente comprende parte de los vastos materiales de la obra de Bonnin y que dicha parte se escogiera de acuerdo con el objetivo del traductor. Debemos decir a favor de sus elecciones que en general fueron muy atinadas. En segundo lugar, lo antedicho se corrobora a través de pasajes claves que el traductor no dejó pasar, como la definición de administración pública y su distinción con respecto a las administraciones especiales.
Por nuestra parte, hemos hecho algunas modificaciones de sintaxis y puntuación sólo cuando el texto es oscuro o confuso, y añadimos palabras en corchetes cuando la frase del caso se percibiera como inconclusa. Igualmente, agregamos dos notas aclaratorias señalando cuándo proceden de nosotros —nota del compilador—, con el fin de que no se confundan con las adjuntadas por Bonnin mismo.
Finalmente, incluimos la versión española de la edición 1829, última de los Principios, que se publicó en Madrid en 1834 como Compendio de los principios de administración (Madrid, Imprenta de don José Palacios, versión castellana de D. J. M. Saavedra, 1834). Para tal efecto se escogieron las partes más apreciables.
Es una gran fortuna que los pueblos de habla española contemos con una de las primeras traducciones de la obra de Bonnin. En efecto, el pensador español D. J. M. Saavedra nos brindó desde 1834 el acceso al Compendio de los principios de administración, lo que facilitó el conocimiento de su obra y la difusión de sus ideas. Como lo advertimos, aquí seleccionamos la esencia del pensamiento de Bonnin tal como lo desarrolla en el prólogo y el libro primero, sección I del Compendio, titulados “De la administración pública”, “Naturaleza, objeto y carácter de la administración”.
Con el propósito de hacer más comprensible su lectura, como en el texto anterior, se han hecho algunas modificaciones de sintaxis y puntuación sólo cuando el texto es oscuro o confuso y añadimos palabras cuando la frase del caso se pudiera percibir como inconclusa. La idea es conservar el espíritu de la época en la cual Bonnin redactó su gran obra. Además se hizo un cotejo con la versión francesa de 1829, del cual se desprende una gran fidelidad del trabajo del traductor, D. J. M. Saavedra. Pocas cosas hay que resaltar como defectos de su labor. Un caso es la voz cité que Saavedra tradujo como pueblo o nación, cuando Bonnin utiliza ambos términos en el sentido de entonces y que hoy es vigente. Tal es el motivo por el cual esa palabra se tradujo como ciudad,[8] pues Bonnin la usa como sinónimo de Estado, es decir, como la reunión de los ciudadanos. Esa reunión cívica es la que Bonnin desea resaltar. Otro defecto perceptible es el abuso del adverbio sólo , que alternamos con los sinónimos únicamente y solamente .
Esta magna obra de Bonnin ha sido posible gracias a una larga serie de trabajos de búsqueda y localización de sus escritos, en lo cual han colaborado estimables amigos y colegas, algunos de los cuales también contribuyeron significativamente a su preparación, y a los que ya mencionamos arriba.
A ellos hay que agregar a mi alumno Rommel Rosas, así como al maestro José Antonio Rosique. Para ellos mi mayor agradecimiento.
Los grandes escritos de Bonnin se han vuelto a publicar luego de más de un siglo y medio gracias al empeño decidido de la embajada de Francia en México y en particular de la doctora Victorie Bidegain. Hemos contado asimismo con la colaboración de la profesora Eliane Cazenave Tapie, francesa de nacimiento, mexicana de corazón, quien realizó la traducción de la mayor parte de los textos que comprenden esta obra. Externo a ellas mi mayor gratitud por su enorme colaboración.
Omar Guerrero
Invierno de 2002
[Palabras al lector]
[1] Frederick Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la administración, Madrid, Rialp, 1961 (1960), pp. 33-35.
[2] Charles-Jean Bonnin, Principes d’administration publique, 3ª ed., 3 tomos, París, Renaudiere, 1812.
[3] Frederick Taylor, The Principles of Scientific Management, Nueva York, Harper and Brothers, 1911; Henri Fayol, Administration industrielle et générale, París, Dunod, 1931 (1916).
[4] C. J. B. Bonnin, “Principios de la administración pública”, Revista de Administración Pública, número especial, noviembre de 1982, pp. 81-102; C. J. B. Bonnin, “Principios de la administración pública”, Revista de Administración Pública, antología, 1-54, febrero de 1983, pp. 479-500.
[5] Las obras mencionadas son: Introducción a la administración pública, México, Harper and Row Latinoamericana, 1984, y La teoría de la administración pública, México, Harper and Row Latinoamericana, 1986.
[6] Albion Small, The Cameralists: The Pioners of German Social Polity, University of Chicago Press, 1909, p. VII.
[7] John Keynes, “Introducción”, en Thomas Malthus, Principios de economía política, México, Fondo de Cultura Económica, 1946 (1820), traducción de la versión inglesa de 1836, p. XXXIX.
[8] En un diccionario de finales del siglo XIX , cité es traducido como ciudad y como derecho de ciudadanía. Domingo Gildo, Diccionario francés-español, español-francés, París-México, Librería de Ch. Bouret, p. 166.