Strategien der Macht
Wenn immer mehr Menschen glauben, Politik werde über ihre Köpfe hinweg gemacht und sei ihrem Einfluss entzogen – ist das ein populistischer Trugschluss? Oder ist der Eindruck der Bürger, sie seien entmachtet, womöglich zutreffend?
Soviel Sprengstoff diese Fragen bergen, so analytisch-nüchtern geht der Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim in seiner Systemdiagnose vor. Er belegt: Die Parteienherrschaft hat eine neue Qualität erreicht. Hinter der demokratischen Fassade haben die Parteien einen Machtapparat installiert, der der Volkssouveränität Hohn spricht und absolutistische Züge trägt.
Arnim deckt auf, welcher Mittel und Methoden sich die politische Klasse bedient, um die Regeln zu ihrem eigenen Vorteil umzugestalten. Parteienherrschaft und Willkür wirksam zu begrenzen ist dringend geboten!
Zum Autor:
Hans Herbert von Arnim, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftler, früherer Rektor der Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer und Verfassungsrichter in Brandenburg, hat als einer der Ersten Machtmissbrauch, Inkompetenz und Opportunismus in den politischen Parteien angeprangert. Der Autor zahlreicher Bestseller, u.a. Staat ohne Diener, Fetter Bauch regiert nicht gern und Die Deutschlandakte, gehört zu den versiertesten Kennern unserer Wahlsysteme und Parteienstrukturen.
Hans Herbert
von Arnim
DIE HEBEL DER MACHT
UND WER SIE BEDIENT
Parteienherrschaft statt Volkssouveränität
WILHELM HEYNE VERLAG
MÜNCHEN
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ISBN: 978-3-641-20880-6
V001
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Inhalt
Vorwort
Teil 1: Darf die Politik in eigener Sache entscheiden und alle Kontrollen beseitigen?
1. Wer sitzt an den Hebeln der Macht?
Ausgehebelt: Zum Beispiel Blitzgesetze
Auf die Spielregeln kommt es an
Wer legt die Regeln der Macht fest?
Das Spiel…
… und die Bedeutung seiner Regeln
2. Entscheidungen in eigener Sache
Wann entscheidet das Parlament in eigener Sache?
Eine Frage des persönlichen Vorteils
Eigeninteresse und Gemeinwohl
Wirksame Kontrollen sind unerlässlich
3. Ausgehebelt: Kartelle schalten politische Kontrollen aus
Wie man Kontrollen beseitigt
Wie man die parlamentarische Opposition gleichschaltet und die Gewaltenteilung beseitigt
Wie man die öffentliche Kontrolle schwächt
Wie man Medien einbindet
Wie man den Ausschluss der Öffentlichkeit auf die Spitze treibt
Wie man Sachverständige für seine Zwecke instrumentalisiert
Wie man die eigene Basis hinters Licht führt
Wie man die Wähler entmachtet
Teil 2: Verdeckte Aktionen – Wie Parteien agieren
1. Ausweitung des Einflusses
Wo die Parteien den Hebel ansetzen
Abgeordnetendiäten
Staatliche Parteienfinanzierung
Wahlrecht
Parteiliche Ämterpatronage
Die einschlägigen Vorgehensweisen
2. Camouflage-Gesetze
Bundestag
Das Verfahren zum Abgeordnetengesetz 2014
Das Fraktionsgesetz von 1994
1995: Verfassungsänderung in eigener Sache?
Die Diätennovelle von 2007
Erneute Versuche zur Diätenerhöhung 2008 und 2011
Das Verfahren von 2013 zur Drei-Prozent-Sperrklausel bei Europawahlen
Exemplarische Fälle aus den Bundesländern
Bayern
Ein Abgeordnetengesetz entsteht – und wird zum fatalen Muster für andere Landtage · Das Gesetzgebungsverfahren 2000: Vortäuschen falscher Tatsachen · Ein Fraktionsgesetz wird erschlichen – und zum Muster für den Bund
Hessen
Das Verfahren zum Diätengesetz von 1981 · Das Verfahren zum Diätengesetz von 1988 und später: Der Geburtsfehler wirkt bis heute fort
Saarland
Ministerpension und Fraktionszuschüsse · Das Fraktionsgesetz
Hamburg: Wie ein vorbildliches Abgeordnetengesetz entstand
3. Abschieben in den Haushaltsplan
4. Ämterpatronage: Bestellung geneigter Amtsträger
Das schleichende Gift
Einschlägige Fälle
Ämterpatronage vor Gericht
Der Fall Graefen/Bartz
Politische Beamte
Zunahme von Konkurrentenklagen
Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
5. Parallelen im Privatrecht
Privatautonomie und öffentliche Freiheit
Die Verfallbarkeit der betrieblichen Altersversorgung
Teil 3: Der Kampf ums Recht: Was darf die Politik in eigener Sache?
1. Von entscheidender Bedeutung: ein fairer politischer Wettbewerb
Die Rolle kleinerer Parteien
Was der politische Wettbewerb bewirkt
Ein offener politischer Prozess
Die politische Chancengleichheit
2. Wahlrecht
Strikte Gerichtskontrolle von Sperrklauseln bei Kommunal- und Europawahlen
Verteidigung des Status quo: Beschwichtigende Staatsrechtler
Zwei Politiker als Staatsrechtslehrer: Hans Hugo Klein und Walter Schmitt Glaeser
Der lange Schatten einer abwegigen Doktrin: Gerhard Leibholz
Bedingte Erkenntnis: Thilo Streit und Heinrich Lang
Diskriminierung der parlamentarischen Opposition
Überhangmandate und Ausgleichsmandate: Es droht eine explosionsartige Vergrößerung des Bundestags
Die Blockade notwendiger Reformen durch die Regierungsmehrheit
Teil 4: Das Bundesverfassungsgericht verschärft die Regeln – die Politik ignoriert sie
1. Das Verfassungsgericht legt die Regeln der Gesetzgebung fest
Kreditaufnahme
Hartz IV und Asyl
Beamtenbesoldung
Unbestimmtheit der inhaltlichen Vorgaben
Evidenzkontrolle
Begründungspflicht nur bei Grundrechtsverletzungen?
2. Politikfinanzierung
Die Finanzierung der Abgeordneten
Vorkehrungen zur Ermöglichung öffentlicher Kontrolle: Das Diätenurteil von 1975
Umfassende Neuregelung · Öffentliche Kontrolle unerlässlich · Strenger Gesetzesvorbehalt · Einheitliche Kostenpauschale: Verstoß gegen den strengen Gleichheitssatz
Funktionszulagen: Ein Kampf ums Recht
Die geltenden Grundsätze · Der Bundestag und seine Fraktionen · Verfassungswidrig? · Bundesländer
Die Finanzierung der Parteien
Das Urteil von 1992: Die unmittelbare Finanzierung von Parteien
Entscheidung in eigener Sache · Die Parteienfinanzierung: Ausdruck des Parteienstaats · Die Problematik staatlicher Parteienfinanzierung · Absolute Obergrenze
Die mittelbare Finanzierung der Parteien …
… durch die Finanzierung der Fraktionen · … durch die Finanzierung parteinaher Stiftungen · … durch die Finanzierung von Mitarbeitern der Abgeordneten · Fraktionen, parteinahe Stiftungen und Abgeordnetenmitarbeiter: massenhafte Umgehungen der Kontrollen und Grenzen
Teil 5: Das Wahlrecht öffnen, die Politikfinanzierung begrenzen: Konsequenzen der Rechtsprechung
1. Wahlrecht
Fünfprozentklauseln bei Bundestags- und Landtagswahlen nicht mehr haltbar
Starre Wahllisten: verfassungswidrig?
Vorwahlen zur Durchsetzung von Freiheit, Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl?
2. Politikfinanzierung
Die Schlüsselfunktion der öffentlichen Kontrolle
Begründung im Gesetzgebungsverfahren
Einhaltung von Mindestfristen
Verstöße gegen den Gesetzesvorbehalt
Kosten- und Mitarbeiterpauschalen: Festlegung der Höhe im Haushaltsplan
Scheinbare Ermächtigung im Abgeordnetengesetz: verfassungswidrige Täuschung der Öffentlichkeit
Allgemeine Kostenpauschale · Abgeordnetenmitarbeiter · Bewilligung von Fraktionsmitteln
Funktionszulagen, Fraktionen, Stiftungen
Resümee der Politikfinanzierung
Multiple Verfassungswidrigkeit
Verfassungswidrige Ermächtigungen · Verfassungswidrig: Kostenpauschale, Mitarbeiterpauschale, Fraktionsfinanzierung, Stiftungsfinanzierung
Fazit: Ein missbräuchliches, vielfach verfassungswidriges Gesamtsystem
Teil 6: Grenzen der Kontrolle
1. Rechtliche Grenzen der Gerichtskontrolle
Fehlende Klagebefugnis und mangelnde Klagebereitschaft
Beschränkte gerichtliche Prüfung
Wahlanfechtung: Eine Art Popularklage?
Die Notwendigkeit einer Erweiterung der Klagebefugnis
2. Verflechtung von Rechtsprechung und Politik
Richterliche Unabhängigkeit unter Druck
Angewiesenheit des Gerichts auf die Politik
Richterbestellung durch die »Gegenseite«
Der großzügige Umgang des Bundesverfassungsgerichts mit Befangenheitsvermutungen
Das Bundesverfassungsgericht: Wegbereiter überzogener Politikfinanzierung?
Asymmetrie des gerichtlichen Gegenhaltens
Begünstigung durch das Bundesverfassungsgericht
Staatliche Parteienfinanzierung · Fraktionsfinanzierung · Stiftungen · Diäten
Ausschöpfen und Überschreiten der Grenzen
Der Sperrklinken-Effekt
Lange Prozessdauer: Verschärfung der Probleme
Autoritätsverlust der Rechtsprechung durch Zickzackkurs
Ergebnis: Zwei zurück, drei vor
3. Sonstige Kontrollinstanzen
Der Bundespräsident
Generelle Zurückhaltung des Präsidenten
Keine Fristen für Bundespräsident und Bundesregierung
Geheimverfahren
Kontrolle durch Öffentlichkeit und Sachverstand
Sachverständige
Das Dilemma · Kontaminierter Sachverstand
Aktivierung der öffentlichen Kontrolle
Die bayerische Verwandtenaffäre · Cornelia Yzer und das Problem der Doppel- und Dreifachbezahlung und -versorgung
Kontrolle durch Rechnungshöfe?
Teil 7: Der Fehler liegt im System: Das Kartell auf dem Weg in den exzessiven, bürgerfernen Parteienstaat
1. Systemische Fehlentwicklungen
Wesentliche Elemente
Die strukturellen Regeln des Machterwerbs
Zersetzung durch Ämterpatronage
Staatliche Parteienfinanzierung
Bezahlung und Versorgung von Amtsträgern
Lähmung der Gewaltenteilung und Schwächung des Parteienwettbewerbs
Die Verflüchtigung der politischen Verantwortung
Formales Staatsrecht und politische Praxis
Verantwortliche Parteien?
Verhältniswahl und Koalitionen · Angleichung der etablierten Parteien · Funktionsstörung des politischen Wettbewerbs · Der bundesdeutsche Föderalismus und die Rolle des Bundesrats
Verantwortliche Personen
Mehrheitswahl von Abgeordneten und Exekutivspitzen
Das System hinter dem System
Das Auseinanderklaffen von Form und Inhalt als Folge des hintergründigen Parteienwirkens
Was sich hinter den demokratischen Formeln tatsächlich verbirgt
Artikel 21 des Grundgesetzes: rührend weltfremd · Staatliche Parteienfinanzierung: kleingerechnet · Sperrklauseln: Abschottung des Kartells gegen Konkurrenz · Wahl ohne Auswahl · Abgeordnete: Parteivertreter statt Volksvertreter · Die Fiktion von der demokratischen Legitimationskette
Zweierlei Sprachen: Die Diskrepanz von Reden und Tun
Zurück zum Bürgerstaat: Das Parteienregime eindämmen, den Bürgereinfluss stärken
Fundamentale Reformen?
Weniger weitgehende Änderungen?
2. Frühe Kritiker der Fehlentwicklungen
Richard von Weizsäcker
Erwin K. Scheuch
Hans Herbert von Arnim
3. Die etablierte Politikwissenschaft
Diskreditieren der Kritiker durch Klaus von Beyme und Michael Greven
Politische Klasse und politische Elite
Berufspolitiker als politische Klasse
Führungsgruppen als politische Elite
Politische Vermachtung: Kartellparteien
Parteien: Täter oder Opfer?
Der Wandel der Parteien
Ein untauglicher Versuch, den Parteienstaat zu rechtfertigen
Fazit: Systematisches Ausblenden des unausgewogenen politischen Prozesses
4. Beurteilung: Verlust der Richtung im Kern des Staates
Vorläufige Wertungen
Verfassungstheoretische Grundannahmen: Ausgewogenheit und Richtigkeit demokratischer Entscheidungen
Erschütterung der Grundannahmen: Gefährdung der demokratischen und rechtsstaatlichen Legitimation
Teil 8: Wohin treibt Europa?
1. Verlust der Selbstbestimmung?
2. Die Finanzierung der Parteien: Symbol für politische Kartellierung und Bürgerferne der EU
3. Europäische Diäten
Ausholen zum großen Coup: Vom Scheitern und schamlosen Lügen
Die derzeitigen Regelungen
Überzogene Pauschalen
Abwegige Gleichmacherei
4. Beamte, Kommissare und Richter im Schlaraffenland
5. Die Wahlen zum Europäischen Parlament und das Demokratiedefizit
Ungleiches Wahlrecht
Kein vollwertiges Parlament
Reine Parteienwahl
Sperrklausel durch die Hintertür
6. Die Währungsunion: Mutter vieler Übel
7. Flüchtlingspolitik und Brexit
Teil 9: Das System korrigieren: Direkte Demokratie und ihre Ersatzformen
1. Schein- und Vorformen direkter Demokratie
Meinungsumfragen sind keine Beteiligung
Das Demonstrationsrecht: Ventil für Unzufriedenheit und Protest
Ein Grundrecht
Große Worte des Bundesverfassungsgerichts
Pegida
Der Bürgerbonus – ein charmanter Vorschlag
Planungszellen und »Citizens’ Jury«
2. Frischer Wind durch neue Parteien?
Die Bedeutung eines offenen politischen Prozesses für die Demokratie
Die AfD: Von der Protest- zur Reformpartei?
Bisherige Entwicklung
Zum Programm
3. Der Bedarf an direkter Demokratie
Ergänzung der gerichtlichen und sonstigen Kontrolle durch direkte Demokratie
Direkte Demokratie für Verfassungsgebung und Verfassungsänderung
Einführung direkter Demokratie durchs Parlament
Eine Entscheidung in eigener Sache
Widerstand gegen den Absolutismus der politischen Klasse?
Direkte Demokratie in den Ländern
Restriktive Auslegung der Tabubereiche
Einseitige Bestellung der Verfassungsgerichte
Beeinträchtigung der parlamentarischen Demokratie?
Direkte Demokratie in der Europäischen Union
Teil 10: Die fatale Rolle der Wissenschaft
1. Die Politikwissenschaft: teilweise blind
Unkritische Haltung
Politiknähe
2. Die Staatsrechtslehre: teilweise Bremser
3. Mangelnde Zusammenarbeit
4. Ein neuer Ansatz tut not
Teil 11: Zusammenfassung
Anhang
Anmerkungen
Register
Vorwort
Demokratie ist Herrschaft durch und für das Volk. Was den Bürgern frommt, ist allerdings höchst umstritten. Wie immer, wenn keine klaren Kriterien für die inhaltliche Richtigkeit bestehen, gewinnt deshalb das Verfahren zentrale Bedeutung: Die angemessene Gestaltung des politischen Willensbildungsprozesses soll bewirken, dass die Politik sich am Willen und am Interesse der Menschen ausrichtet. Die Ordnung dieses Prozesses und seine Ergebnisse sind jedoch verzerrt. Denn hinter der formalen Fassade von Regierung und Parlament entscheiden tatsächlich die politischen Parteien, und sie verfolgen ihre eigenen Interessen, die mit denen des Volkes keineswegs immer übereinstimmen.
Dabei geht es nicht nur um »Selbstbedienung« der Parteien an Geld und Posten, also um staatliche Politikfinanzierung und Ämterpatronage. Das sind nur die sichtbaren Zeichen für den Wandel von Parteien und Staat. Das eigentliche Problem ist viel grundlegender, denn die Parteien entscheiden selbst über die sogenannten Regeln des Machterwerbs, die ihnen eigentlich Grenzen setzen sollten. Dies stellt einen grundlegenden Strukturmangel unseres politischen Systems dar, prägt die Entwicklung zum exzessiven Parteienstaat und ermöglicht eine Politik über die Köpfe der Menschen hinweg.
Das 1949, vor bald 70 Jahren, erlassene Grundgesetz ist gegen diese Form der Machtergreifung nicht ausreichend gerüstet – und das vor einem halben Jahrhundert von den Parteien selbst konzipierte Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 schon gar nicht. Die klassische Gewaltenteilung versagt, der Wettbewerb wird durch programmatische Angleichung der Parteien und durch politische Kartelle unterlaufen, und die von den Parteien bestellten Richter bewirken nur Randkorrekturen, ohne aber das Strukturproblem wirklich anzugehen.
Die Souveränität, die in der Demokratie eigentlich dem Volk zusteht, haben die Parteien an sich gerissen. Schritt für Schritt haben sie ihre Macht immer weiter ausgebaut, ihre finanzielle Ausstattung ausgeweitet und ihr Personal in Schaltstellen und auf gesicherten Positionen untergebracht, um sich selbst immer unangreifbarer und unersetzlicher zu machen. Auf welche Weise sie das tun und welcher Mittel sie sich dabei bedienen, das wird im Folgenden anhand vieler Beispiele genau dargelegt.
Letztlich kann wohl nur direkte Demokratie, die den Bürgern die Möglichkeit gibt, die Regeln der Macht selbst festzulegen und dem Kartell der politischen Klasse Grenzen zu setzen, wirksam gegenhalten und so die Gefahr eines exzessiven Parteienstaates bannen. Schließlich sind der demokratische Staat und die, die ihn lenken, um der Menschen willen da und nicht umgekehrt der Mensch um des Staates und der Parteien willen.
In diesem Buch geht es bei aller Systemkritik nicht um eine Demontage der Demokratie, sondern im Gegenteil um die Etablierung eines wahrhaft demokratischen Systems. Dazu muss man Fehlentwicklungen aufzeigen und Wege zu besseren Lösungen. Von autoritären Staatsformen, die leicht versteinern und schließlich kollabieren, unterscheidet sich Demokratie dadurch, dass sie öffentliche Kritik verträgt, ja, sie geradezu braucht, um sich stetig fortzuentwickeln. So stellt sie ihre Lebensfähigkeit immer wieder unter Beweis.
Danken möchte ich Christian Pestalozza (Freie Universität Berlin), der große Teile des Manuskripts gegengelesen hat, für seine verständigen Anmerkungen, ebenso meinem Mitarbeiter Andrei Kiraly für die Hilfe bei der Materialrecherche.
Speyer, im Dezember 2016
Hans Herbert von Arnim