Control y defensa del cultivo
de hoja de coca en el Perú
CONTROL Y DEFENSA DEL CULTIVO
DE HOJA DE COCA EN EL PERÚ
Nicolás Zevallos Trigoso
Laboratorio de Criminología
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas
© Pontificia Universidad Católica del Perú, 2016
© Nicolás Zevallos Trigoso, 2016
© Laboratorio de Criminología, 2016
© Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2016
Av. Universitaria 1801 – Lima 32 – Perú
Teléfono: (51-1) 626-2000 anexos 2690 y 2695
www.criminologia.pe
www.escuela.pucp.edu.pe/gobierno
Primera edición: octubre de 2016
Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores
ISBN: 978-612-47134-6-0
Corrección y diseño: Anatomía de Red.
El presente libro ha pasado por una revisón por pares.
Zevallos, N.
Control y defensa del cultivo de hoja de coca en el Perú. Lima: Laboratorio de Criminología y Estudios sobre la Violencia. Escuela de Gobierno y Políticas Públicas. Pontificia Universidad Católica del Perú.
Palabras clave:
Movimientos sociales, Política de drogas, Mercados ilegales, Cocaína, Perú.
El presente libro es una reedición de la tesis de Maestría en Ciencia Política titulada El impacto de las estrategias de control de cultivos en la dinámica de la defensa política de la hoja de coca en el Perú, sustentada por el autor ante la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú en diciembre del 2012.
S. Q. T. Q.
Agradecimientos
Durante los últimos años he estado involucrado en el estudio del crimen y la violencia en el Perú, y muy en particular en el tráfico ilícito de drogas. Este libro —que resulta mi primera obra individual y que deriva de mi tesis de maestría en Ciencia Política en la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica— constituye para mí uno de los pasos más importantes en este trayecto. Gracias a lo estudiado, hoy continúo este camino explorando las diferentes aristas de un fenómeno tan complejo como el mercado de la cocaína y sus múltiples impactos económicos, sociales y políticos. Esta obra y el recorrido hecho hasta ahora no serían posibles sin un conjunto importante de personas que me impulsaron en un inicio, así como tantas otras que me acompañan en este momento.
En principio, corresponde agradecer a los amigos de la representación para Perú y Ecuador de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, institución que fuera responsable de mi interés inicial por el estudio del crimen y la violencia. La oportunidad brindada por Federico Tong y el compañerismo de Nathaly Carreño fueron, sin duda, un excelente punto de partida. A ellos les debo no solo el gusto por el excelente café del Monzón, sino también la posibilidad de conocer una parte importante de la realidad de las principales zonas cocaleras del Perú. Ello ha sido vital para acercarme al conocimiento y a la experiencia de los colegas de la oficina central y las oficinas de campo de la UNODC en el país, quienes durante años han puesto lo mejor de su parte para sacar adelante proyectos en beneficio de estas localidades. Debo también agradecer a Flavio Mirella, representante de la UNODC en Perú durante mi paso por esa institución, la apertura y comprensión ante mis intereses académicos en la materia.
Quiero mostrar también mi gratitud hacia los compañeros del Laboratorio de Criminología. Allá, hacia el 2011, iniciábamos junto a Noam López y Sofía Vizcarra una breve iniciativa interesada en el estudio del tráfico ilícito de drogas, que amenamente bautizaramos como Laboratorio de Estudios Políticos sobre el Narcotráfico y que fue el germen del grupo de investigación que ahora conformamos e impulsamos junto a varios colegas y jóvenes investigadores. La extensas discusiones teóricas y metodológicas tratando de interpretrar las implicancias del fenómeno de las drogas en nuestro país, buscando llenar el vacío que sentíamos en las investigaciones sobre la materia, quedarán siempre cortas frente a las entrañables experiencias vividas con ellos recorriendo algunas zonas del VRAEM, del Alto Huallaga y del Aguaytía. Este libro no sería posible sin todas las trochas recorridas, sin los dolores de espalda sufridos ni sin lo discutido y escrito desde ese entonces. Agradecer también a mi buen amigo y mejor académico Jaris Mujica, quien no solo fue un asesor de tesis muy exigente, sino también un gran compañero para dar aliento en la construcción de este estudio. Si algo te debemos es el haber aprendido a valorar la rigurosidad académica, así como la posibilidad de apasionarnos al estudiar fenómenos que para muchos resultan ajenos y esquivos.
No son pocos los que en la Escuela de Gobierno de la PUCP han hecho posible este recorrido. Para empezar, el profesor Henry Pease, a quien lamentablemente conocí muy poco tiempo, pero que desde su profundo compromiso ciudadano supo abrir las puertas de la Escuela a un grupo de jóvenes investigadores para permitirles estudiar los fenómenos criminales que afectan a la estabilidad democrática y a la seguridad de los ciudadanos. Tuve el honor de tener al profesor Pease como tutor en mis primeros años del doctorado en Ciencia Política, también en la Escuela de Gobierno, y siempre valoré en él la confianza en mi interés por estudiar la política de drogas como un tema crítico para la agenda del Perú. Hoy continúa con esta tarea de tutoría doctoral Eduardo Dargent, cuyo acompañamiento ha permitido perfilar algunas de las ideas que ahora expongo en este texto, por lo cual le agradezco. Es preciso dar las gracias también a Carlos Alza, actual director de la Escuela, por haber mantenido y renovado la confianza que tuvo en nosotros el profesor Pease, lo que se ve reflejado no solo en las nuevas iniciativas que construimos en el Laboratorio y en la Escuela, sino también en la posibilidad de ver publicada esta obra. Faltarán siempre palabras para agradecer a Stephanie Rousseau, Erick Mormontoy, Renzo Lima y José Chávez todo el apoyo brindado para sacar adelante esta publicación. Mención especial merece María Cangalaya, amiga que con gran paciencia y diligencia supo conducir hacia buen puerto a un maestrista —por qué no decirlo— bastante despistado.
Por último, pero no por eso menos importante, está mi familia. A Andrés y a Esperanza les debo todo, pero en particular la sensibilidad hacia los otros, el interés por lo público y las ganas de seguir avanzando. En cada paso dado espero estar a la altura del compromiso, la entrega y el sacrificio hecho por ellos para darnos la mejor vida y educación posible, velando siempre por nuestra salud mental. A Carlos, mi hermano, le agradeceré siempre el pensamiento crítico en el momento oportuno, así como la sostenida vocación por poner en duda todo lo que discutimos. Finalmente, debo dar las gracias a Ximena, compañera que ha caminado junto a mí en este recorrido aún breve, ayudándome a poner en su lugar lo urgente y lo importante, respetando los riesgos asumidos, los tiempos lejos y los espacios propios, para dar soporte a la complicada labor que significa investigar en el Perú.
A todos ellos agradezco por este libro, que espera ser un aporte para seguir avanzando.
Prólogo
Un escenario de tensiones sobre
la producción de hoja de coca y el narcotráfico
¿Las políticas de control de cultivos de hoja de coca en el Perú han impactado en la dinámica del movimiento cocalero? ¿De qué manera lo han hecho? ¿Qué estrategias de defensa política se han desarrollado? La investigación de Nicolás Zevallos plantea esas preguntas y propone una hipótesis relevante que se puede descomponer en tres premisas: i) que el Estado peruano tiene una postura crítica frente al cultivo de hoja de coca y asume y desarrolla mecanismos de control de la actividad agrícola, ii) que esos mecanismos de control se enmarcan en una estrategia de “lucha contra las drogas” que toca solo tangencialmente estrategias políticas de desarrollo humano, y iii) que la respuesta de las organizaciones y movimientos sociales locales disponen un elemento común (la actividad productiva de la hoja de coca) que genera un discurso de “defensa del cultivo” como medio para el soporte económico de los agricultores. Estas premisas permiten desarrollar el argumento central del estudio: el discurso de los actores locales (cocaleros) es “intermediado” por —al menos— tres organizaciones políticas que se han relacionado coyunturalmente ellos (incluso cuando sus estrategias pueden ser contradictorias): el gremio cocalero, los partidos políticos, las organizaciones subversivas. Lo relevante es que el argumento de Zevallos indica que la “intermediación” depende de la eficacia que esta tenga para lograr los objetivos del movimiento: evitar la intervención del Estado o generar un escenario de negociación que permita mantener la actividad económica del cultivo.
La importancia de este estudio radica en dos componentes que requieren atención en la lectura. Por un lado, es necesario estudiar los datos sobre la volatilidad de las agrupaciones locales (lo que no es una novedad en el escenario político peruano), que permiten entender que, en el espacio local, no se trata de una demanda que agrupa a un conjunto de individuos estables, sino de un conjunto de demandas que implica la fluctuación de liderazgos a diversos niveles, de discursos y de estrategias intermitentes. Del mismo modo, sugieren que el cultivo de hoja de coca no es necesariamente la infraestructura de la demanda, sino el soporte de un territorio cuya economía está concentrada en ese tipo de producción. Por otro lado, es importante considerar la aparición de los actores que intermedian la relación entre los fluctuantes discursos locales y el escenario político regional y nacional. La intermediación muestra alianzas coyunturales, relaciones que agrupan estrategias y objetivos que no siempre son los mismos, pero que tienen un ocasional opositor común: el Estado central.
Control y defensa del cultivo de hoja de coca en el Perú es un estudio relevante y que sugiere una mirada crítica al fenómeno: no solo por el enfoque analítico —que discute la idea de una estructura estable— sino por los elementos teóricos que el estudio implica y los que concentran este prólogo: i) la relevancia de entender la producción de hoja de coca y cocaína en un enfoque de cadena de valor (y en los diversos clústeres productivos), ii) la relación del Estado frente a un problema que es —por lo menos— difícil de controlar, y iii) los discursos en el espacio local con respecto al cultivo de hoja de coca y al narcotráfico.
Clusteres de producción de hoja de coca y producción de cocaína. Más de 300 toneladas de cocaína se producen en el Perú cada año, según las estimaciones oficiales. Y aunque otras estimaciones sugieren una producción cercana a las 500 toneladas, incluso los datos más conservadores son suficientes para indicar que el país produce más de un tercio de la cocaína del mundo. ¿Qué implica esto? En primer lugar, hace evidente que la producción y tráfico de cocaína es un negocio que genera ganancias a lo largo de la cadena comercial. Además, señala claramente que el fenómeno no se ha reducido y que representa —en algunas partes del Perú— un elemento importante de la economía local.
Sin embargo, es necesario plantear dos atingencias relevantes: i) ¿el tráfico de cocaína es un negocio rentable para todos los eslabones de la cadena de producción y comercio? La respuesta evidente es no. Los primeros eslabones (clústeres) de la cadena (los campesinos cocaleros, los acopiadores de hoja de coca, incluso los que cumplen funciones de transformación inicial de la materia prima, etc.) no parecen recibir ganancias relevantes de este tipo de producción y comercio. De hecho, las zonas cocaleras del Perú no solo mantienen altos porcentajes de pobreza, sino también severos problemas de desarrollo humano. ii) ¿Qué partes de la cadena reciben la mayor parte de las ganancias del tráfico de cocaína? Un kilogramo del producto cuesta alrededor de 1000 US$ en escenarios cercanos a las zonas de producción, y puede llegar a costar cincuenta o cien veces más en países de Europa y Oceanía. Es decir: la diferencia y las ganancias más relevantes se concentran en clústeres más cercanos a los países consumidores o en los escenarios de pivote del comercio.
Lo importante de lo anterior es que en el contexto de producción primaria y en los territorios en los que se concentran los primeros clústeres (el Perú por ejemplo) la dinámica de producción no tiene una estructura similar a la del comercio final del producto: se trata de un elemento de la cadena, de una parte de la línea de producción, pero no posee la misma composición económica ni la misma estructura social. ¿Qué es lo que sucede en los espacios locales de producción de hoja de coca y en los territorios en los que se produce cocaína en el Perú? Resulta difícil pensar esos escenarios con los modelos teóricos que se utilizan para estudiar el comercio final de cocaína, el consumo, el microcomercio o (incluso) las grandes organizaciones criminales del narcotráfico. Al mismo tiempo, el estudio de los primeros clústeres muestra un fenómeno que aparece solo en los países productores de materia prima: la intermediación política solamente existe en aquellos escenarios en los que la actividad agrícola aparece como el clúster relevante de la cadena. ¿Qué tipo de plataformas emergen en otros contextos? ¿Qué tipo de actividades se relacionan en otros escenarios (donde no se produce materia prima)?
Dejar hacer, dejar pasar. ¿Qué tipo de intervención ha generado el Estado en las zonas de producción primaria de hoja de coca y cocaína (los primeros clústeres de la cadena)? Si bien la evidencia muestra un largo proceso de intervención en las zonas cocaleras en el Perú, que ha variado en la intensidad de la intervención militar, la erradicación, la sustitución de cultivos o la intervención asistencial, lo que queda claro es que hay una gran diferencia entre la capacidad del Estado para controlar la producción de hoja de coca y cocaína y la gran extensión de la producción. La pregunta que deriva de esto es cuál es la distancia entre la capacidad de control y la magnitud de la producción. Si bien los datos no permiten más que estimaciones imprecisas, es evidente que solo un pequeño porcentaje del territorio se puede controlar, de manera que es necesario repensar el escenario y replantear los interrogantes. Así: i) ¿es realmente posible en términos presupuestales, logísticos y de capacidad de despliegue territorial el control de la producción? Los datos sugieren que no. Entonces, ii) ¿qué tipo de control se pretende desde el Estado? ¿Se busca tener realmente un control territorial efectivo de la producción? La situación del fenómeno implica preguntas complementarias, como la de cuán importante es la producción de hoja de coca y cocaína para las economías locales, regionales y para la economía nacional, o qué porcentaje del PBI del país tiene relación con la producción de cocaína.
La evidencia del tipo de intervención y la limitada capacidad de control del Estado sugiere que tanto la producción de hoja de coca como la producción y comercio de cocaína funcionan de manera constante y sistemática en varias partes del territorio, y que no se tiene la capacidad o no se busca controlar este fenómeno. “Dejar hacer, dejar pasar” parece ser la estrategia que (al menos por omisión) ha servido para relacionarse con el fenómeno en el territorio nacional, donde no hay capacidad de control, políticas o programas de intervención, ni instituciones del Estado.
En una parte de las zonas de producción, donde sí hay presencia estatal, también aparecen las organizaciones locales, las tensiones entre productores y Estado central, los discursos de defensa de la hoja de coca y la intermediación política. Entonces, hay que entender estos fenómenos como manifestaciones en donde sí hay Estado y no como los espacios típicos de la producción de hoja de coca y de cocaína. La producción central está fuera de ese tipo de escenarios y es —todavía— difícil de estudiar y de comprender con información rigurosa y de primera mano.
Los discursos políticos y la intermediación política. Lo anterior sugiere un elemento importante para discutir. Pues es justamente en los escenarios que implican un nivel mínimo de control local, de presencia de instituciones o del Estado (a través de alguna de sus manifestaciones concretas), en donde se producen los discursos políticos de defensa de la hoja de coca. Estos discursos, que argumentan la importancia de la actividad productiva en el país, requieren un escenario de negociaciones y argumentos. Pero esos escenarios no explican las 300 toneladas de cocaína que se producen en el Perú.
El trabajo de Nicolás Zevallos se concentra en el campo de lo político, en el territorio en donde estos discursos se sedimentan y se organizan, se fragmentan y se reconstruyen. Incluso cuando muchas veces las estrategias discursivas y las acciones están en el límite o fuera de la ley, no trata el extremo ilegal del fenómeno, sino el escenario en el que la política es el elemento central y donde las estrategias de acomodo discursivo son parte de la negociación. Así, este estudio se dirige a un punto relevante del fenómeno de la producción de la hoja de coca, que emerge como espacio intermedio entre el escenario del narcotráfico fuera del control y la presencia del Estado, y las políticas de intervención central de las agencias estatales que han logrado institucionalizar la intervención.
El primer libro de Nicolás Zevallos es un aporte interesante para el debate, fruto de un trabajo de campo riguroso. Ofrece datos y una discusión clara y organizada, pero sobre todo ofrece preguntas para repensar el fenómeno y sus márgenes. Y aquí lo importante es que el escenario político y el campo de la intermediación son más bien el centro de un fenómeno en el que los márgenes parecen abarcarlo todo.
Jaris Mujica
Barcelona, marzo del 2015
Introducción
La región andina es la principal y casi exclusiva zona de abastecimiento de derivados cocaínicos del mundo. Durante el periodo 2006-2011, el Perú ha ido recuperando espacio en este mercado (UNODC 2012a). Ello ha significado el aumento de su capacidad productiva, demandando cada vez mayor volumen de su principal e irremplazable insumo: la hoja de coca. Así, de manera lenta pero sostenida, la superficie cultivada de hoja de coca en el Perú se expandió durante dicho periodo, lamentablemente dinamizada por la producción ilícita de derivados cocaínicos. Por ende, su cultivo para fines ilícitos es concebido como un problema público que despierta el interés del Estado, pero también de una multiplicidad de actores vinculados estrechamente a esta actividad.
Diversos factores han facilitado el asentamiento y la expansión del cultivo de hoja de coca ilícita en el Perú como clúster inicial del ciclo productivo de derivados cocaínicos. Entre ellos destacan la fragilidad de las instituciones políticas y la precariedad de las condiciones de vida en algunas zonas del país. En determinadas locaciones dedicadas principalmente a la actividad agrícola, la conjunción de estos elementos ha permitido que el cultivo poco a poco devenga en eje central de la vida cotidiana, siendo protagonista de la construcción de importantes proyectos colectivos. Así, en valles como el Alto Huallaga la hoja de coca ilícita ha implicado la constitución de asentamientos humanos que luego se convirtieran en ciudades importantes para la dinámica política del país.
Importa reconocer la importancia que ha tenido y mantiene la hoja de coca vinculada a la producción de cocaína para la sociedad peruana contemporánea. Lo que a finales del siglo xix y principios del xx fuera una industria legal que colocaba al Perú entre los principales abastecedores del mundo, y que desde mediados del siglo pasado hasta nuestros días resulta una actividad ilícita que también coloca al país en la agenda global, ha tenido un importante impacto en la dinámica política nacional. Por ello, esta investigación se propone estudiar el cultivo de hoja de coca desde esta dinámica, buscando comprender el impacto de las tensiones que se generan en torno al desarrollo de su cultivo. Estas tensiones surgen debido a la postura crítica del Estado hacia el mismo y a los intereses de los actores que dependen de esta actividad para satisfacer sus necesidades y cumplir sus objetivos.
Para guiar el análisis, este estudio busca comprender de qué manera las políticas de control del cultivo de hoja de coca en el Perú han impactado en la dinámica del movimiento cocalero y en sus estrategias de defensa política, centrándose para ello en el periodo que va del año 2007 al 2011. Como hipótesis, señala que el Estado peruano mantiene una actitud crítica frente al cultivo de hoja de coca, de manera que asume la necesidad de controlar el desarrollo de esta actividad agrícola. A tal efecto, cuenta con estrategias de control de cultivos que, enmarcadas dentro de una política de lucha contra las drogas, acotan la comprensión del trasfondo del problema, enfocándose a dar una respuesta técnica y administrativa medible de su implementación y descuidando así una atención integral del fenómeno. Como respuesta a la postura estatal, redes de actores e individuos articulados en torno a esta actividad productiva dan vida a un movimiento cocalero, cuyo discurso prioriza la defensa del cultivo como medio para que los agricultores puedan satisfacer sus necesidades básicas. En la confrontación pública, los intereses y el discurso del movimiento cocalero son intermediados por tres organizaciones políticas, con las cuales ha mantenido estrecha relación desde su génesis, a pesar de que sus estrategias puedan llegar a ser contradictorias entre sí. Sin embargo, durante los últimos años del periodo estudiado, las estrategias de control de cultivos no representaron mayor riesgo para los intereses cocaleros, asunto que, sumado a la poca eficacia de estas organizaciones políticas, ha mermado las relaciones de intermediación. Por este motivo, los intermediarios han perdido fuerza para lograr sus propios objetivos, a la par que el movimiento cocalero, si bien subsiste en tanto el Estado mantiene su postura crítica hacia el cultivo, ha pasado a una etapa de latencia.
Este estudio propone un análisis descriptivo de la manera en que se ha desarrollado el control y la defensa política de los cultivos entre 2007 y 2011, con el objetivo de enriquecer el debate sobre la política de drogas desde una perspectiva científica. Para ello se han consultado diversas fuentes: respecto a las fuentes primarias, se han efectuado entrevistas semiestructuradas a especialistas en la materia, así como entrevistas informales a personal técnico de campo de proyectos de desarrollo alternativo, comunicadores sociales y agricultores de las zonas cocaleras. Estas han sido complementadas con una observación de campo entre los años 2010 y 2012 en las zonas del Valle de los Ríos Apurímac y Ene (VRAEM, en lo sucesivo) y del Alto Huallaga. Como fuentes secundarias, se han revisado informes de desempeño de las acciones de control de cultivos, reportes institucionales sobre el desarrollo de la actividad cocalera, informes policiales sobre la presencia de acciones criminales relativas a la misma, informes de la Defensoría del Pueblo en materia de conflictividad social en zonas cocaleras y, de manera complementaria, reportes periodísticos sobre las acciones de defensa de los intereses cocaleros en lapso estudiado. El análisis se circunscribe territorialmente a las cuencas cocaleras del Perú, haciendo mayor énfasis en las zonas del Alto Huallaga (departamentos de Huánuco y San Martín), del Valle de los Ríos Apurímac y Ene (departamentos de Ayacucho, Junín y Cusco), de La Convención-Lares (departamento de Cusco), del Aguaytía (departamento de Ucayali), así como del Kosñipata (departamento de Cusco) y de San Gabán (departamento de Puno). Es en estas zonas que durante los últimos años la defensa de los intereses cocaleros frente a frente al control de cultivos se ha manifestado con más fuerza.
El texto está organizado en cinco secciones. La primera plantea los elementos teóricos para el análisis del cultivo como problema público, las políticas de control de cultivos, la emergencia del movimiento cocalero y la relación con las organizaciones políticas intermediarias. La segunda sección se detiene en el análisis del cultivo ilícito de la hoja de coca como problema público, a fin de explorar el papel que ha jugado en el Perú como clúster del tráfico ilícito de drogas a lo largo de la historia, la situación de las zonas cocaleras y de la población que vive en ellas, y el impacto del cultivo en la economía local y personal, hasta llegar a analizar por qué los agricultores se involucran en el cultivo a pesar de la poca rentabilidad individual y comunitaria del mismo. Otro elemento, en este caso la estrategia de control de cultivos, será analizado en la tercera sección. Para ello se revisa el marco institucional de donde emerge ese control, describiendo cóó