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Lima 11, Perú
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PERÚ 1995-2012: CAMBIOS Y CONTINUIDADES
Carlos Parodi Trece
1a edición: abril 2014
1a edición versión e-book: mayo 2014
Diseño de la carátula: Icono Comunicadores
ISBN: 978-9972-57-287-6
ISBN e-book: 978-9972-57-290-6
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2014-05775
BUP
Parodi Trece, Carlos.
Perú 1995-2012 : cambios y continuidades / Carlos Parodi Trece. -- 1a edición. -- Lima : Universidad del Pacífico, 2014.
379 p.
1.Desarrollo económico y social - Perú - 1995-2012
2. Análisis económico
3. Crecimiento económico - Perú - 1995-2012
4. Perú - Política y gobierno - 1995-2012
I. Universidad del Pacífico (Lima)
338.985 (SCDD)
ePub por Hipertexto / www.hipertexto.com.co
Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores (Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el Caribe (Eulac).
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Derechos reservados conforme a Ley.
Para Almendra y Francisca
Para Almendra y Francisca
I
Durante la primera década del siglo XXI el Perú mostró avances en los resultados macroeconómicos y en el manejo de la política económica. Sin embargo, no puede decirse lo mismo del bienestar social, a pesar de la reducción de la pobreza monetaria y la desigualdad de ingresos. El malestar ciudadano se reflejó, entre otros aspectos, en los bajos niveles de aprobación de Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011). La explicación “más allá de las cifras” puede encontrarse a partir de una visión multidisciplinaria. La economía no funciona en un vacío, sino en una realidad concreta, con características históricas, institucionales, políticas, culturales y un largo etcétera. Además, como la economía peruana es pequeña y abierta al exterior, el contexto externo importa.
De ahí que cualquier esfuerzo por explicar el desempeño de la “economía” peruana tenga limitaciones; sin embargo, no se puede ir a un extremo de reducir todo al análisis de los resultados económicos de manera aislada, ni ampliarlo a otros campos tanto que se haga inmanejable. Ni minimalista ni maximalista.
El objetivo del libro que el lector tiene en sus manos es mostrar que los resultados económicos y sociales no solo dependen de las políticas económicas internas sino también de un diagnóstico incorrecto, problemas de implementación de las reformas (en particular la del Estado) y/o choques externos. Por lo tanto, la estabilidad macroeconómica y el crecimiento no son suficientes para enfrentar los problemas de exclusión y desigualdad. El problema del Perú y de otros países de América Latina es que descubrieron en la década de 1990 el mercado pero todavía no redescubren al Estado. Las limitaciones en la obtención de mejores resultados sociales están relacionadas con el funcionamiento del Estado en la provisión de servicios básicos de calidad como salud, educación, acceso a agua y desagüe, energía eléctrica, entre otros. Sin embargo, quienes toman las decisiones son los políticos de turno. De ahí que una revisión de la evolución del contexto político ayude a comprender mejor el desempeño económico. Además, en el período 1995-2012 la economía peruana enfrentó dos choques externos: las crisis de las economías emergentes entre 1997 y 2000, y las de las avanzadas desde 2008. En ambos casos las respuestas de política económica fueron distintas debido, entre otros factores, a las diferencias en el punto de partida. Por esa razón, comenzar el estudio en 1995 es relevante para comprender cómo se enfrentaron las crisis externas.
En esta introducción se presentará una visión general de los resultados económicos y sociales del período analizado, así como la percepción de la población en diversos aspectos. Para ello, se usan una serie de indicadores que luego son definidos en detalle en el capítulo I.
II
Pensemos en una familia de bajos ingresos compuesta por padre, madre y dos hijos. ¿Qué quisieran los padres para sus hijos? En primer lugar, llevarlos a la escuela pública y que reciban una educación de calidad comparable con los estándares de las buenas escuelas privadas; en segundo lugar, en caso sufran una enfermedad, tener la certeza de que al llevarlos a un hospital público recibirán una atención adecuada que revierta su condición; en tercer lugar, acceder a un buen sistema de transporte, con riesgos mínimos para su vida; en cuarto lugar, no ser víctimas de los delincuentes y poder desplazarse con seguridad. Para lograr estas metas se requiere que las oportunidades sean las mismas para todos; sabemos que más allá de los discursos y las cifras, eso no ocurre{1}. Nos podemos preguntar: ¿y en toda la historia no hemos logrado esos mínimos de salud, educación, transporte y seguridad? Pues la respuesta es negativa, y por eso no somos una economía avanzada. No hemos logrado desarrollar, aunque sí crecer, incluso de manera errática. Una economía avanzada muestra, entre otras características, un alto nivel de calidad de vida de sus habitantes, tanto en aspectos objetivos como en la percepción de ellos mismos, porque “conecta” los resultados económicos con el bienestar.
Aunque las razones abundan y cada cual tendrá su propia opinión sobre el tema, el estudio del período 1995-2012 no muestra mayores cambios al respecto, a pesar de varios intentos de reformas. Los lectores estarán de acuerdo en que se requiere mejorar la educación y salud públicas, la infraestructura rural, la seguridad, entre otros, pues las cifras macroeconómicas no son suficientes. Mejorar implica reformar. Las reformas significan cambios, y el temor “a lo desconocido” es natural. No obstante, son necesarias, pues si todo se mantiene igual, no habrá posibilidad de crear una sociedad con igualdad de oportunidades para todos.
La historia muestra que las reformas estructurales exitosas se implementan a inicios de los gobiernos, mientras el gobernante atraviesa por una “luna de miel” con la población y por lo tanto es más fácil lograr consensos; ello supone una comunicación fluida entre los gobernantes y gobernados; los primeros deben saber explicar qué, cómo y por qué se va a hacer; los segundos deben saber escuchar.
¿Y por qué no han tenido éxito en la magnitud esperada los intentos de reformas? La implementación de reformas al inicio de un gobierno requiere un programa listo para ser aplicado; no se pueden hacer diagnósticos y conformar equipos recién cuando se asume el poder. Algunos dirán que no sabían lo que iban a encontrar, algo que desde nuestro punto de vista es poco creíble. ¿No será que los candidatos piensan mucho en cómo ganar y no en qué hacer luego de haber obtenido la presidencia? ¿No pasará algo similar con los congresistas? ¿Por qué el discurso de campaña es distinto de lo implementado en el poder luego de ganar las elecciones? Aunque no existe una respuesta única, a lo largo del libro se esbozarán algunas ideas.
La discusión anterior nos lleva a la inexistencia de partidos políticos (Tanaka 2005, entre otros). Quienes ganan las elecciones son líderes sin una ideología clara. Algunos los denominan pragmáticos. Piense el lector en cualquier movimiento político y notará que sin su líder no tiene alternativas. En las elecciones generales de 2006, Perú Posible, frente político de Alejandro Toledo, no logró presentar candidato a la presidencia a pesar de los buenos resultados económicos; lo mismo pasó con el Partido Aprista Peruano (PAP) en 2011. Las agrupaciones políticas en el Perú dependen de su líder; sin él, parecen no tener rumbo.
¿Cómo evaluar el desempeño de la economía peruana? ¿Es posible hacerlo como un solo período, en este caso 1995-2012, o también se puede hacer por etapas que coincidan con cada período presidencial?
Somos de la idea de mezclar ambas opciones, pues quien llega al poder recibe una herencia y a partir de ahí escoge mantener y profundizar lo recibido, hacerle algunos cambios o alterarlo de un modo radical. Lo que un gobierno puede hacer no es independiente de lo que hizo el anterior, y no solo por razones económicas, sino políticas, históricas, institucionales, externas, entre otras. La idea es evaluar el desempeño de un gobierno a la luz de la “herencia recibida” y las restricciones existentes.
En términos económicos, el Perú mantiene una estrategia económica basada en la adherencia al libre mercado y la apertura hacia el exterior desde 1990. La inversión privada es el motor del crecimiento económico. Sin embargo no hay mayores avances en reformas que conecten los resultados económicos con el bienestar. De nada sirven las buenas cifras económicas si estas no llevan a una elevación del nivel de vida de la población.
III
Veamos una visión general de la evolución de la economía. El cuadro 1 presenta las tasas de crecimiento económico por décadas, medidas por la variación en el producto interno bruto (PIB){2}. Aquellas de mayor crecimiento fueron la de 1961 a 1970 y la de 2000 a 2010. La primera de ellas terminó con un golpe de Estado del general Juan Velasco, quien en 1968 derrocó a Fernando Belaúnde, presidente que llegó al poder a través de elecciones democráticas en 1963; la segunda mostró bajos niveles de aprobación presidencial y un crecimiento de los conflictos sociales. La lectura es clara: el crecimiento económico no es suficiente. Entre 2000 y 2010, el crecimiento acumulado fue de 73% y, como puede verse, fue de 32% entre 2001 y 2006 y 31,22% durante el período comprendido entre 2006 y 2010. Más aún, fue un crecimiento sin inflación, pues el promedio anual entre 2000 y 2010 fue de apenas 2,33%.
¿Mediante qué canales se conecta el crecimiento sin inflación con una mejora en el bienestar? Existen dos caminos no excluyentes: en primer lugar, el crecimiento económico aumenta la recaudación tributaria y con ello la capacidad de gasto del Estado; aquí la calidad del gasto es determinante, pues el crecimiento solo financia el gasto público. En segundo lugar, como crecer es producir más, el aumento del empleo depende de qué sectores lideren el crecimiento, pues algunos son más “generadores de empleo” que otros.
El cuadro 2 presenta información sobre la evolución del valor del PIB, el PIB por habitante y el grado de apertura de la economía (suma de exportaciones más importaciones entre el PIB) y la inflación. En primer lugar, entre 1995 y 2010 el PIB casi se duplicó, pues aumentó 96,21%, mientras el PIB por habitante lo hizo en 59,35%. En segundo lugar, las cifras se amplían de manera significativa al comparar 2012 con 1995: 122,80% y 76,90%, respectivamente. En tercer lugar, la economía peruana cada vez es más abierta, pues el grado de apertura aumentó de 12,35 en 1995 a 36,26 en 2012. Note el lector que la mayor apertura ocurre después del año 2000. En cuarto lugar, la inflación en los años indicados fue cada vez menor.
El cuadro 3 muestra que en América Latina, el Perú fue la economía que más creció y la que tuvo la menor inflación, tanto entre 2001 y 2005 como entre 2006 y 2010. La disciplina fiscal y monetaria más el entorno externo favorable fueron los pilares de los resultados mostrados. El fenómeno fue común a América Latina, pues el resto de economías también crecieron sin inflación (las excepciones son Venezuela y Argentina).
El cuadro 4 presenta el crecimiento del PIB por habitante en perspectiva comparada. Entre 2005 y 2009, la economía peruana se ubicó como la quinta economía latinoamericana de mayor crecimiento y la vigesimocuarta en el mundo. No obstante, al realizar la comparación con China o la India aparecemos rezagados. Desde 1990 la economía peruana crece cada vez más, tendencia clave siempre y cuando se refleje en un mayor bienestar. ¿De qué dependió el desempeño del PIB por habitante? Al menos de tres factores: el entorno externo, la política económica interna y el avance de los gobiernos previos o “herencia recibida”. Favorable el primero, responsable el manejo de la segunda y positiva la tercera, configuraron una situación pro crecimiento de la economía peruana.
Sin embargo, ¿qué ocurre si comparamos al Perú a través del uso de otros indicadores? Veamos el nivel y no la tasa de variación del PIB por habitante en América Latina (cuadro 5). En 1995, el PIB por habitante era el menor de la muestra presentada y menor que el promedio de la región. La tendencia se mantuvo hasta 2009 inclusive. ¿Cuál es la lección? El punto de partida, y por lo tanto la historia, importa. La economía peruana sin duda ha crecido, como lo muestran los cuadros 1, 2 y 3, pero todavía no es suficiente para llegar al promedio regional, que excede al peruano en 35%. Ello nos lleva a analizar qué pasó antes, y, aunque no es el objetivo de este libro, las décadas de 1970 y 1990 fueron cruciales en la explicación; el Perú no tuvo una década perdida, sino dos. Un dato es ilustrativo: entre 1976 y 1992 el PIB por habitante disminuyó en 2,4% como promedio anual y entre 1993 y 2010 creció 3,8%.
Volvamos al período 2000-2010. El crecimiento económico fue desigual por regiones; el cuadro 6 presenta la información. Las diferencias entre los ritmos de crecimiento del PIB fluctúan entre 8,9% como promedio anual en Cusco y 2,8% en Huancavelica. El reflejo es la variación acumulada: 133,7% en Cusco y 32,4% en Huancavelica.
¿Y el resto de indicadores económicos? El cuadro 7 presenta información para el período 2001-2010. La economía peruana experimentó un boom de crecimiento interrumpido solo en 2009, debido a los impactos la primera crisis financiera internacional del siglo XXI. En segundo lugar, los impulsores fueron la inversión privada y pública y las exportaciones. El crecimiento mundial y, en especial, el desempeño de China configuraron un entorno externo favorable. El resultado fue el aumento de la demanda por materias primas mineras, lo que generó varios efectos. Primero, fue determinante en el crecimiento económico, pues atrajo inversión al sector, y por otro lado elevó la recaudación tributaria y originó un superávit fiscal en los años 2006, 2007 y 2008, que financió la inversión pública. Segundo, la mejora de los términos de intercambio elevó las exportaciones peruanas de US$ 7.026 millones en 2001 a US$ 35.565 millones en 2010; la brecha externa se convirtió en superávit entre 2005 y 2008. Entre 2006 y 2008 tuvimos superávit externo y fiscal. Crecimiento económico con superávits “gemelos” y sin inflación es una combinación sin precedentes en la historia económica peruana.
Tercero, el crecimiento exportador y el ingreso de inversión extranjera inundaron la economía de dólares; el resultado fue una reducción del tipo de cambio nominal (soles por dólar); el BCR para evitar fluctuaciones bruscas intervino en el mercado cambiario a través de la compra de dólares, que aumentaron las reservas de US$ 8.613 millones a US$ 44.105 millones entre 2001 y 2010. Cuarto, la sostenibilidad de las finanzas públicas puede verse en la disminución de la deuda pública como proporción del PIB, que pasó de 45,9% en 2001 a 23,5% en 2010.
Sin embargo, ¿fue sostenible el crecimiento? ¿Qué factores determinaron el crecimiento? En primer lugar, la coyuntura externa excepcional reflejada en el crecimiento económico mundial, los altos precios de las materias primas, el aumento de la inversión extranjera directa y las condiciones de financiamiento externo favorables; en segundo lugar, el manejo monetario y fiscal responsable. La economía peruana es pequeña y abierta al exterior y, como cualquier economía, tiene potencial de crecimiento. La disciplina, tanto fiscal como monetaria, es una condición necesaria pero no suficiente, pues se requiere del impulso de origen externo, que ocurrió a partir de 2002.
Imaginemos que el entorno externo no hubiera sido tan favorable; aunque es imposible saberlo con certeza, es bastante probable pensar en un crecimiento menor y por ende dificultades con las finanzas públicas, tanto por el lado de la posición fiscal como por la proporción deuda/PIB. El menor ingreso de capitales, sea por un aumento más lento de las exportaciones y/o de la inversión extranjera directa, habría mantenido el tipo de cambio hacia el alza. En 2002, el cambio del entorno externo de negativo a favorable permitió que el “escenario pesimista” descrito no ocurriera.
Si una parte importante del crecimiento proviene de un entorno externo favorable, ¿cómo se pudo afirmar que el crecimiento ocurrido entre 2001-2010 era sostenible, al menos al ritmo de los años 2006, 2007 y 2008? ¿No será que se debió crecer mucho más en esos años? ¿Qué vulnerabilidades afloran con un entorno externo desfavorable? Al menos dos.
En primer lugar, veamos la situación fiscal. Crecer más lento significa menores ingresos tributarios. Una mirada al período 2001-2010 muestra que, como proporción del PIB, los ingresos corrientes aumentaron de 14,4% en 2002 a 18,3% en 2008 para disminuir en 2009 a 15,9%, debido a la crisis financiera externa, y luego subir a 17,2% en 2010. Los ingresos corrientes del gobierno central siguen a la evolución del PIB. El gasto público no financiero creció todos los años; en 2001 representaba 14,6% del PIB, para aumentar a 15,0% en 2008 y a 16,2% en 2010. Un cambio en el entorno externo revelaría la vulnerabilidad fiscal, pues los ingresos se ajustan pero el gasto no. La deuda pública, como proporción del PIB, aumenta en los períodos de desaceleración, pues disminuye el cociente deuda/PIB.
En segundo lugar, la brecha externa. Los datos del cuadro 7 indican que de los once años presentados, solo en cuatro tuvimos un superávit externo; las exportaciones crecieron apoyadas en los altos precios de los productos mineros, que no es una situación permanente. Los años en que los precios internacionales fueron más altos, se lograron superávits externos.
¿Cuál es el mensaje? No caer en la complacencia de pensar que el entorno externo favorable es eterno. La historia económica del Perú muestra que los auges y desaceleraciones están asociados a variaciones en los precios de las materias primas que exportamos. Los “buenos tiempos” coinciden con aumentos en los precios mencionados, y los “malos tiempos” con caídas de los mismos. El entorno externo importa.
Entonces, ¿qué hacer? El mundo está cada vez más interconectado, en parte por los avances en las tecnologías de información y también por la apertura de las economías. La reforma institucional está en el eje de la “agenda pendiente”, con el propósito de garantizar un acceso a servicios básicos de calidad para todos, sin excepción. Educación, salud, infraestructura, caminos rurales, seguridad, credibilidad en las instituciones como el Poder Judicial, el Congreso, la Policía, los políticos, son áreas en las que existe un largo camino por recorrer.
IV
Veamos ahora algunos resultados sociales. Los resultados económicos son solo un medio para lograr mejoras en el bienestar. No son un fin en sí mismo. La finalidad última de cualquier estrategia económica son los “resultados sociales”. Cómo conectarlos en la magnitud adecuada también es parte de la “agenda pendiente”.
Algunos indicadores son ilustrativos. Desde 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcula el Índice de Desarrollo Humano (IDH), un indicador compuesto por la esperanza de vida al nacer, el ingreso por habitante, la tasa de alfabetización de adultos y la tasa combinada de matrícula en educación primaria, secundaria y superior. El IDH fue creado por los economistas Mahbub ul Haq de Pakistán y Amartya Sen de la India, con un objetivo: cambiar el foco del desarrollo económico de las cuentas nacionales a políticas centradas en las personas. El PNUD realiza el cálculo anual del IDH y hace un ordenamiento de los países. En 1995, el Perú se ubicó en el lugar 93; cinco años después, subió al puesto 80, en ambos casos de 174 países. En 2005 mejoramos a la ubicación 79 y en 2011 logramos el puesto 77, pero esta vez de 177 países. Como todos los países tienden a mejorar el IDH, podemos afirmar que algo hemos avanzado, lo suficiente para mantener casi la misma ubicación. Más aún, en los años 2012 y 2013 mantuvimos el mismo puesto en el ordenamiento mundial.
Otra señal la podemos encontrar en los Reportes de competitividad preparados por el Foro Económico Mundial. En la edición del año 2013 ocupamos la casilla 61 de 144 países; el indicador está compuesto por tres pilares: requerimientos básicos, potenciadores de eficiencia y factores de innovación y sofisticación. Cada pilar está dividido en una serie de indicadores. El Perú ocupa el lugar 20 en entorno macroeconómico, pero el 105 en instituciones, 111 en calidad de la infraestructura, 91 en educación primaria y salud, 117 en innovación, 127 en confianza en los políticos, 125 en independencia del Poder Judicial, 138 en calidad de la educación primaria, 132 en la calidad del sistema educativo, 141 en la calidad de la enseñanza de matemáticas y ciencia, etc. Bien en macroeconomía, mal en el resto. Una economía sin un adecuado nivel de capital humano, un sólido marco institucional y una infraestructura de calidad, no puede pretender desarrollarse. Los resultados económicos sin reformas institucionales no se reflejan en un mayor bienestar.
Es cierto que la mejoría en los indicadores mostrados toma tiempo; la educación y la salud pública no alcanzan estándares altos en un solo período de gobierno. Mejorar la calidad de vida demora pero cada gobierno debe mostrar avances en la búsqueda de la igualdad de oportunidades.
En el Perú, la evolución de la pobreza monetaria, definida como la insuficiencia de ingresos para comprar una canasta básica socialmente aceptada, se redujo entre 2001 y 2010. El cuadro 8 presenta la información. Lo mismo ocurrió con la pobreza extrema (cuadro 9). Las mayores caídas de la pobreza monetaria coinciden con los períodos de mayor crecimiento.
La reducción de la pobreza estuvo concentrada en la Costa. Un análisis departamental muestra que en 2001 solo estaban por debajo del 50% de pobres Tumbes, Arequipa, Moquegua, Tacna, Lima, Ica y Madre de Dios. Huancavelica tenía 88,0% de pobres y Apurímac, Huánuco, Puno, Ayacucho, Amazonas, Cusco, Loreto y Cajamarca tenían más de 70%. En 2010, el departamento con mayor pobreza era Huancavelica, con 66,1% de pobres, mientras encima de 50% solo aparecían Apurímac, Huánuco, Puno, Ayacucho y Amazonas, además del ya mencionado Huancavelica{3}. En general, los departamentos de la Costa presentan menos pobreza y pobreza extrema que los de la Sierra y Selva. La pobreza es un problema básicamente rural. Si el libre mercado no se complementa con una reforma del Estado que brinde igualdad de oportunidades, será difícil avanzar en el campo del bienestar.
La desigualdad del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, mostró una mejora, pues el indicador pasó de 0,52 en 2001 a 0,46 en 2010 (cuadro 10){4}. Sin embargo, el ingreso es una dimensión de la desigualdad. Otros estudios estiman valores en torno de 0,50. A pesar de que la desigualdad del ingreso se redujo, si comparamos al Perú con otras regiones del mundo, encontramos que los valores para Europa y Asia Oriental fluctúan alrededor de 0,30. Son regiones más igualitarias.
El acceso a servicios básicos aumentó entre 2001 y 2010, pero en zonas rurales en agua y desagüe los niveles son muy bajos, a pesar de la leve mejoría ocurrida en el período analizado. La combinación de los cuadros 8, 9 y 11 sugiere que aquellos que nacen en zonas rurales tienen altas probabilidades de ser pobres. El 60% de los hogares rurales no tiene acceso a agua potable por red pública, el 90% no tiene servicio de desagüe por red pública y más del 40% carece de alumbrado eléctrico.
El cuadro 12 muestra los avances en la calidad educativa para estudiantes de segundo de primaria. En comprensión lectora, el porcentaje de alumnos que en 2011 lograron los aprendizajes que corresponden al grado fue solo de 29,8%; en las zonas rurales el porcentaje alcanzó 15,8%. En matemática, los resultados fueron peores, pues solo el 13,2% de los estudiantes lograron los aprendizajes del grado, mientras el porcentaje en las áreas rurales solo llegó a 3,7%. Sin capital humano no hay posibilidades de sostener el crecimiento económico futuro.
V
¿Y la percepción de la población? Latinobarómetro es una encuesta de opinión que se aplica a 18 países de América Latina; para el caso peruano existe información desde 1995. El análisis de los resultados de 2010 permite llegar a las conclusiones que se sintetizan en el cuadro 12. Destacan tres percepciones: en primer lugar, el 86% de la población percibe que la distribución del ingreso es injusta; en segundo lugar, el 86% no confía en la mayoría de las personas; y en tercer lugar, el 85% señala que el gobierno no actúa para el bienestar de todos. Más aún, en el cuadro 13 se observa que la confianza de la población en los partidos políticos, el Congreso y el Poder Judicial se ubica por debajo de 35%; por encima de 50% solo están la televisión y la Iglesia. Los peruanos no confían en sus instituciones democráticas. De ahí que no sean una sorpresa los bajos niveles de aprobación que mantuvieron Alejandro Toledo y Alan García, al extremo que sus partidos políticos no presentaron candidato a la presidencia en la elección inmediata posterior a pesar de los favorables resultados macroeconómicos.
Existen diferentes factores que explican la “percepción de bienestar” Lora (2008) desarrolló el concepto de la “paradoja del crecimiento infeliz”. La satisfacción no solo depende del crecimiento del ingreso de una persona, sino también de sus expectativas de consumo, que cambian al aumentar el ingreso. Como norma general, el individuo siempre vive comparándose con otros y ello se acrecienta en sociedades con altos niveles de desigualdad de ingresos como el Perú. A mayor crecimiento, mayores expectativas, pues cambian los referentes contra los cuales evaluamos nuestra situación. No solo nos vemos a nosotros mismos, también vemos nuestro entorno.
El Perú experimentó un ciclo de crecimiento entre 2002 y 2012; ello elevó el ingreso, y por ende las posibilidades de consumo, de unos más que de otros. Los individuos observan al referente, que puede ser el patrón de consumo del grupo social al que pertenecen, y a pesar de que pueden haber mejorado, como el referente lo ha hecho en mayor medida entonces la percepción de bienestar disminuye. La idea es que la satisfacción que percibe una persona no depende solo de su consumo sino del consumo de otros, y se puede resumir así: me siento mejor no solo si puedo consumir más con el mayor nivel de ingreso, sino porque puedo consumir más que el referente. De ahí la paradoja: la economía crece y el bienestar disminuye.
VI
El libro está dividido en siete capítulos, aparte de esta visión general. En el capítulo I se presenta una metodología para realizar un análisis del entorno económico. El objetivo es traducir el “idioma de los economistas” a un lenguaje accesible. Conceptos como producto interno bruto (PIB), inflación, crisis externas, políticas monetarias, cambiarias y fiscales, entre muchos más, son parte del arsenal de expresiones usadas por analistas económicos. Con aplicaciones al Perú y al mundo se muestra que es posible “expresar en fácil” lo que a veces suena complicado. La idea es atraer a aquellos que consideran la economía como abstracta, inútil y aburrida, pues no se requiere “saber mucho” para comprender los aspectos básicos del desempeño de una economía.
El capítulo II cubre el período 1995-2000. El segundo gobierno de Fujimori se caracterizó por un entorno económico externo desfavorable, cuya manifestación fue la turbulencia financiera de las economías emergentes desde 1997. Las crisis de Asia Oriental (1997), Rusia (1998), Brasil (1999) y Argentina (2000) dejaron lecciones que algunos países aprovecharon y otros no. Además, el marco institucional fue modificado para lograr una segunda reelección. El resultado fue una polarización política, que terminó en el colapso del tercer gobierno de Fujimori. La caída y el gobierno de transición de Valentín Paniagua es tema del capítulo III. El gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) se analiza en el capítulo IV. Apoyado por un entorno externo favorable y políticas monetarias y fiscales responsables, la economía comenzó a crecer. El auge de los precios de los productos mineros de exportación comenzó en 2003. Sin embargo, dificultades políticas e improvisaciones llevaron los niveles de aprobación de la gestión presidencial por debajo de 10%, al extremo que se consideraba la posibilidad de una vacancia presidencial. Perú Posible, frente político de Alejandro Toledo, no logró presentar candidato presidencial para las elecciones generales de 2006.
Los capítulos V y VI corresponden al gobierno de Alan García (2006-2011). En el primero de ellos se analiza el contexto político de América Latina. Algunos autores sostienen que hubo un “giro a la izquierda”. En Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua llegaron al poder líderes que rechazaban el libre mercado de manera radical; Chile, Uruguay y Brasil fueron moderados; mantuvieron el libre mercado pero implementaron políticas sociales más inclusivas. La distinción obliga a intentar una aproximación a los conceptos de izquierda y derecha, al menos desde el punto de vista económico. Si por izquierda se entiende una mayor participación del Estado en la economía y por derecha una adherencia al libre mercado, el gobierno de García se ubicó a la derecha del espectro. En las elecciones de 2006 surgió Ollanta Humala, que en los términos descritos era el candidato de la izquierda radical; con su propuesta, denominada “La Gran Transformación”, obtuvo más de 30% de los votos. En el mismo capítulo se revisa el aumento de la conflictividad social a través de los casos de Moquegua y Bagua. A continuación se analiza el desempeño económico peruano a la luz del entorno externo positivo hasta 2008 y desfavorable en 2009 por los impactos de la primera crisis financiera internacional del siglo XXI. El capítulo VI cubre dos temas: por un lado, la respuesta de política económica frente a la crisis financiera internacional y, por otro, los resultados sociales del gobierno de García.
El epílogo cubre los primeros años del gobierno de Ollanta Humala. El análisis está centrado en el proceso electoral, la decisión presidencial de mantener la estrategia económica, a pesar de haber presentado en 2006 y en la primera vuelta electoral un programa radical, denominado “La Gran Transformación”. El documento fue reemplazado entre ambas vueltas por la “Hoja de Ruta” Como el entorno externo importa, también se analiza la desaceleración económica mundial experimentada desde 2011 y su impacto sobre el Perú.
Si tuviéramos que definir en una sola frase las estrategias económicas seguidas por Fujimori, Toledo, García y Humala desde julio de 2011, sería “continuidad en el manejo económico”. La adherencia al libre mercado y la apertura hacia el exterior convirtieron a la inversión privada en el motor del crecimiento. El contexto político y los lentos avances en las reformas con impactos significativos impidieron que la buena economía se refleje en mejoras sostenidas en el bienestar. Y ello ocurrió a pesar de los vientos favorables del exterior.
En cierto sentido, el libro que el lector tiene en sus manos es una continuación de Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes, publicado por la Universidad del Pacífico en su primera edición en 2000. Finalmente, agradezco al Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y a su Fondo Editorial por las facilidades brindadas para la elaboración de este libro, así como a un lector anónimo cuyas observaciones mejoraron el contenido del texto. La responsabilidad de las ideas expuestas es exclusiva del autor.
La economía no funciona en un vacío, sino dentro de un entorno cambiante, inestable y poco predecible; en ese entorno “general”, interactúa con aspectos políticos, sociales, institucionales, históricos y geográficos, que son propios de cada país. De ahí que no sea simple comprender el “entorno económico”, pues sin ver la realidad “más allá de la economía” es complicado comprender por qué se toman unas decisiones y no otras, así como los efectos de las mismas, tanto sobre los resultados económicos como sobre los sociales e institucionales. La evolución de la economía impacta sobre la vida diaria de cada uno de nosotros, por lo que requerimos dedicar un importante esfuerzo a conocer nuestro entorno.
Los ciudadanos observan que cada gobierno que llega al poder implementa un conjunto de medidas que responden por lo general a una ideología, definida como una “manera de ver” la realidad; como es natural, no todos estarán de acuerdo, pues no todos comparten las mismas ideas. La situación se torna más complicada si, como ocurre en países como el Perú, la estrategia que pone en marcha el gobernante elegido suele ser distinta de la prometida durante la campaña electoral. Comprender los resultados económicos y su interacción con las demás dimensiones del entorno es clave.
El objetivo de este capítulo es presentar al lector el significado “en términos simples” de una serie de conceptos usados por los analistas para describir el desempeño económico de un país o región. La razón es que la economía, como cualquier ciencia, tiene un “lenguaje” propio. Existe gran cantidad de expresiones que son usadas a diario, que no tienen un significado preciso ni consensuado; sin embargo, son utilizadas con frecuencia, “como si todos entendieran lo mismo”. Comenzaremos por tres de ellas cuya aclaración es útil para entender mejor el debate en economía: la globalización, el neoliberalismo y las reformas estructurales.
Luego de ello, “aterrizaremos” a los “conceptos básicos” de la economía, pues lo que el ciudadano de a pie se pregunta son cuestiones como las siguientes: ¿de qué manera los resultados económicos anunciados por los gobiernos se relacionan con la vida diaria? Si aumenta el producto interno bruto (PIB), ¿de qué modo la noticia impacta sobre el bienestar de cada ciudadano? Entender qué son el PIB, la inflación, las cuentas externas, las políticas monetarias y fiscales, entre otros conceptos, es parte de la “caja de herramientas” para analizar el entorno.
A partir de ahí y con información del mundo real, se presenta una forma de analizar el entorno económico, incluyendo variables internas y externas; esto último porque en un mundo cada vez más interconectado (“globalizado” dirían algunos), lo que ocurre más allá de las fronteras es determinante sobre el entorno económico local. La primera crisis financiera internacional del siglo XXI, cuya manifestación ocurrió en 2008 en los Estados Unidos, es una prueba de ello, pues generó una caída brusca del nivel de la actividad económica mundial en 2009 y un proceso de desaceleración económica mundial posterior a 2010 debido, entre otras razones, a la incertidumbre respecto de la “salida de la crisis”. El capítulo termina con una formalización aritmética que relaciona las variables económicas.
Partamos de un hecho básico: el mundo de hoy está cada día más integrado e interconectado, lo que significa que la economía opera en un entorno cada vez más amplio y complejo. Ello constituye una oportunidad, pero al mismo tiempo una amenaza. La economía peruana es pequeña y abierta al exterior{1}; el reto es cómo maximizar los beneficios de la mayor conexión con el mundo y cómo minimizar los costos que trae consigo. “Ver más allá de nuestras fronteras” es parte del análisis del entorno; pero ¿qué es la globalización?
Desde finales de la década de 1980, el vocablo “globalización” es usado de manera profusa, no solo en eventos académicos sino también en el debate público{2}. En términos históricos, coincide con el colapso de la Unión Soviética y con el enorme avance de las tecnologías de la información. Sin embargo, no existe una definición precisa ni consensuada de su significado. ¿Por qué es difícil definirla? Al menos por dos razones: en primer lugar, la mayoría de estudios sobre el tema aluden a su dimensión económica y su relación con el libre mercado como ideología; en segundo lugar, no es simple diferenciar lo positivo (lo que es la globalización) de lo normativo (lo que debería ser), pues depende del sesgo de quien la defina. El término contiene una carga ideológica y emotiva. Por ejemplo, para los economistas la globalización está relacionada con el surgimiento de un mercado global; para los historiadores, se trata de una época dominada por el capitalismo global; los sociólogos la interpretan como la convergencia de preferencias sociales, en lo referente a estilos de vida y valores sociales. En la ciencia política se le vincula con la erosión gradual del Estado-nación. Así, cada disciplina explica una parte del fenómeno. ¿Qué hacer entonces? Pensamos que es preferible analizarla como un concepto que está más allá de las disciplinas individuales, pero que también las une.
La “globalización” es un concepto relacionado con tres características: en primer lugar, la “desterritorialidad”, lo que significa que una gran cantidad de actividades se desarrollan al margen de la localización geográfica de los participantes. En segundo lugar, se le vincula con el aumento de las “interconexiones”, que genera que eventos distantes desde el punto de vista geográfico impacten casi en todo el mundo; por ejemplo, la crisis financiera de 2009 afectó a una gran cantidad de países. En tercer lugar, la “aceleración” de la actividad social; los aumentos en la velocidad del transporte, del flujo de ideas y de las comunicaciones han originado que los límites geográficos se tornen más difusos. La clave está en que el desarrollo tecnológico de las últimas décadas ha intensificado el proceso. La globalización puede entenderse como la “aceleración” de la interconexión en todos los aspectos de la vida contemporánea.
Pensamos que “globalizar” significa llevar a escala planetaria o global alguna idea, costumbre, estilo de comportamiento, modelo de desarrollo, forma de hacer empresa, etc. Desde 1990 en adelante, el modelo basado en el mercado y en la apertura ha sido la norma en el mundo, es decir, se ha “globalizado” una estrategia económica. Esto ha ocurrido aun aceptando que existen distintas versiones del “capitalismo”{3}. Como resultado, la inversión privada se convirtió en el motor de la economía mundial. Sin embargo, es posible globalizar otras dimensiones; por ejemplo, ¿alguien estaría en contra de globalizar la defensa de los derechos humanos? ¿O de luchar contra la pobreza y exclusión? De ahí que se puede estar en contra de unas dimensiones pero a favor de otras. Ahora bien, a pesar de que muchos escriben sobre la globalización, este término significa distintas cosas para diferentes personas. Algunos la ven como un proceso que es beneficioso, inevitable e irreversible. Otros le tienen temor, pues sostienen que aumenta la desigualdad dentro y entre las naciones, eleva el desempleo y obstaculiza el progreso social. En términos amplios, el uso del sustantivo “globalización” en el campo económico alude a lo siguiente:
– Una mayor integración de las economías, de modo que el mundo funcione como si fuera un único mercado global. Una expresión de lo anterior es el incremento de las transacciones internacionales de bienes y servicios y algunos factores de producción. De ahí que sea posible dividir la globalización económica en al menos tres dimensiones: la comercial, la financiera y aquella relacionada con el libre tránsito de las personas entre países. La realidad muestra que algunas dimensiones están más globalizadas que otras{4}.
– Una ampliación del “radio de acción” de diferentes instituciones, más allá de las fronteras nacionales. La globalización económica ha ampliado el alcance de las empresas, gobiernos, organizaciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG), por lo que incluye, además del crecimiento del comercio internacional, la expansión de la inversión extranjera directa (IED){5} y las corporaciones multinacionales, la integración del mercado mundial de capitales, el alcance extraterritorial de las políticas del gobierno y una mayor atención de las ONG en problemas que se extienden por todo el mundo. Las decisiones de cada gobierno dependen cada vez más de lo que hagan otros gobiernos.
Por eso se ha incrementado en muchas personas la sensación de que sus vidas y opciones económicas no están determinadas por ellas mismas ni por sus gobiernos, sino por fuerzas externas sobre las cuales no tienen control. En ese sentido, la globalización redefinió el rol del Estado-nación como un manejador efectivo de la economía nacional (Boyer y Drache 1996){6}. En adición a lo anterior, la globalización no solo es económica, sino también cultural. Las personas tienden a imitar comportamientos de individuos de otros países, con el riesgo de que el modelo del “deber ser” lleve a que se pierda autenticidad, produciéndose una transferencia de actitudes, muchas veces ajena a nuestras realidades.
¿Qué factores originaron la globalización económica? Dos causas: por un lado, el avance tecnológico y, por otro, los cambios en las políticas económicas. Las mejoras tecnológicas en el transporte y la comunicación han aumentado la integración de los mercados, tendencia que se incrementa cada día más con el uso de internet; realizar transacciones comerciales y financieras en tiempo real es cosa de todos los días. Las políticas económicas también han cambiado, pues las economías cada vez son más abiertas. Ambas tendencias han sido muy claras después de la Segunda Guerra Mundial, pero han aumentado en importancia en las últimas décadas.
Entonces, ¿toda la globalización significa mayor comercio y flujos de capitales originados en las mejoras tecnológicas y en la apertura de las economías? No, pues al mismo tiempo existen otros aspectos de la vida económica que también se han globalizado. Los gobiernos están cada vez más preocupados por las políticas que llevan a cabo otros gobiernos, pues estas afectan al mismo flujo internacional de bienes y de capitales. Las ONG ven cada vez más allá de las fronteras de sus países, algunas veces porque los problemas que enfrentan son de naturaleza global y otras porque consideran que su rol tiene importancia mundial (por ejemplo, la defensa de los derechos humanos). A través de la inversión extranjera directa (IED), las corporaciones no solo operan más allá de las fronteras nacionales, sino que han crecido en tal magnitud que logran influir sobre los gobiernos nacionales; si uno de ellos les pone algún tipo de restricción, simplemente buscan otro país. Esta necesidad de mantener atractivo al país plantea una amenaza, pues cualquier coyuntura negativa interna puede hacer que los capitales huyan en manada. Otros investigadores sostienen que este hecho, por el contrario, obliga a los países a actuar en forma disciplinada, con reglas de juego estables, para no salir del concierto mundial.
Otra amenaza que plantea el nuevo entorno mundial, caracterizado por la mayor integración de las economías, son los efectos que tiene una crisis en un país sobre los demás. En la medida en que los agentes económicos (personas, empresas, gobiernos) de los distintos países están más interconectados, resulta cada vez más difícil evitar el “contagio”; de ahí que ver las crisis de otros países debe estar en la agenda del análisis del entorno de cualquier analista.
Por último, ¿globalización es sinónimo de liberalización económica? No necesariamente. Si por liberalización económica se entiende una mayor apertura de las economías y una adherencia a los principios del libre mercado, entonces sería sinónimo de integración económica global a partir del libre mercado. Esta definición es usada por los críticos de la globalización (¿o del libre mercado?). Si se acepta que ambos significan lo mismo, surge una pregunta: ¿por qué se usa el término “globalización” si bastaría con dejarlo como “libre mercado”? Más aún, los movimientos antiglobalizadores estarían en contra del liberalismo económico, pero no contra la globalización. Además, cuando floreció el liberalismo económico, entre finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, no se usó el vocablo “globalización”. ¿Qué podemos concluir? La globalización es un proceso que consiste en llevar a escala planetaria (o global) alguna idea, costumbre, etc. Por lo tanto, la globalización “sin apellido” es un concepto vacío; la económica no es igual a la tecnológica, y así sucesivamente.
Si la definición de “globalización” es problemática, también lo es el uso del vocablo “neoliberalismo”. Desde 1990, la expresión “neoliberalismo” ha estado presente en la mayoría de debates políticos y académicos, por lo que coincide con el uso extensivo del sustantivo “globalización”. Sin embargo, resulta por lo menos curioso que no exista consenso respecto de su significado, pues el concepto está rodeado de ambigüedades. No está claro qué es, pero es utilizado por políticos y académicos y está en todos lados. No es el único término confuso en las ciencias sociales; otros como “populismo” y “democracia”, por mencionar algunos, adolecen de problemas similares.
En América Latina, el sustantivo “neoliberalismo” predominó desde los últimos años de la década de 1980 hasta finales de la de 1990. Luego del año 2000, perdió algo de vigencia y los gobiernos optaron por una de tres alternativas (Corrales 2011: 1): algunos, como Venezuela, buscaron opciones distintas; otros agregaron políticas que faltaban en especial en el campo social e institucional; mientras un tercer grupo lo mantuvo sin mayores cambios.
¿Qué significa el neoliberalismo y por qué es el blanco de todas las críticas si no tiene un significado preciso?
Boas y Gans-Morse (2009: 138) revisaron 148 revistas académicas sobre política y desarrollo en América Latina entre 1990 y 2004 y no encontraron un solo artículo focalizado en la definición del neoliberalismo. ¿Qué concluyeron luego de su investigación? En primer lugar, el concepto es usado con frecuencia por los críticos del libre mercado, pero rara vez por aquellos que tienen una visión favorable al mercado; en segundo lugar, no está definido en los estudios empíricos de quienes lo utilizan como variable dependiente o independiente; en tercer lugar, el término es usado de distintas maneras, por lo que la lectura de cualquier artículo al respecto no permite llegar a una conclusión sobre su significado; para algunos es un conjunto de políticas económicas, para otros, un modelo de desarrollo e incluso una ideología.
A pesar de que no lo definen, la mayoría de artículos académicos, aunque por diversos caminos, son críticos del neoliberalismo y llegan a una conclusión que podría resumirse en la siguiente frase: “El neoliberalismo es el culpable de todos los males, por lo que hay que oponerse a él, pues perjudica a los pobres, a los trabajadores, al medio ambiente, etc.”. El término es muy usado por sus críticos y no por sus defensores; una prueba de ello es que nadie se define a sí mismo como neoliberal{7}.
Así, la primera dificultad que enfrenta quien quiera estudiar el neoliberalismo es que nadie ha escrito al respecto desde un punto de vista favorable ni neutro. Y ello lleva a distintas definiciones cargadas de juicios de valor, la mayoría negativas.
Comencemos por el término en sí mismo; el “neoliberalismo” alude a un “nuevo liberalismo”, lo que puede tener dos interpretaciones: en primer lugar, significaría que existió un “viejo liberalismo” y que durante un tiempo hubo algo distinto entre ambos. Desde una óptica cronológica, el liberalismo en un inicio habría predominado para luego declinar y reaparecer bajo el nombre de neoliberalismo; en segundo lugar, otra posibilidad es que el neoliberalismo descienda del liberalismo pero no sea exactamente igual. Ello nos lleva a una pregunta previa: ¿qué es el liberalismo?