Prólogo

El auge de la ciberpolítica

Ramón Cotarelo

Como todos los neologismos, el de ciberpolítica tiene un aparecer dubitativo. Va uno encontrándolo aquí y allá, ya en un reportaje sobre nuevas tecnologías, ya en declaraciones a la prensa de algún experto, en alguna ponencia en un congreso, a veces en los títulos de obras pioneras, hasta que finalmente recibe el espaldarazo definitivo con un estudio académico o un congreso científico que lo consagra. La ciberpolítica solo espera ese momento solemne para adquirir carta de ciudadanía como un campo especial de investigación de la Ciencia Política, algo que sucederá inexorablemente cuando llegue a su cénit la generación de politólogos que se ha formado en la red e inicie su despedida la de quienes no se han adaptado a los nuevos tiempos o lo han hecho insuficientemente1.

Ha sido un proceso de consolidación relativamente rápido que sin duda se explica por dos factores concomitantes: El primero, la propia velocidad de expansión de las TICs, que es vertiginoso. Nadie puede calcular el ritmo al que aumenta la cantidad y la calidad de la información a libre disposición de los ciudadanos en todo el mundo, así como las posibilidades de interacción, de comunicación y de expresión.

El segundo factor radica en el uso del prefijo ciber, que está muy extendido. Ayuda a la consolidación del término (y concepto) de ciberpolítica el hecho de que no sea infrecuente oír hablar de ciberguerras o de ciberterrorismo, entendiendo por tales las actividades de ese tipo que se desarrollan con medios digitales. Acompañan asimismo expresiones como ciberdemocracia o ciberespacio que el compilador de esta obra ha intentado acotar en otra parte así como estudiar en sus características esenciales (Cotarelo, 2010).

El generalizado uso del prefijo ciber tiene raíces. En otro terreno científico (y vinculado al mundo literario a través de la ciencia ficción) se habla de ciborgs (o cyborgs) y hace unos años apareció el movimiento artístico conocido como ciberpunk. Todos son apócopes de cibernética que, como se sabe, se define en palabras de su fundador, como la ciencia del control y la comunicación en el animal y la máquina (Wiener, 1948). Y eso es el primer término que aparece, el de cyborg, apócope a su vez de, cybernetic organism, una especie mixta de elementos orgánicos e inorgánicos, un organismo inteligente pero no humano de utilidades prácticamente infinitas. A su vez, los ciberpunks mezclan la afición a las más sofisticadas TICs con estilos de vida postmodernos.

El prefijo genérico ciber hace referencia al empleo de máquinas inteligentes, que se autorregulan, para llevar a cabo las actividades humanas de toda índole. La cuestión de si el uso de este tipo de máquinas autopoiéticas varía la naturaleza de las actividades a las que se aplican, esto es, si la guerra cambia de naturaleza con el empleo de aviones autodirigidos no tripulados, si lo hace el terrorismo con el uso de redes digitales o si la política por el hecho de que cada vez se haga más en el ciberespacio es la que suele ocupar más espacio en las controversias acerca del empleo de las tecnologías digitales2. Y la respuesta solo puede ser un no en todos los casos. La naturaleza de la guerra, el terrorismo y la política, todas ellas actividades en torno al ejercicio del poder no tiene por qué variar por el hecho de que se lleven a cabo por unos u otros medios. Cuando las armas de fuego sustituyeron a las blancas, la guerra cambió mucho de forma. Ya era posible vencer al enemigo a distancia, sin entrar en contacto con él, bombardeándolo. Pero siguió siendo guerra, esto es, una actividad para derrotar violentamente y, si acaso, aniquilar al enemigo. Lo mismo sucede con el terrorismo y la política. Cambian los modos. La cosa permanece. Por eso hablamos de ciberpolítica. Si lo ciber cambiara lo político, hablaríamos de otra cosa.

Ahora bien, el empleo de unos u otros medios ejerce una gran influencia sobre la forma en que se manifiestan los conflictos concretos, individuales, muchas veces como dilemas morales que obligan a enfrentarse a situaciones nuevas. En el caso de la ciberpolítica, el volcado en la red de la actividad de prácticamente todas las instituciones públicas así como de las empresas, de los partidos, las asociaciones, las iglesias, etc., hace que haya cambiado notablemente la relación de los ciudadanos con las administraciones, con las instituciones políticas, con los partidos políticos, las de estos entre sí y por supuesto y muy especialmente con el sector social que más se ha visto revolucionado con la red, esto es, los medios de comunicación. Si el impacto de la red ha transformado notablemente los modos y usos del sistema político, lo ha hecho mucho más del sistema mediático.

El aspecto más llamativo de la existencia de un ciberespacio en el que se da la ciberpolítica es la existencia de una nueva ágora digital unitaria pero tremendamente diferenciada pues en ella participan en un clima de igualdad los órganos de gobierno del país, los ciudadanos con sus blogs y a través de sus redes sociales, las empresas, los sindicatos, etc. Y el ágora es el lugar de la comunicación y el debate públicos por antonomasia, el ámbito en el que los ciudadanos debaten los asuntos del común y les buscan soluciones colectivas.

El ágora digital, la comunidad de habla habermasiana está conectada y funciona con unas características propias que obligan a aplicar medios de análisis nuevos. La ciberpolítica hace posibles, en principio, o por lo menos pensables algunas reivindicaciones democráticas modernas y también clásicas. En principio, en efecto, la red posibilita la democracia directa puesto que todos los ciudadanos pueden estar conectados en tiempo real en el mismo momento. Otra cosa es que eso sea aceptable o sirva para algo. También puede darse la más reciente reivindicación de la democracia participativa. Si algo puede posibilitarla es la ciberpolítica.

Convencidos, por tanto, de que la ciberpolítica abre un campo nuevo y muy prometedor de estudio de nuestra disciplina, en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED convocamos las primeras jornadas españolas de ciberpolítica en colaboración con el Colegio de Licenciados y Doctores en Ciencias Políticas y Sociología y la Fundación Ortega/Marañón, que nos cedió los locales para dos días de muy interesantes encuentros.

Invitamos y acudieron, a pesar de sus muchos compromisos, a los académicos que están haciendo el más interesante trabajo en este terreno en todo el país y también convocamos un reducido número de comunicaciones, con el fin de ofrecer un trampolín a los valores jóvenes, emergentes. El resultado fue muy satisfactorio. El lector comprobará que las aportaciones de los consagrados son sólidas, llevan trabajo y experiencia detrás y apuntan a soluciones novedosas; pero también podrá apreciar que los valores emergentes traen sugerencias nuevas, frescas, originales y de gran interés.

He organizado el libro en tres partes, atendiendo a tres subesferas de estudio: la primera, el gobierno electrónico, la segunda la comunicación y las redes sociales y la tercera, la movilización política y las redes sociales.

La primera parte incluye dos minuciosos y exhaustivos trabajos de Salvador Parrado y José Ignacio Criado sobre el concepto de open government, los problemas y perspectivas que plantea así como el estado de la cuestión tanto en España como Europa. Hay una tendencia a mantener el término en inglés ya que su traducción al español desajustaría su campo semántico. En realidad, el government de la expresión viene más a coincidir que el español administración de forma que de lo que se trata es de la administración transparente, esto es, la prestación de los servicios públicos y las relaciones entre los administrados y la administración a través de la red. El grado en el que las administraciones están informatizadas y los porcentajes de ciudadanos que realizan sus gestiones a través de la red permiten hacer comparaciones entre distintos países y llegar a conclusiones respecto a la eficiencia administrativa según los casos, los sectores sociales a los que se dirige y las características concretas de cada actividad administrativa. Especial relevancia alcanzan las consideraciones sobre el uso que hacen las administraciones públicas de la posibilidades que abren las redes sociales.

Josep María Reniu ofrece un interesante trabajo de seguimiento sobre un proyecto del Ayuntamiento de Barcelona referente a una reforma en el trazado de la Diagonal de Barcelona que se sometió a consulta de la ciudadanía en sus diversas etapas de elaboración y con sus alternativas. Se trata, por tanto, de un interesante caso empírico de aplicación del open government en el ámbito municipal. El autor da cuenta de las ventajas e inconvenientes de la actividad y analiza las razones de la escasa participación de la ciudadanía así como del resultado final adverso a las intenciones primeras de quienes iniciaron el proyecto.

En su capítulo sobre Ourense, declarada por Google ciudad digital, Mónica López Viso y Mario Ortiz García hacen un análisis de la cibergobernanza de una ciudad media encajándolo en el contexto de una globalización que avanza incontenible y obliga a todas las administraciones a adaptarse al manejo de unos instrumentos que homologan y facilitan las relaciones con los administrados tratando de ser eficaces en un proyecto de mediación que se caracteriza precisamente por un proyecto de glocalizacion. Falta mucho todavía para que tanto las administraciones públicas como los ciudadanos hagan uso pleno de las posibilidades que abre la digitalización de las relaciones de gobierno multinivel. No obstante resulta interesante comprobar, y ello da pie a los autores para ser optimistas que, al margen de la utilidad real en términos de consumo y participación del conjunto de la población, la cibergobernanza abra perspectivas muy halagüeñas al aumento del ciberactivismo en nuestras sociedades, cuya función impulsora de nuevos avances y prácticas sociales no puede desdeñarse. Se valida así una hipótesis que siempre se enuncia en los estudios de este tipo, esto es, la de que la digitalización de los sistemas de gobierno contribuye a la intensificación de las relaciones en red en todos los niveles territoriales y la democratización de las formas de gobierno.

La segunda parte del libro concentra el foco sobre las actividades de comunicación política y, muy especialmente, sobre aquella que tiene una configuración práctica más evidente que son las campañas electorales. Tanto Palmira Chavero (“Medios de comunicación y redes sociales en las democracias actuales: ¿Complementariedad o sustitución? Una aproximación al caso español”) como Juan Pizarro (“El poder latente de la prensa en el mundo virtual”) reflexionan sobre las relaciones entre los medios de comunicación tradicionales y el avance de las redes sociales, en lo que puede entenderse como sendas aportaciones contemporáneas al problema de si unos medios de comunicación sustituyen a otros sobre el que se ha venido dando por buena desde hace un siglo la conclusión formulada en la llamada ley de Riepl, según la cual ningún medio de comunicación desplaza a otro sino que todos se adaptan a las nuevas situaciones en circunstancias cambiantes. Palmira Chavero analiza en profundidad las interrelaciones entre los medios tradicionales y el auge de las redes sociales y pone el acento en la capacidad de los medios profesionales de sobrevivir en virtud precisamente de su profesionalidad, de su ascendiente de contenido sobre el mundo mucho más desestructurado de las redes sociales que siguen tomando en buena medida los medios como puntos de referencia y, sobre todo, porque los periodistas, al desembarcar en las redes y utilizarlas sistemáticamente en su trabajo (por ejemplo, singularmente, Twitter) pueden estar protagonizando un fenómeno de arrastre de contenidos de los medios tradicionales en las redes digitales.

Por su parte Juan Pizarro, apoyándose en el trabajo de Eli Pariser y su concepto de The Filter Bubble (Pariser, 2011), se pronuncia más claramente por la tesis del mantenimiento del predominio de los medios de comunicación tradicionales basado en la cuestión determinante de la generación de contenidos. La comprobación de que, de cada 100 usuarios de la red solo uno genera contenidos, otros nueve vienen a reproducirlos de un modo u otro y el resto, el 90% por ciento restante, pueden considerarse lurkers, esto es, más o menos espectadores pasivos lleva a la conclusión de que, aunque los medios digitales contribuyen decisivamente a caracterizar las formas actuales de comunicación, el contenido, el fondo de esta sigue dominado por los medios tradicionales. La extraordinaria viralidad que caracteriza la red sirve igualmente para hacer viables proyectos de medios de comunicación especializados en ámbitos más reducidos, “nichos” de mercados; pero a la hora de decidir qué enfoques, encuadres o incluso temas se mantienen en la agenda, la importancia de los medios tradicionales sigue siendo decisiva. El autor se vale para ello del ejemplo de WikiLeaks, que da por caduco, quizá prematuramente, en el momento en que la prensa, por razones coyunturales, lo sacó del agenda setting.

Antón Rodríguez Castromil y Montserrat Fernández Crespo centran su análisis en el uso de los medios digitales en las campañas electorales y en las que ya comienzan a conocerse como cibercampañas. Castromil, muy en la línea de sus interesantes trabajos anteriores acerca de las campañas electorales y el empleo del negativismo en ellas, presenta un estudio en el que contrapone el seguimiento de la campaña electoral del 20-N de 2011 a través de la prensa de referencia (básicamente El País y el El Mundo) y de Twitter y en el que, de paso se pronuncia sobre la cuestión, numerosas veces planteada, de si cabe considerar que Twitter sea en verdad una red social. En el desarrollo de su investigación empírica mide la cobertura de la campaña en los medios tradicionales así como el índice de tendenciosidad que estos muestran. Igualmente, su investigación revela pautas de comportamiento específicas de los usuarios de la red en el manejo de Twitter y el microblogging. Si bien es cierto que, como es tradicional, la mayoría de los españoles siguió las elecciones de 2011 través de la televisión, cada vez aparecen más ámbitos y espacios en los que es de aplicar una política digital aunque, concluye el autor, aún estemos lejos de que quepa sustituir la democracia representativa por una ciberdemocracia.

En la carrera por encontrar procedimientos fidedignos y exactos de predicción de resultados futuros, trátese de mercados o de elecciones que vayan más allá de los tradicionales sondeos y/o encuestas, Montse Fernández Crespo presenta una brillante investigación sobre si el seguimiento de la campaña en Twitter y la realización de actividades de microblogging propia de esta en la medida en que es comparable a las apuestas en el terreno de los resultados empresariales sirve de verdad para predecir resultados. Sus conclusiones no autorizan una respuesta afirmativa taxativa porque todavía falta mucho por hacer y los contextos de participación digital cambian bastante con las distintas campañas, pero los resultados están siendo muy alentadores.

La tercera y última parte del libro recoge los trabajos destinados a considerar las nuevas formas de participación política a través de las redes sociales. El primero, de Olga Gil, analiza el problema de las nuevas formas de movilización política con especial referencia a la primavera árabe y el caso de WikiLeaks. Dadas las características de este libro, los ejemplos mencionados aparecen como objetos de seguimiento en varios de los modelos y análisis aquí presentados, con resultados notablemente coincidentes. En el caso de Olga Gil, su punto de partida es una referencia a la teoría clásica de la acción colectiva a partir sobre todo de las conocidas obras de Mancur Olson y Elinor Ostrom. Esta teoría clásica, que tiene un fundamento antropológico utilitario a través del análisis de costes/beneficios se cruza con la consideración de los tres ámbitos en que Gil hace el seguimiento de su objeto: el político, o del derecho público, el de las empresas en el mercado y el de la sociedad civil que, a su vez, tampoco son estrictamente delimitables y que, al entrar en relación con las redes distribuidas (a las que Gil consagra su estudio por parecerle más a tono con los tiempos que las redes centralizadas), dan resultados positivos pero también anodinos que será preciso ir revisando poco a poco.

En lo que hace a mi propio trabajo, “De la política de partidos a la política de multitudes” trato de demostrar cómo en el proceso de la acción colectiva en el ciberespacio, el uso de las redes sociales como herramientas de habilitación de las multitudes (la recuperación del viejo concepto de Spinoza en Antonio Negri y otros a través de George Rudé) supone un doble proceso de transformación de los sistemas políticos democráticos. Por un lado estos, articulados hasta la fecha como sistemas políticos de predominio partidista, dejan paso a un nuevo sujeto de la acción colectiva, las multitudes, agregados horizontales, espontáneos, de individuos que, en la medida en que se valen de los medios digitales actúan de modo reflexivo de forma que, frente a la concepción tradicional de las multitudes como muchedumbres sin raciocinio, estas se definen por ser “multitudes ilustradas o inteligentes” (Smart mobs) (Rheingold, 2002). Por otro lado, estas multitudes son agregados de individuos como entes autónomos que acceden a reservorios de información como nunca antes los hubo al servicio de la humanidad, lo que les permite mantener una relación entre lo individual y lo colectivo cuyas consecuencias se verán progresivamente en un aumento de la calidad de las democracias. Esto es, lo que en el trabajo se designa como proceso de individuación que corre parejo con el de la aparición de las multitudes inteligentes como nuevo sujeto de la acción colectiva contemporánea. Los casos de la primavera árabe y WikiLeaks sirven aquí como dos ejemplos paradigmáticos.

En prosecución de su conocida línea de investigación acerca de las relaciones de los medios de comunicación con la desafección democrática y la media malaise que tanto nombre le ha dado, Óscar García Luengo presenta un original trabajo de fuerte fundamento empírico en el que se plantea la muy sugestiva pregunta de si el 15-M invalida el malestar mediático o, dicho en términos teóricamente relevantes aunque menos específicos, si lo invalida el empleo de internet, las redes sociales, en definitiva, la ciberpolítica. Para ello pone en relación internet (obviando, de hecho, la cuestión que simplemente deja apuntada de si en verdad puede considerarse internet como otro medio de comunicación más; cuestión permanente en este terreno) con el sistema mediático español, considerado como “mediterráneo” dentro de la conocida clasificación de Hallin y Mancini, 2004. Valiéndose de un método de regresión lineal con el correspondiente estadístico de dispersión, García Luengo muestra las diferencias y similitudes en los diversos países europeos entre las dos variables de su estudio, esto es, el activismo político y el consumo de internet, valiéndose de los datos de la Encuesta Social Europea. Su conclusión viene a ser que, efectivamente, el empleo de internet, el uso de las redes sociales en todas partes y especialmente en España con el 15-M y la Spanish Revolution apunta en la dirección de un importante giro en cuanto al aumento de la afección política como consecuencia de la difusión de las redes sociales. El autor invoca varias cautelas y alguna insuficiencia en los datos y fenómenos que no permiten un pronunciamiento tajante pero es razonable pensar que dicha contribución a una superación de la desafección democrática en la ciberpolítica podría venir dada por la mayor conciencia que tienen los individuos de la recuperación de su relevancia política a través de la acción de las multitudes inteligentes.

El trabajo de María Ángeles Rubio Gil (“Ciberparticipación política de la juventud: El caso Spanish Revolution”) utiliza abundancia de datos del Instituto Nacional de la Juventud para abordar cuestiones ya debatidas con anterioridad, como la participación política democrática a través de las redes, las cuestiones acerca de la afección/desafección democrática de las poblaciones, especialmente de la juventud así como la teoría y la práctica de la ciberdemocracia. Luego de un brillante análisis de las condiciones específicas para España, Rubio Gil concluye diciendo que “las redes sociales son un instrumento de socialización, adscripción y activismo juvenil”.

El conjunto de libro, por tanto, ofrece una panorámica bastante completa sobre la ciberpolítica en el mundo de hoy en general (en un plano más teórico) y sus características concretas en España (en un plano más empírico) que permite hacerse una idea justa del estado de la cuestión de este reciente campo de estudio de la Ciencia Política puesto que aborda las cuestiones más candentes del Open Gevernment, la emocracia electrónica, la comunicación y la movilización políticas en la era de internet.

Solo resta por cumplimentar el capítulo de agradecimientos. El primero de todos debe ir a Juan Pizarro Miranda quien, además de presentar la comunicación que se ha reseñado en este prólogo, actuó como un eficacísimo y eficientísimo secretario de las Jornadas de ciberpolítica mencionadas. La parte más institucional quedó, como siempre, a cargo de Maribel Blanco, la secretaria del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED en el que nació la idea de las jornadas. Pero la ímproba tarea de conseguir que los participantes entregaran los datos a tiempo, así como sus aportaciones, que estuvieran en donde les correspondía cuando les correspondía, que pudieran valerse de los medios técnicos necesarios para sus exposiciones, todo eso cayó sobre los incansables hombros de Juan.

Agradecimiento merece también la Fundación Ortega/Marañón y su director, José Varela Ortega, por haber puesto a disposición de las jornadas las salas, aulas y medios materiales para conseguir que estas fueran, como lo fueron, un éxito. Agradecimiento asimismo muy especial a Ismael Crespo Presidente de ALICE y Goberna, que facilitó la celebración del congreso y cuya experiencia y saber hacer resolvieron todos los problemas, que no fueron pocos. Igualmente es obligado mencionar a Montserrat Fernández Crespo, gracias a cuya diligencia se resolvieron algunas cuestiones de logística que hubieran podido empañar el desarrollo del evento.

Finalmente la ciberpolítica tiene una deuda impagable con el Colegio de Politólogos y Sociólogos que dio todo tipo de facilidades para que las jornadas se desarrollaran con provecho general. En concreto imprimió el programa y el cartel de las jornadas y los distribuyo por todos los medios, consiguiendo así una asistencia notable a las sesiones que se tradujo en un muy provechoso clima de debate académico y entendimiento. Y como las instituciones no son otra cosa que las personas que las encarnan ese agradecimiento debe tributarse directamente a Lorenzo Navarrete, decano del Colegio de Madrid y a Miguel Ángel Ruiz de Azúa, decano del Colegio Nacional. Sin ellos, las jornadas no hubieran sido posibles.

Una última nota sobre el texto. Al tratarse de un terreno de investigación novedoso y plagado de anglicismos las grafías son muy variadas. En la medida de lo posible he homogeneizado. Pero, dado que muchas veces no hay criterio canónico y una determinada variante (por ejemplo, “tweet” o “twit”) tiene tanta legitimidad como otra y quizá haya sido escogida por el autor por su mayor o menor afinidad, he preferido dejar margen al ambigüedad, No se sorprenda pues el lector si lo que en un capítulo se llama “retwitear”, en otro pasa a ser “retweetear” (bastante más difícil de pronunciar en español por cierto) o si lo que en un capítulo en un género (por ejemplo el internet) cambia en el siguiente a la internet). Unos autores escriben los términos ingleses en bastardilla y otros, sin duda más dados a la familiaridad, los dejan en redonda. Siempre que la inteligibilidad general del texto no sufriera, he preferido dejar estas peculiaridades.

Madrid, noviembre de 2012.

PRIMERA PARTE

EL GOBIERNO DEMOCRÁTICO EN LA ERA DE INTERNET

Capítulo 1

El Gobierno electrónico: promesas y retos

Salvador Parrado

Universidad Nacional de Educación a Distancia

sparrado@poli.uned.es

1. Introducción

Las organizaciones del sector público han encontrado en la administración electrónica un instrumento poderoso para modificar la conducta no deseada de los ciudadanos y para prestarles mejores servicios. Gracias a la administración electrónica ha aumentado la cantidad de información disponible para los gestores y los ciudadanos, se ha mejorado el seguimiento y el control de la aplicación de las normas, se pueden adaptar los incentivos para que los ciudadanos sean “mejores” y se habilita la posibilidad de que controlen mejor a sus gobernantes. Sin embargo, estas promesas ponen demasiadas esperanzas sobre la administración electrónica, que es meramente un instrumento.

Bovaird (2002) concibe la administración electrónica como la habilitación electrónica de servicios públicos, tanto para los usuarios internos como los externos. Una definición más amplia de la administración electrónica es la adopción de cualquier tecnología de la información y las comunicaciones (TICs) por parte del gobierno para prestar servicios a los ciudadanos o para modificar su conducta. La modificación de la conducta se refiere a aquellos casos en los que los comportamientos individuales son antisociales, costosos para los individuos o para el sistema. A veces, la modificación de la conducta de los ciudadanos simplemente tiene el objetivo de que éstos reciban un mejor servicio, al mismo tiempo que la Administración pueda ser más eficiente gracias a las contribuciones de los ciudadanos.

En ocasiones, esas contribuciones de terceros se producen de manera organizada e incluso promovida por ellos. En este caso se trata de la gobernanza electrónica, término acuñado por Heeks en 2001 (p. 2). Para este autor, la gobernanza electrónica va más allá de las relaciones entre las administraciones y los ciudadanos y abarca otras relaciones existentes entre los actores sociales (ciudadanos, empresas y organizaciones no gubernamentales), que pueden tener impacto en las actuaciones de las administraciones públicas. En este texto se tratarán ambas perspectivas de administración y gobernanza electrónica cuando se refieran las promesas del gobierno electrónico y los retos que debe superar para materializar dichas promesas.

La administración electrónica se ha concebido como un instrumento capaz de resolver algunos de los desafíos presentados por la prestación de servicios públicos. Al menos, cinco promesas parecen desprenderse del papel desempeñado por la administración electrónica.

En primer lugar, los medios telemáticos pueden mejorar la orientación de los servicios públicos hacia las necesidades de los usuarios. La aportación de la administración electrónica consiste básicamente en el aumento de los contenidos a disposición de los individuos para recibir mejor unos servicios que dependen cada vez más de la información. Esta promesa se enfrenta al reto de convertir a las autoridades en proveedores interactivos de información y no meramente en actores pasivos, que publican la información en un sitio web y se olvidan de ella. Esta promesa se refiere a la interactividad de la información y su impacto en la prestación del servicio.

En segundo lugar, el movimiento del gobierno abierto promete una administración más transparente, capaz de ofrecer una mejor rendición de cuentas. Este movimiento, con cierta pujanza en muchos países pero aún muy embrionario en España, se enfrenta a dos tipos de retos. Por una parte, la definición ofrecida de gobierno abierto es muy restringida por lo que respecta a la información que se debería poner a disposición de los ciudadanos. Por otra parte, la cultura de la rendición de cuentas no está muy arraigada en nuestras administraciones públicas. Este aspecto se tratará preferiblemente en este capítulo, dado que el texto de Ignacio Criado en este libro se centra sobre esta cuestión de forma más ampliada.

En tercer lugar, las TICs prometen ofrecer un servicio “sin costuras” (seamless) ni interrupciones. Por ejemplo, en el sector privado una aerolínea ofrece la posibilidad de contratar en un mismo portal los vuelos, el hotel, el coche de alquiler, los espectáculos y un sinfín de actividades sin que el cliente perciba las fronteras organizativas de los distintos proveedores. La gestión de estos servicios no parece atravesar estas fronteras o son invisibles para el usuario. La administración electrónica podría poner a disposición de los ciudadanos verdaderos “supermercados” de servicios públicos electrónicos procedentes de distintas organizaciones. Esta promesa se encuentra al menos con tres retos: ausencia de una concepción integrada de las necesidades de los ciudadanos al estar los servicios compartimentados en áreas estancas de responsabilidad, cuyos directivos protegen el “turf” (Wilson, 1989), las dificultades técnicas de la interoperabilidad entre plataformas (Heeks, 2006) y los problemas derivados de la privacidad de los datos (Lenihan, 2002).

En cuarto lugar, la administración electrónica permite modificar la conducta de los usuarios hacia un mejor aprovechamiento de los servicios públicos así como de los fines de los programas públicos de actuación gracias a un aumento de su corresponsabilidad o coproducción de los servicios. Es una suerte de “ikeización” de los servicios públicos por la que los ciudadanos ponen de su parte para la mejora de la prestación. Por ejemplo, los padres patrullan las calles de Copenhague para prevenir que sus hijos adolescentes quemen coches; los usuarios rellenan formularios en línea, alimentando bases de datos de la administración, para solicitar cualquier autorización o para hacer una declaración personal de impuestos. Se aduce que esta forma de proceder aumenta la eficacia de los servicios para los usuarios. Al mismo tiempo, también se mantiene que permite una mayor eficiencia a la administración en el manejo de sus recursos, pues las aportaciones de los ciudadanos pueden ahorrar gastos de personal. Esta promesa se enfrenta al menos a dos problemas. Primero, los profesionales tienen reticencias ante unos usuarios informados (por ejemplo, pacientes que llegan a conocer su enfermedad casi mejor que su médico de atención primaria) (Löffler et al. 2008). Segundo, aún existe una brecha digital entre quienes tienen posibilidades y capacidad para acceder a la información y los que no.

Finalmente, las TICs facilitan la modificación de las conductas de los ciudadanos mediante el empleo de “nudges” electrónicos (“empujoncitos” con el codo para forzar la elección de los ciudadanos). “Nudges”, anglicismo que se preferirá a la perífrasis en castellano, se refiere al diseño del servicio en el que las autoridades ponen algunas elecciones más accesibles al ciudadano, pues consideran que son mejores para su bienestar. Por ejemplo, cuando se instala un programa de software, el menú de instalación nos suele ofrecer dos alternativas: instalación normal e instalación para expertos (o “customizada”). La opción “normal” suele ejecutar la instalación sin preguntar más cuestiones al usuario, quien no necesariamente sabe o quiere responder a las diversas preguntas sobre las preferencias de instalación. En este caso, los programadores informáticos dan “elección” al usuario, pero le ofrecen la oportunidad de elegir aquello que le va a complicar menos la vida. “Nudges” se ha hecho popular en el sector público con el libro de Richard Thaler y Cass Sunstein (2008) en su aplicación al ámbito de la salud y la educación. Esta propuesta ha tenido un considerable impacto en Estados Unidos y el Reino Unido, donde ambos autores han sido contratados como asesores respectivos del presidente Obama y del primer ministro Cameron. El gobierno electrónico puede facilitar este enfoque; no obstante, existen retos derivados de los costes de implantación así como de su impronta de “paternalismo liberal”.

Para tratar estas promesas y retos, el texto se divide en cinco partes en las que se exponen las promesas de la administración electrónica, algunos ejemplos exitosos y los principales retos a los que se enfrentan las organizaciones públicas para lograr el potencial de las promesas. Las promesas se tratarán en el siguiente orden. En primer lugar, se aborda la promesa de la interactividad respecto de la información a disposición de funcionarios y usuarios. En segundo lugar, se destina una sección al tipo de información que debería ser pública para que un gobierno se denomine abierto. En tercer lugar, se presenta en qué medida la administración electrónica ayuda a la integración de servicios. En cuarto lugar, se exponen las características de los servicios en los que se anima a la coproducción o la corresponsabilidad de los usuarios para que éstos reciban un mejor servicio de forma individual o colectiva. Finalmente, la modificación de la conducta de los ciudadanos se trata desde la perspectiva de los incentivos y de cómo fraguar la elección de los usuarios.

2. Aumento de la información y de la interactividad en la prestación de servicios

La administración electrónica puede mejorar la orientación de los servicios públicos hacia las necesidades de los usuarios mediante la aportación de información relevante para los ciudadanos. La información sobre los servicios y sobre los usuarios está dispersa en múltiples organizaciones. En muchos casos, esta información sobre los ciudadanos no puede ser transferida entre organizaciones porque las leyes de protección de datos sólo permiten un uso restrictivo de la misma. Aunque éste es un reto con el que se encuentra la administración electrónica, esta sección se centra en el grado de interactividad y proactividad con el que la administración emplea la información. En general, las administraciones públicas son actores pasivos en la provisión y el uso de la información. Una vez que tienen la información en su sitio web no se encargan de dinamizarla y de emplearla realmente para interactuar con los ciudadanos.

2.1. La información como elemento “pasivo”

Las primeras fases de la administración electrónica se concentraron en mejorar la información interna de las organizaciones públicas para la prestación de servicios. En este período que comienza a partir de la década de los años setenta, cuando los grandes ordenadores centrales se encargaban de gestionar la información de las instituciones financieras y de los grandes conglomerados del sector público como la seguridad social, la administración electrónica aumentó exponencialmente la cantidad de información disponible para los gestores de los servicios públicos.

Bellamy y Taylor (1998: 38-40) establecen la existencia de dos procesos del desarrollo de las TICs en el seno de las organizaciones públicas (véase también Heeks, 1999). Por un lado, se produce un proceso de “automatización”, cuyo objetivo principal es utilizar las máquinas para reducir los costes de los procesos existentes. En esta etapa, el objetivo principal no es ofrecer información. La información es sólo un producto secundario. Principalmente se intenta que muchos procedimientos manuales (pago de pensiones, pago de nóminas, reconocimientos de derechos) se automaticen y dejen de ser intensivos en personal poco cualificado. Por otro lado, y a veces paralelamente, también se produce un proceso de “informatización”. Frente a la automatización, se pone “énfasis en la información que puede ser ofrecida” (Bellamy y Taylor, 1998: 46). En esta fase se busca la integración de datos de diversas fuentes para mejorar la memoria organizativa así como las interconexiones entre sus partes, lo que permitirá conocer mejor a sus clientes y empleados. Además, esto permite una mayor flexibilidad de la organización para acceder y explotar los recursos de información. De repente, la cantidad de información a disposición de los funcionarios públicos se ha multiplicado exponencialmente. Este proceso no siempre ha favorecido los usuarios, ya que ello depende del grado de apertura y transparencia de las administraciones públicas (véase más abajo).

En cualquier caso, es indiscutible que la información disponible para los ciudadanos ha aumentado también y se ha acercado a sus puertas gracias a la administración electrónica. Los requisitos para solicitar servicios, los horarios de apertura de las instituciones, la información sobre diferentes proveedores permiten que los ciudadanos conozcan mejor las características de los servicios así como sus derechos de usuarios.

No obstante, la información es concebida de una forma más bien pasiva, casi unidireccional de la administración a los ciudadanos y sin anticipar las reacciones de éstos. Los ciudadanos también son fuentes potenciales de información sobre cómo podría prestarse el servicio. En unos casos, mediante sus sugerencias y reclamaciones se puede aumentar considerablemente el conocimiento que posee la administración sobre el funcionamiento de los servicios. En otros casos, mediante la “experiencia” del servicio, los usuarios pueden aportar un punto de vista considerable acerca de cómo perciben y viven el servicio, en muchas ocasiones de manera muy distinta a cómo lo han diseñado los funcionarios, que se encuentran alejados de esta experiencia.

Las plataformas sociales y las herramientas asociadas a ellas permiten a las administraciones ofrecer una información más dinámica y una interacción en la que las contribuciones de los usuarios sean más relevantes. Estas herramientas incitan a que la información se provea de una forma más proactiva por las administraciones y no de forma tan pasiva como hasta ahora.

2.2. El manejo proactivo de la información en las redes sociales

Existen varios instrumentos que se pueden poner al servicio de los usuarios para crear una mayor interactividad con las administraciones: blogs, Twitter, wikis, plataformas de relaciones sociales. Los blogs, usados crecientemente como instrumento de periodismo ciudadano, permiten a un autor ofrecer información sobre cuestiones relevantes asociadas a un tema o a un área geográfica, permitiendo registrar los comentarios de los usuarios. Twitter constituye una plataforma de red social que actúa a modo de micro-blogging o de redireccionador de contenidos. Estos dos instrumentos pueden ser combinados en el sector público para generar espacios interactivos de intercambio de información. En el ámbito del sector público, Twitter puede ser utilizado para anunciar eventos especiales de forma instantánea a los ciudadanos. La herramienta adquiere mayor relevancia cuando, por ejemplo, se emplea para gestionar las quejas y las reclamaciones de los interesados. El carácter instantáneo de este instrumento lo hace atractivo para aumentar la confianza de los ciudadanos en el servicio público. En el ayuntamiento de Camden (uno de los 32 distritos o boroughs de Londres), los empleados del servicio de gestión de quejas y reclamaciones emplean Twitter para este propósito. Su efecto multiplicador puede materializarse si además se combina con los blogs ciudadanos.

Twitter ha permitido al consistorio proporcionar información en tiempo real teniendo en cuenta las necesidades concretas de los servicios y atendiendo a la percepción ciudadana. Por tanto, en vez de dejar el mensaje simplemente en el sitio web “ahí afuera”, el consistorio se dedica a conversar con los ciudadanos de manera proactiva. El equipo de gestión de las reclamaciones usa Twitter para escanear qué dice la gente acerca de ellos y responder rápidamente a los comentarios o quejas de los usuarios. Un ejemplo fue la denuncia de que un parque local permaneció cerrado durante la copiosa nevada de 2011. El ayuntamiento de Camden anunció rápidamente en Twitter que el parque estaba cerrado porque el personal no había podido presentarse en el puesto de trabajo debido a la misma nevada. Ese mensaje, a su vez, redirigía a los seguidores a un sitio web con los detalles de los servicios locales afectados por la climatología. Al día siguiente, el ayuntamiento envió un mensaje de Twitter anunciando la reapertura de los parques a la persona que se había quejado de su cierre. Esto provocó su respuesta entusiasta, anunciándolo en un blog con más de 1.000 seguidores a nivel local. Esta información se empleó proactivamente contra las críticas y se transformó al ciudadano enfadado en un aliado. En este sentido, el papel de los medios electrónicos permite la evolución hacia una estrategia más proactiva.

Las plataformas de las redes sociales como Facebook o similares sirven para el intercambio de información de forma dinámica. Las entidades públicas pueden ofrecer información corporativa a través de Facebook y testar cuál es el seguimiento de sus usuarios así como los tipos de comentarios que realizan y en qué medida aprecian la información ofrecida. Por ejemplo, Facebook es empleado por la policía de Queensland (Australia - http://www.police.qld.gov.au/) que, con una población de 4,5 millones de habitantes, posee una página web que es la favorita de 280.670 personas (1-mayo-2012). En el muro se proporciona información de incidentes de tráfico, de personas desaparecidas y otros asuntos que los usuarios de Facebook pueden comentar o adjuntar como favoritos. En función de los comentarios y las preguntas, el personal de la policía ofrece respuestas que llegan a los ciudadanos de una forma más directa y auto-seleccionada. Por tanto, la información se actualiza y continuamente hay una interacción entre la policía y los ciudadanos.

Finalmente, los wikis, como herramienta colaborativa para generar contenidos, parece tener mayor relevancia para propiciar la colaboración de los empleados de una organización en la solución de los problemas de la organización (véase Trkman/Trkman 2009). Algo asimilable a la filosofía “wiki” se puede encontrar en el Spending Challenge (Reto de Gasto) del gobierno británico de 2011.

El gobierno británico lanzó esta iniciativa participativa, cuyo resultado dio lugar a la publicación en la web oficial de una lista de miles de ideas para aumentar la eficiencia del gasto público. Las ideas proporcionadas variaban desde ahorrar dinero en las compras públicas y compartir la función de gestión de los recursos humanos entre varios departamentos hasta sugerir que no todo el personal de un determinado departamento es necesario para que éste desempeñe sus funciones. Aunque muchas de las ideas no eran viables, el mérito de esta iniciativa es que se aprovecha de una fuente relevante de conocimiento e intenta emular a las distintas iniciativas colaborativas. En una primera fase, el Spending Challenge estaba dirigido exclusivamente a los empleados del sector público. En los dos meses posteriores se abrió la participación al público en general para que votara sobre las ideas propuestas. La credibilidad de la experiencia consiste no sólo en la puesta en marcha de una iniciativa de recogida de ideas sino también en un proceso de cómo se filtran las ideas, cómo se convierten en propuestas a ser implantadas y cómo se informa a los participantes de la iniciativa sobre qué pasó con sus propuestas. La iniciativa generó 100.000 sugerencias, de las que surgieron 25 propuestas.

2.3. Los retos al uso proactivo de la información