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Introducción

El Perú de inicios del siglo XXI aparece como un país líder del crecimiento económico, de la baja inflación y de la reducción de la pobreza en América Latina, hasta el punto de hablarse del «milagro peruano». Sin embargo, nuestro país sigue siendo profundamente desigual. No obstante la considerable disminución de la desigualdad ocurrida en los últimos catorce años, el Perú actual todavía se parece mucho al que encontraron Richard Webb y Adolfo Figueroa a mediados de la década de 1970.

Las cifras de la distribución del ingreso (ingreso aproximado a partir de las cuentas nacionales y de los ingresos reales promedio de los trabajadores —independientes y autoempleados, del campo y de la ciudad, del sector privado y del sector público—) muestran que el Perú de hoy es un país tan desigual como el de 1975.

De la misma forma, la distribución del ingreso (medida con las series del coeficiente de Gini que, a su vez, han sido corregidas con información de las cuentas nacionales) denota un resultado similar. El Gini de 2010 es exactamente igual al de 1980: 0,60.

¿Cuáles son las razones que explican este alto grado de desigualdad? ¿Cuál ha sido el papel de la herencia que, en esta materia, dejó el régimen colonial al producirse la independencia? ¿Cuál ha sido la relación entre algunas dimensiones de la política (la ciudadanía, los movimientos sociales, los partidos políticos y el Estado) y la diferencia de ingresos desde mediados del siglo XX hasta ahora? ¿Cuál ha sido la evolución de la desigualdad en la distribución del ingreso y cuáles sus causas durante las últimas seis décadas en el Perú?

Este libro tiene como propósito dar una respuesta interdisciplinaria a estas interrogantes, desde la historia, la ciencia política y la economía.

En la búsqueda de los orígenes históricos de la desigualdad nos encontramos con el problema de la escasez de cifras en el Perú, para épocas anteriores a la primera mitad del siglo XX, acerca de elementos claves tales como el valor de los recursos naturales, los salarios de los trabajadores o las ganancias de los propietarios. Ello nos obligó a recurrir, al menos en parte, a un enfoque cualitativo y a echar mano, imaginativamente, de las pocas cifras disponibles que pudimos rescatar de archivos y de la bibliografía existente.

En cierta forma esa misma carencia de cifras expresaba un hecho real —y que hubiera sido necio obviar para nuestros propósitos—: antes del siglo XX la economía peruana no se basaba en una sociedad capitalista, en la que la población percibiese sus ingresos a partir de rentas derivadas de su patrimonio, ganancias de sus empresas o salarios entregados por sus empleadores. La mayor parte de las familias vivía en el campo y llevaba adelante economías agrarias en las que se combinaban la agricultura, la ganadería y la recolección de elementos de la naturaleza con las tareas domésticas que permitían el mantenimiento del hogar y el trabajo asalariado estacional en emplazamientos cercanos. Solo un pequeño número de pobladores se afanaba en actividades de exportación, que se concentraban, básicamente, en los renglones de la minería y en cierta agricultura, como la plantación en los valles del litoral. Los centros exportadores enfrentaban tremendos problemas para proveerse de trabajadores permanentes; por ello, cuando este tipo de mano de obra era indispensable, como en la extracción del guano, recurrían a sistemas de esclavitud o a la servidumbre por deudas a través de la migración internacional.

El régimen colonial legó un tipo de sociedad bastante desigual, no solo en términos cuantitativos, sino, sobre todo, en sus fundamentos ideológicos y culturales, que determinaban un orden cimentado en jerarquías verticales. Los colonos españoles y sus descendientes fueron una minoría en el conjunto demográfico peruano, con lo cual se cumplió lo que podríamos llamar la ley inmigracionista de los historiadores institucionalistas norteamericanos: mientras menos europeos llegasen en relación con el número de nativos, peor sería la desigualdad. Al Perú arribaron los españoles a cuentagotas. Los conquistadores fueron poco más de un centenar; los encomenderos no llegaron a mil y nunca hubo en el virreinato peruano más de cincuenta mil peninsulares a la vez. En el marco de una población que, en promedio, se mantuvo alrededor del millón de habitantes, la cifra de peninsulares representó siempre unos pocos puntos porcentuales.

Pero, con ser pocos, ese «puñado» de peninsulares tuvo un control político, económico y sobre todo ideológico del virreinato que le permitió gobernarlo casi sin fuerzas armadas. La superioridad de los blancos fue aceptada en todos los campos: religioso (se consideraba que ellos habían traído la religión correcta, de cuya práctica eran modelos por seguir), político (eran los que gobernaban y sabían cómo hacerlo), económico (dominaban la tecnología más avanzada para la producción y estaban familiarizados con las prácticas comerciales), cultural (hablaban la lengua franca: el castellano y su arte literario eran asumidos como modelos por imitar) y social (sus hábitos y costumbres eran los que daban la pauta de buena conducta y moralidad al resto de la población).

Dicho patrón de dominación fue tan fuerte que, al final del período colonial, las leyes eran apenas necesarias para discriminar a los no blancos de las actividades económicas más lucrativas. No fueron disposiciones escritas las que alejaron a los mestizos, indios y negros de las actividades comerciales de más provechoso giro, de las tierras más productivas y mejor ubicadas o de las minas que rendían los más pingües beneficios, sino los trámites que se debían seguir (hechos solo para gente que supiese escribir el castellano) y el control que detentaban quienes debían conceder los permisos correspondientes.

De todos modos, ninguna sociedad puede perdurar sin ofrecer algún tipo de canal de ascenso a los de abajo. Así, durante el período colonial, aunque con mayor fuerza a partir del siglo XVIII, los sectores no blancos, encabezados por los mestizos, fueron infiltrándose eficazmente en ocupaciones como la militar y la eclesiástica, que demostrarían ser muy efectivas para el ascenso económico en los tiempos que siguieron a la independencia. Adicionalmente, el propio juego del mercado colonial, en el que la mano de obra indígena se volvió un factor escaso y valioso, facilitó el enriquecimiento de ciertos personajes, como los caciques, los arrieros y los hombres ladinos en los idiomas quechua y castellano, que tenían una clara ventaja para manejarse en la frontera entre las economías española e indígena.

Por otro lado, hemos establecido tres grandes épocas en materia de evolución de la desigualdad a partir de la independencia, a saber: los períodos 1821-1890, 1890-1945 y 1945-1990. Las fechas con que inician y cierran estas etapas son, por supuesto, aproximadas y no precisas. Uno de nuestros hallazgos fue que la independencia resultó un revulsivo social más profundo de lo que la historiografía había admitido. En el Perú no hubo una revolución haitiana que expulsase totalmente a los amos blancos; sus descendientes criollos consiguieron mantener el control del Estado y preservar el statu quo, pero a condición de permitir el ascenso de los mestizos, con quienes debieron compartir el poder político y social. En el terreno económico, la pérdida de legitimidad y capacidad punitiva del Estado republicano, en comparación con el Estado colonial, favoreció una distribución más equitativa de la propiedad, puesto que su defensa corría básicamente ahora en manos de las propias personas. Si contásemos con un indicador Gini de la desigualdad hacia 1870, no sería claro, sin embargo, que este hubiese aminorado desde la independencia, puesto que las exportaciones de guano produjeron una concentración de la riqueza en pocas manos con una velocidad inédita en la historia peruana.

La guerra del salitre provocó, no obstante, la pérdida de gran parte de esa riqueza y una reestructuración del Estado peruano, el cual, a fines del siglo XIX e inicios del XX, modernizó los derechos de propiedad en sintonía con una economía capitalista y desarrolló los instrumentos logísticos y organizativos que le permitirían hacerlos respetar con alguna eficiencia. Esto complicó mucho el panorama de la distribución de la riqueza, puesto que, de un lado, los recursos productivos quedaron más concentrados en pocas manos, pero, de otro, el nuevo despliegue organizativo estatal creó una masa de empleados públicos (policías, militares, jueces, maestros, enfermeros, telegrafistas, ingenieros) que, con su concentración urbana, sus salarios monetarios y su capacidad de movilización, marcaron el nacimiento de una clase media en el Perú. A partir de entonces, esta clase sería el nuevo revulsivo en materia de distribución de la riqueza, puesto que presionaría constantemente al Estado por una redistribución que le permitirse compartir una porción más jugosa de la torta de la economía.

No obstante, el relativamente pequeño tamaño de esta clase media hasta finales del siglo XX hizo que la distribución del ingreso no mejorase significativamente en términos cuantitativos. De este modo, si asumimos que sus miembros eran los obreros asalariados del sector moderno de la economía, así como los empleados públicos, los empleados del comercio y de las finanzas privadas, diríamos que, en vísperas de la gran depresión de la década de 1930, esta clase constituiría solo un cuarto, aproximadamente, de la población peruana. En adelante, el juego de la política económica en materia de distribución de la riqueza consistiría en un tira y afloja entre los sectores de la élite y de esta clase media, pero dejando de lado a un 70% de la población que vivía en el campo relativamente fuera de la economía de mercado.

Después de la depresión de la década de 1930 comenzó una tercera etapa que estuvo fuertemente influida por la explosión demográfica y la progresiva monetización de la economía. La explosión demográfica provocó que, entre 1930 y 1980, la población se multiplicase por tres y que creciera, sobre todo, la porción más pobre y aislada. Así, la pobreza de sus recursos agrarios obligó a este grupo de personas a migrar a las ciudades de los mestizos, donde constituyeron una mano de obra de reserva que presionó los salarios hacia la baja. Por tanto, la remuneración al trabajo —que durante épocas anteriores se había mantenido más o menos estable o incluso con mejoras en relación con la renta de la tierra— perdió terreno frente al surgimiento del empleo informal urbano y de lo que los sociólogos llamaron la marginalidad.

El deterioro de los salarios fue, además, posible debido al fin del régimen de moneda metálica que tuvo el Perú hasta 1930. La difusión de la moneda de papel permitió la aplicación de la política inflacionaria por parte del gobierno para burlar la rigidez de los precios de costumbre. Así, entre las décadas de 1930 y 1990, ocurrió un deterioro de la distribución del ingreso que terminó, en los años finales de ese lapso, con una insurrección armada que puso en jaque al Estado. La derrota de los insurrectos, junto con un replanteamiento de la política económica y el inicio de una nueva bonanza exportadora frenaron el deterioro de los ingresos de los trabajadores hacia el final del siglo XX.

De este modo, durante el primer período (1821-1890) habría ocurrido un alivio de la desigualdad, que se manifestó en hechos como el robusto crecimiento demográfico indígena y el ascenso del sector mestizo en la política y la influencia social. Luego, durante el segundo lapso (1890-1945) la pirámide de ingresos se habría complicado a raíz del surgimiento de una clase media —aunque es difícil señalar cómo habría evolucionado el Gini en medio de esa transformación—. Finalmente, durante el tercer período (1945-1990) la desigualdad habría empeorado.

Ahora bien, es necesario señalar que presentamos esta periodización de forma hipotética, puesto que una precisión mayor ameritaría una investigación más detenida y monográfica, volcada a la reconstrucción de los indicadores, cuantitativos o cualitativos, que permitan afinar mejor las conclusiones.

El otro componente importante de esta investigación es el examen de la incidencia de algunas dimensiones de la política en la distribución del ingreso en el Perú de 1950 en adelante. Las dimensiones examinadas son la ciudadanía, los movimientos sociales, los partidos políticos y el papel del Estado. De este último nos interesa estudiar su distribución en el territorio (densidad estatal) y las formas de régimen.

Así, las preguntas centrales que orientan el ámbito político de este libro son las siguientes: ¿Pueden las dimensiones señaladas incidir en la distribución del ingreso? ¿En qué medida repercuten en dicha distribución? ¿Su incidencia es directa en los mecanismos de distribución de las empresas capitalistas? ¿O influyen indirectamente vía los impuestos, los derechos sociales y el gasto público del Estado? Según la teoría de la dependencia estructural del marxismo y del neoliberalismo, la posibilidad de incidencia de estas dimensiones es limitada por la estructura del capitalismo. Pero, de acuerdo con la teoría de la acción colectiva, la posibilidad de su incidencia depende del proceso de cambio social, de las oportunidades y límites, del nivel de organización de los actores, del repertorio de la contienda, de los entramados institucionales y de las interacciones de los actores.

Desde una perspectiva normativa, todos los peruanos son iguales ante la ley y el Estado está obligado a garantizar los mismos derechos para todos. Pero la norma difiere de la realidad sociológica, que muestra que no todos los ciudadanos tienen el mismo acceso efectivo a los derechos y a las garantías. La ciudadanía efectiva, diferente de la normativa, depende principalmente de la capacidad estatal para garantizar los derechos que reconoce, esto es, del nivel de democratización del Estado. A mayor democratización estatal, mayor ciudadanía efectiva. La ciudadanía social —un componente importante de la ciudadanía en general que en Europa contribuyó a una mejor distribución del ingreso— en el Perú es muy deficitaria y tiende a arrastrar hacia abajo el nivel de la ciudadanía efectiva, mientras que la ciudadanía política tiende a levantarlo y mejorarlo. La ciudadanía civil, a su vez, afecta también negativamente al nivel de la efectiva, pero en menor medida que la social.

Los estudios sobre movimientos sociales distinguen entre los movimientos sociales «viejos» y los «nuevos». Los primeros surgieron como expresiones y representaciones de clases sociales o segmentos de ellas enfrentados a la explotación de la mano de obra dentro del sistema capitalista, organizados según el modelo sindical y frecuentemente subordinados a, o influenciados por, los partidos políticos. Los segundos han surgido en defensa de la identidad y la cultura frente a la discriminación y la exclusión, enfrentan la desposesión de sus bienes, recursos naturales y medios de vida con nuevos modelos organizativos y se presentan como formas alternativas y, a veces, competitivas de representación a las de los partidos políticos (Bebbington, Scurrah & Bielich, 2011).

Los movimientos sociales antiguos estuvieron más cerca de la producción y de la distribución del ingreso. Este es el caso del movimiento obrero clasista, que fue el único movimiento social que, gracias a su capacidad de negociación centralizada, logró un impacto positivo en la distribución del ingreso. El movimiento campesino, en cambio, se movió en torno a la distribución de la propiedad de la tierra y su incidencia en la distribución del ingreso fue indirecta y limitada. Los nuevos movimientos sociales tuvieron que ver más bien con el consumo colectivo e indirectamente con la distribución del ingreso (movimientos socioambientales).

Pese al creciente peso electoral de los partidos populistas estos nunca pudieron desplegar a plenitud sus políticas macroeconómicas: en unos casos porque fueron bloqueados para acceder al gobierno por la oligarquía y sus aliados (APRA, entre 1931 y 1945), en otros porque no tuvieron la fuerza suficiente para aplicarlas una vez que accedieron al gobierno y se constituyeron en partidos de gobierno (Fernando Belaunde, 1963-1968) y en otros porque, habiendo ganado con un programa basado en la promoción del empleo, la distribución del ingreso y el rol activo del Estado terminaron gobernando con un programa neoliberal (Alan García, 2006-2011 y Ollanta Humala, 2011…).

El general Juan Velasco Alvarado desplegó una política de reformas económicas y medidas radicales, acabó con la oligarquía y el gamonalismo, promovió la industrialización, el empleo, la distribución del ingreso y fortaleció el Estado, pero todas estas acciones no tuvieron un impacto distributivo, como lo han demostrado Richard Webb (1977) y Adolfo Figueroa (1973), puesto que fue una distribución intrasectorial más que de sector a sector. Solo la reforma agraria tuvo un reducido impacto en el sector tradicional. Figueroa muestra que una transferencia del 50% del total de la tierra de cultivo implicaría una movilización de no más del 1% de ingreso nacional a la población rural pobre, insuficiente para lograr una variación significativa de la estructura nacional del ingreso. Como dictadura que desplegó un corporativismo inclusivo, el gobierno de Velasco Alvarado tuvo la fuerza y la capacidad para desplegar un programa keynesiano (que reclamaban los partidos populistas desde 1930 en adelante). Entre 1968 y 1974 el salario real creció en casi 40%. A partir de 1974 comenzó un lento descenso en lo que restaba de este período gubernamental. Hasta 1973 la masa salarial estuvo por encima de las utilidades.

Posteriormente, el primer gobierno de García (1985-1990), que contó con toda la fuerza política y toda la capacidad del Estado para aplicar su programa populista, tuvo, sin embargo, resultados catastróficos. Ello se explica, de un lado, por su inexperiencia de gobierno, que le impidió establecer ciertos equilibrios macroeconómicos básicos y, de otro, por el agotamiento de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) como modelo de desarrollo, por la crisis de la deuda externa y por la violencia terrorista que asolaba al país en esa década.

Desde mediados de la década de 1980 los sistemas de partidos en Latinoamérica enfrentaron una grave crisis económica que los forzó a lidiar con el colapso de los modelos de desarrollo dirigidos por el Estado y con la difícil transición al liberalismo de mercado. Según Roberts:

[E]l colapso de la ISI y el surgimiento de la era neoliberal no solo representan una divisoria de aguas en la historia económica de Latinoamérica sino que también constituyen una «coyuntura crítica» en la trayectoria del desarrollo político en la región. Esta coyuntura crítica es asociada con un conjunto de desafíos políticos y económicos que son experimentados de maneras diferentes por los diversos escenarios nacionales, produciéndose así resultados políticos divergentes (2003, p. 205).

La centralidad de los partidos como agentes de representación política ha sido reducida por la modernización social y tecnológica. Los sistemas de partido han diferido dramáticamente en su capacidad de adaptación a un nuevo panorama político y socioeconómico (2003).

El Estado republicano solo ha logrado superar la brecha político-social (Estado republicano en una sociedad de siervos y esclavos) de las tres brechas con las que nació. La brecha étnico-racial y la territorial se mantienen en pie. Esta supervivencia explica muchas de sus características actuales. Es un Estado débil, capturado por los poderes fácticos, antidemocrático (sus políticas públicas y la ley no llegan a todo el territorio), hemipléjico (solo funciona el aparato económico mientras el social funciona mal), ineficiente, centralizado. En sus diversas formas (oligárquico, populista y neoliberal) no ha podido superar, con la política impositiva ni con los gastos sociales, las desigualdades que la economía genera.

En resumen, los factores políticos analizados no han logrado superar la desigualdad de ingresos que la economía genera. Solo la ciudadanía efectiva y el movimiento sindical clasista han logrado amainar parcialmente dicha desigualdad.

Por último, en el terreno de la economía, una de las características más resaltantes de la distribución del ingreso es la persistencia de un alto grado de desigualdad. El valor de largo plazo de la desigualdad de ingresos se ha mantenido en torno a 0,60, medido por el coeficiente de Gini, una de las cifras más altas en el ámbito mundial.

En el largo período comprendido entre la segunda mitad del siglo XX y la primera década del siglo XXI podemos encontrar tres ciclos nítidamente diferentes: a) el período 1950-1975, de crecimiento económico; b) el período 1975-1990, de crisis; y c) el período 1990-2010, de recuperación y crecimiento económico.

En el primer período, según las cifras de la distribución funcional del ingreso, el problema distributivo empeoró, especialmente en la década de 1960. En el decenio de 1950 el empeoramiento relativo de la posición de los trabajadores independientes tuvo como contrapartida el aumento en la participación de la masa salarial respecto del total del ingreso doméstico, lo que contrasta claramente con lo ocurrido en la década siguiente, cuando el empeoramiento de los trabajadores independientes tuvo como contrapartida una creciente participación de las utilidades, mientras que la participación de la masa salarial se estancaba. En el primer lustro de la década de 1970, la evolución de la desigualdad no se revirtió. De hecho, a pesar de los importantes cambios institucionales que atravesó el país durante el primer período de la dictadura militar, la desigualdad de ingresos aumentó.

Entre 1960 y 1975 la consolidación de sectores de mucha productividad pero con escaso empleo del factor relativamente más abundante (es decir, la mano de obra no calificada y rural que eleva la desigualdad) fue compensada solo parcialmente por el importante desplazamiento de mano de obra desde el sector menos productivo hacia los sectores solo ligeramente más productivos, hecho que redujo la desigualdad.

Esta dinámica macroeconómica no fue modificada desde el Estado. Según Webb y Figueroa, las políticas redistributivas de inicios de 1970 tuvieron escasos efectos sobre la desigualdad económica en el país (1975). Las reformas más importantes del gobierno militar de Velasco Alvarado solo transfirieron aproximadamente entre el 2% y el 3% del ingreso nacional y la redistribución únicamente afectó al 25% más rico de los hogares.

En el período entre 1975 y 1990 la economía sufrió la crisis macroeconómica más severa del siglo XX: el PBI per cápita se redujo en 32% en términos reales. A pesar de que a lo largo de este período los indicadores de la desigualdad tuvieron grandes fluctuaciones, como tendencia, la desigualdad empeoró. La explicación fundamental reside en que las «políticas de estabilización», es decir, los ajustes periódicos del precio del dólar y el precio de los combustibles, los famosos «paquetazos», llevaron al alza a la inflación y deterioraron los salarios reales como nunca antes en la historia peruana contemporánea.

La década de 1990 fue de una recuperación importante del crecimiento, interrumpido por la crisis internacional de 1998. En esta década, mientras que en el primer quinquenio la desigualdad en ingresos se mantuvo relativamente estable, en el segundo aumentó.

Finalmente, la primera década del año 2000 muestra una reducción sostenida de la desigualdad en ingresos, la que resulta consistente con una reducción importante de la pobreza monetaria durante la época de intenso crecimiento económico. Aunque no es seguro afirmarlo, dada la poca disponibilidad de información, los diez años durante los cuales la desigualdad en ingresos se ha reducido constituyen uno de los períodos más largos de esta reducción sostenida. Un elemento redistributivo recientemente importante es la persistencia de políticas sociales de amplio alcance, las que han sido efectivas en la reducción de la pobreza monetaria en el país. Evidentemente, en la medida en que la pobreza siga reduciéndose, especialmente en zonas rurales, la desigualdad seguirá disminuyendo.

A pesar de esta importante reducción de la desigualdad no parece haberse alterado la evolución de sus niveles de largo plazo. La reducción reciente solo ocurrió después de una elevación en el cambio del siglo y, a su vez, luego de niveles más altos de desigualdad durante la década de 1990.

Hay, entonces, todavía un largo camino por recorrer para continuar reduciendo el grado alto de desigualdad. Quizás la ruta sea la de ir modificando gradualmente el estilo de crecimiento económico de una economía abierta fundamentada en la exportación de productos primarios y cambiar, a través de la política fiscal, la distribución del ingreso generada por el mercado a través de una política impositiva y de gasto público progresiva.

Este libro es fruto de la investigación llevada a cabo por dos historiadores, un sociólogo, un politólogo y un economista como parte del proyecto de investigación interdisciplinaria «La desigualdad en el Perú: herencia colonial, economía y política», auspiciado por la Dirección Académica de Investigación de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). El texto está organizado en tres grandes capítulos. En el primero abordamos el tema de los orígenes históricos de la desigualdad desde la historia económica. En el segundo indagamos acerca de la incidencia de algunas dimensiones de la política sobre la desigualdad desde la sociología y la ciencia política. Finalmente, en el tercero examinamos el comportamiento de largo plazo de la desigualdad de la distribución de los ingresos desde la economía. El libro culmina con una sección de conclusiones acerca del rol de la historia, la política y la economía en la distribución del ingreso.

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