Una propuesta radical para una sociedad libre y una economía sensata
Primera edición, 2017
Primera edición en inglés, 2017
Título original: Basic Income. A Radical Proposal for a Free Society and a Sane Economy
Published by arrangement with Harvard University Press through International Editors’ Co.
Traducción: Laura Lecuona y Maia F. Miret
Diseño de portada: León Muñoz Santini
D. R. © 2017, Libros Grano de Sal, SA de CV
Av. Casa de Moneda, edif. 12-B, int. 4, Lomas de Sotelo, 11200, Miguel Hidalgo, Ciudad de México, México
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ISBN 978-607-97732-6-7
Prólogo
1. El instrumento de la libertad
Un nuevo mundo
Ingreso básico
Un ingreso en efectivo
Un ingreso individual
Un ingreso universal
Un ingreso sin obligaciones
Un Estado de bienestar activo
Una economía sensata
2. El ingreso básico y sus parientes
El ingreso básico o la dotación básica
El ingreso básico o el impuesto negativo sobre la renta
El ingreso básico o el Crédito Tributario por Ingreso del Trabajo
El ingreso básico o los subsidios al salario
El ingreso básico o el empleo garantizado
El ingreso básico o la reducción de la jornada laboral
3. Prehistoria | Asistencia pública y seguridad social
La concepción de la asistencia pública: De Subventione Pauperum de Vives
El establecimiento de la asistencia pública: las leyes de pobres de Ypres a Locke
La asistencia pública bajo amenaza: Speenhamland y el contraataque
Audaces declaraciones: Ilustración y Revolución
La seguridad social: de Condorcet a Bismarck
La asistencia pública tras la seguridad social: de Roosevelt a Lula
4. Historia | De sueño utópico a movimiento mundial
El ingreso básico imaginado: Thomas Spence contra Thomas Paine
El ingreso básico en una escala nacional: Joseph Charlier
El ingreso básico en serio: el fourierismo de John Stuart Mill
El ingreso básico a debate: Inglaterra tras la primera Guerra Mundial
El ingreso garantizado en la década de 1960: Theobald contra Friedman
El ingreso básico en los Estados Unidos liberales: Tobin y Galbraith
Un clímax efímero: el demogrant de McGovern
Un logro singular: el dividendo de Alaska
Una red trasnacional: de Europa a todo el planeta
5. ¿Éticamente justificable? | El problema del polizón frente a la distribución justa
El ingreso básico y el problema del polizón
Libertad real para todos
John Rawls contra los surfistas de Malibú
Ronald Dworkin contra los pepenadores
Por qué los liberales igualitarios discrepan
El libertarismo y la propiedad común de la tierra
El marxismo y el camino capitalista al comunismo
El ingreso básico y la felicidad
6. ¿Económicamente sustentable? | Financiamiento, experimentos y transiciones
Ingresos laborales
Experimentos de ingreso básico
Experimentos de impuesto negativo sobre la renta
Modelos econométricos
Capital
Naturaleza
Dinero
Consumo
El ingreso básico por categorías
El ingreso básico por hogares y la sobretasa al impuesto
El ingreso básico parcial
7. ¿Políticamente factible? | Sociedad civil, partidos y la puerta trasera
Opinión pública
Sindicatos
Patrones
Precariado
Mujeres
Socialistas
Liberales
Ecologistas
Cristianos
Organizarse sin organización
Los ingresos de participación y la puerta trasera
8. ¿Viable en la era global? | Ingreso básico multinivel
Justicia entre ladrones
La carrera hacia el abismo
Cómo resolver la inmigración selectiva
Cómo resolver la emigración selectiva
¿Un ingreso básico global?
La Unión Europea como unión de transferencia
El eurodividendo
El ingreso básico para poblaciones diversas
Epílogo
Notas
Bibliografía
Sitios web
Referencias
Agradecimientos
Para Sue y Greet
El dinero que uno tiene es el instrumento de la libertad; el que uno persigue es el de la servidumbre
JEAN-JACQUES ROUSSEAU, Confesiones
Para restablecer la confianza y la esperanza en el futuro de nuestras sociedades, en el futuro de nuestro mundo, necesitamos subvertir la sabiduría recibida, sacudirnos los prejuicios y aprender a adoptar ideas radicales. Una de éstas, simple pero determinante, es la del ingreso básico incondicional: un ingreso regular en efectivo que se pague a todos en lo individual, que no dependa de los recursos de cada quien ni de su situación laboral.
La idea no es nueva. Desde fines del siglo XVIII se le ha ocurrido a cualquier cantidad de mentes audaces. Hoy en día, sin embargo, la conjunción de una creciente desigualdad, una nueva ola de automatización y una conciencia más profunda de los límites ecológicos al crecimiento ha hecho que en todo el mundo se le preste un interés sin precedentes. Puede decirse, sin temor a equivocarse, que probablemente se topará con ella cualquiera que investigue el destino de nuestros Estados de bienestar desarrollados, así como quien busque cómo instrumentar una seguridad económica básica en las partes menos desarrolladas de nuestro planeta finito. Tarde o temprano la idea de un ingreso básico incondicional intrigará, y con frecuencia ilusionará, a quienes quieren que el mundo de mañana sea un mundo de libertad: una libertad verdadera, no meramente formal, y para todos, no sólo para una minoría feliz.
En el capítulo 1 presentamos las principales razones a favor de un ingreso básico incondicional: cómo encara los problemas de la pobreza y el desempleo, de los trabajos indeseables y del crecimiento enloquecido, y cómo puede afirmarse que funciona como un instrumento de libertad y un ingrediente fundamental de un marco institucional emancipador sustentable. En el capítulo 2 abordamos una serie de propuestas alternativas que por lo general nos simpatizan a quienes estamos atraídos por el concepto de ingreso básico, y señalamos por qué creemos que éste es lo que ha de preferirse. En el capítulo 3 esbozamos el destino intelectual e institucional, desde el siglo XVI en adelante, de los dos modelos establecidos de protección social: la asistencia pública y la seguridad social. En el capítulo 4, remontándonos a fines del siglo XVIII, repasamos la fascinante historia de la idea de un tercer modelo radicalmente distinto: el ingreso básico. El capítulo 5 empieza con los argumentos morales en contra del ingreso básico. En respuesta, presentamos lo que consideramos su justificación ética fundamental, que en el capítulo 1 sólo se menciona elípticamente, y analizamos una serie de planteamientos filosóficos alternativos. En el capítulo 6 nos preguntamos si es viable un ingreso básico sustancial y analizamos las diversas maneras de financiarlo que se han propuesto. Con este telón de fondo, el capítulo 7 evalúa las perspectivas políticas del ingreso básico, examinando las actitudes que han adoptado hacia él las diversas fuerzas políticas y sociales alrededor del mundo, y explorando maneras de evitar un posible contraataque. Por último, en el capítulo 8 consideramos las dificultades específicas que enfrenta el ingreso básico en el contexto de la globalización. A lo largo del libro se pone especial atención a las propuestas para sociedades prósperas, pero su creciente pertinencia para países menos desarrollados también se analiza en varias partes.
Tras examinar la idea del ingreso básico incondicional, uno puede decidir apoyarlo o rechazarlo. En este libro explicamos por qué creemos que debería apoyarse. Esto, sin embargo, no es un folleto partidista: es en gran medida una síntesis crítica y global de la bibliografía, multidisciplinaria, plurilingüe y en rápida expansión, sobre el tema. Como tal, aspira a ofrecer un conjunto de información confiable e ideas esclarecedoras que deberían ser de utilidad tanto para quienes estén a favor como para quienes estén en contra del ingreso básico, ayudando así a corregir errores fácticos y confusiones conceptuales que a menudo se encuentran en los argumentos de uno y otro lado. También intenta abordar de frente las objeciones más serias a la deseabilidad y la viabilidad del ingreso básico. Soslayar estas objeciones puede ayudar a ganar un debate en la televisión pero no garantiza la victoria duradera de una propuesta justa sino todo lo contrario. Sí, un mundo mejor es posible, y para conseguirlo es necesario tener imaginación y entusiasmo. Sin embargo, una discusión intelectualmente honesta que no eluda los hechos inconvenientes y las dificultades incómodas también es indispensable. Es éste el esfuerzo colectivo al que el presente libro invita a los lectores a sumarse.
El ingreso básico no es nada más una medida ingeniosa que pueda ayudar a paliar problemas urgentes: es un pilar fundamental de una sociedad libre, en la que la verdadera libertad, para prosperar —mediante el trabajo y más alla del trabajo—, esté distribuida equitativamente. Es un elemento primordial de una alternativa radical tanto al viejo socialismo como al neoliberalismo y de una utopía realista que ofrezca mucho más que la defensa de logros pasados o la resistencia a los mandatos del mercado global. Es una parte decisiva de la visión que se necesita para convertir las amenazas en oportunidades, la resignación en determinación, la angustia en esperanza.
Vivimos en un mundo nuevo, reconfigurado por muchas fuerzas: la perturbadora revolución tecnológica provocada por las computadoras y por internet; la globalización del comercio, la migración y las comunicaciones; una demanda mundial y en rápido crecimiento que se topa con los límites impuestos por una reducida reserva de recursos naturales y la saturación de nuestra atmósfera; el desplazamiento de las instituciones protectoras tradicionales, desde la familia hasta los sindicatos, los monopolios estatales y los Estados de bienestar, y las delicadas interacciones de estas múltiples tendencias.
Todo esto da lugar a amenazas sin precedentes, pero también a oportunidades sin precedentes. Para valorar dichas amenazas y oportunidades hace falta un criterio normativo. A lo largo de este libro emplearemos el criterio de la libertad o, dicho con mayor precisión, de la libertad real para todos y no sólo para los ricos. Este enfoque normativo se comentará y explicará con más detalle en el capítulo 5. Por el momento baste con esta caracterización provisional. Este compromiso normativo es lo que nos hace querer evitar, de manera ferviente, que los sucesos antes mencionados desaten graves conflictos y generen nuevas formas de esclavitud; es lo que nos hace querer usarlos mejor como palancas para la emancipación. Para esos fines se necesita con urgencia actuar en varios frentes, desde una drástica mejora en los espacios públicos de nuestras ciudades hasta la transformación de la educación en una actividad para toda la vida y la redefinición de los derechos de propiedad intelectual. Se necesita actuar, más que en ningún otro frente, en la radical reestructuración de la manera en que se busca la seguridad económica en nuestras sociedades y en este mundo. En cada una de nuestras sociedades y más allá, necesitamos un piso firme en el que podamos ponernos de pie como individuos y como comunidades. Si queremos calmar nuestras ansiedades y fortalecer nuestras esperanzas debemos atrevernos a introducir lo que ahora se llama comúnmente ingreso básico: un ingreso regular que se pague en efectivo a todos los miembros de una sociedad sin importar los ingresos que obtengan de otros fuentes y sin ponerles ninguna condición.
¿Por qué esa reforma radical es hoy en día más pertinente y de hecho más urgente que nunca? Entre la elevada cantidad de personas que se manifiestan públicamente a su favor, muchas aluden a una nueva ola de automatización ya en curso y que, de acuerdo con los pronósticos, seguirá creciendo en los años por venir: robotización, vehículos sin conductor, una enorme sustitución de trabajadores con cerebro humano por computadoras.1 Eso permitirá que la riqueza y el potencial para generar ingresos de algunos —aquellos que diseñan y controlan las nuevas tecnologías y están en la mejor posición para explotarlas— alcancen nuevas cotas mientras los de muchos más se desplomen. Sin embargo, el cambio tecnológico, el reciente y el que se pronostica, es sólo uno de los factores que puede esperarse que impulsen, entre los países, una polarización del poder adquisitivo.2 Interactúa en distinto grado, en distintos lugares y en distintos momentos con otros factores, de maneras tan complejas que atribuirle un peso preciso a cualquiera de ellas es imposible. La globalización amplifica dicha polarización al ofrecer un mercado mundial a quienes poseen ciertas habilidades escasas y otros activos valiosos, mientras que aquellos con calificaciones más comunes tienen que competir mundialmente entre sí por medio del comercio y la migración. El achicamiento, el debilitamiento o el desmantelamiento de los monopolios públicos y privados reduce la medida en que el potencial para generar ingresos de los trabajadores poco productivos pueda estimularse a través de subsidios implícitos entre empresas. Al mismo tiempo, los menguantes sentimientos de lealtad entre los empleados más apreciados por las compañías obligan a que los salarios se vinculen más con las diferencias en productividad, y las desigualdades en los ingresos se amplifican por las diferencias en la capacidad de ahorro y en las herencias, lo que a su vez se amplifica por el retorno sobre capital.3
El resultado de estas diversas tendencias ya es palpable en la distribución de las ganancias. Si representamos esa distribución con un desfile de personas ordenadas de menor a mayor estatura, los gigantes del extremo final se han ido haciendo más altos de una década a otra, los de estatura media se van quedando cada vez más atrás en el desfile y hay cada vez más enanos cuyos salarios no alcanzan el nivel de lo que se considera un ingreso decoroso, o bien están en riesgo de caerse y de que pasen encima de ellos.4 Es de esperarse que esa polarización del potencial para generar ingresos se manifieste de diferentes maneras según el contexto institucional. Si el nivel de remuneración está firmemente protegido por leyes de salario mínimo, negociaciones colectivas y generosos seguros de desempleo, el resultado suele consistir en enormes pérdidas de empleos. Si esas protecciones son débiles o van debilitándose, los resultados suelen ser aumentos drásticos en la cantidad de gente que tiene que arreglárselas con empleos precarios por los que reciben salarios miserables.5 Esas tendencias ya son evidentes pero, si los efectos previstos de la nueva ola de automatización se hacen realidad, empeorarán notablemente.
Algunos sostienen que estos efectos sólo crearán un problema de corto plazo. A fin de cuentas, no es la primera vez que se invoca la inminencia de la automatización para dar la impresión de que es urgente introducir una especie de ingreso garantizado.6 En otros tiempos, cuando unos empleos se perdían otros se creaban. El hecho de que pudieran producirse mercancías con menos trabajo se compensaba con el aumento de la cantidad de mercancías producidas; una compañía fabricante de automóviles, tras encontrar una manera de hacer coches con tan sólo la cuarta parte de los obreros que necesitaba antes, simplemente hacía cuatro veces más coches. Se dice que los cambios técnicos que ahorran mano de obra no son calamitosos sino benéficos si la mayor productividad se manifiesta con crecimiento económico. Se puede confiar en que los crecientes niveles de producción sigan proporcionando buenos empleos y por consiguiente ingresos decorosos al grueso de la población, ya sea de manera directa mediante los salarios o de manera indirecta mediante los beneficios sociales a los que tienen derecho gracias a esos salarios. En otros tiempos, entre la derecha y la izquierda había un amplio consenso en que el crecimiento constante pondría freno al desempleo y la precariedad. El actual interés, sin precedentes, en el ingreso básico en las partes del mundo más prósperas es señal de que ese consenso ha terminado.
La creencia en que el crecimiento todo lo cura se está debilitando en tres aspectos. En primer lugar, hay dudas de que un mayor crecimiento sea deseable. Desde la década de 1970 se han expresado preocupaciones por los límites ecológicos al crecimiento, amplificadas ahora por la conciencia de los efectos climáticos irreversibles y en gran medida impredecibles. En segundo lugar, incluso entre quienes no cuestionan que el crecimiento sostenido sea deseable hay dudas sobre su mera posibilidad. Concretamente en lo que respecta a Europa y Norteamérica, anticipan lo que Larry Summer diagnosticó como un “estancamiento secular”. En tercer lugar, incluso quienes piensan que el crecimiento es tanto deseable como posible tienen razones para dudar de que el crecimiento ofrece una solución estructural al desempleo y la precariedad. Es cierto que hay una clara correlación negativa entre las tasas de crecimiento y las de desempleo pero, a fin de cuentas, desde el principio de los dorados años sesenta hemos tenido un crecimiento enorme —el PIB per cápita se ha duplicado o triplicado desde entonces— y no hemos visto precisamente el fin del paro ni de la inseguridad laboral.7 Cada una de estas dudas sobre el crecimiento como solución al desempleo y la precariedad en el contexto de una mayor automatización podría refutarse de varias maneras, pero en conjunto son suficientes para explicar y justificar los crecientes llamados a una respuesta más creíble a este problema inminente. Incluso Edward Snowden, el informante de la Agencia Nacional de Seguridad de Estados Unidos, ha llegado a esta conclusión. En 2014 le dijo a The Nation: “Como tecnólogo, veo las tendencias, y veo que la automatización inevitablemente significará cada vez menos empleos. Si no encontramos una manera de proporcionar un ingreso básico a la gente sin empleo, o sin un empleo significativo, tendremos un descontento social que podría traer consigo la muerte de personas.”8
Así pues, la expectativa de que habrá carencia de trabajo significativo lleva fácilmente a la convicción de que a la creciente población desempleada se le debe ofrecer algún medio de sustento. Hay, sin embargo, dos maneras muy diferentes de dar forma a esta convicción, una de ellas muy poco atractiva. Consiste en ampliar el viejo modelo de asistencia pública que surgió en el siglo XVI y que el día de hoy se expresa en los programas de ingreso mínimo garantizado sujetos a ciertas condiciones. Por lo general, esos programas complementan el ingreso que los hogares pobres obtienen directa o indirectamente del trabajo, cuando lo hay, hasta que alcanzan determinado límite socialmente fijado.
Estos programas, ya sean globales o restringidos a algunos sectores de la población pobre, contribuyen de manera importante a la eliminación de la pobreza extrema, pero debido a que están condicionados tienen una tendencia intrínseca a convertir a sus beneficiarios en una clase de solicitantes permanentes de las prestaciones de la seguridad social. La gente tiene derecho a ciertas dádivas constantes con la condición de que permanezca en la indigencia y pueda demostrar que no es por su propia voluntad. También está sujeta a procedimientos más o menos intrusivos y humillantes. En países con sistemas desarrollados de seguridad social relacionados con el trabajo —en los que un requisito para que los beneficiarios cobren pensiones y otros pagos periódicos es que hayan trabajado como empleados o por cuenta propia por un tiempo—, estos efectos se han limitado a minorías relativamente pequeñas. Mientras persistan las tendencias antes mencionadas, porciones cada vez mayores de la población se verán afectadas. De hecho, las cantidades de personas en condición precaria seguirán creciendo mientras sigan debilitándose las fuentes de seguridad informal que dependen de los lazos personales: los hogares se desintegran en proporciones aún mayores, las familias nucleares se hacen más chicas y la movilidad laboral dispersa a las familias extendidas a lo largo de amplias geografías y debilita las comunidades locales. Por consiguiente, si los programas de ingreso mínimo condicional son la única manera de encarar la esperada falta de empleos significativos, parece que el progreso tecnológico, que supuestamente iba a liberarnos, en cambio habrá de esclavizar a un sector creciente de la población.
¿Hay alguna otra opción? Para la gente comprometida con la libertad para todos, la manera adecuada de encarar las dificultades sin precedentes de hoy en día y de movilizar las oportunidades sin precedentes de hoy en día sí requiere un programa de ingreso mínimo, pero de tipo incondicional. Eduardo Suplicy, el principal promotor del ingreso básico en Brasil, popularizó la frase “La salida es por la puerta.” Lo que quería decir es que proveer un ingreso básico es la mejor manera, y también la más evidente, para salir de la pobreza, tal como la puerta es la mejor manera, y la más evidente, para salir de casa. Es fundamental, sin embargo, que este programa sea incondicional según una interpretación fuerte del adjetivo.9 Los programas ya existentes pueden llamarse “incondicionales” en varios sentidos más débiles. Al ser una forma de asistencia pública y no de seguridad social, no se restringen a gente que por haber pagado suficientes contribuciones sociales tenga derecho a los beneficios de la seguridad social; por lo general no se limitan a ciudadanos del país que los proporciona, sino que también cubren a otros residentes legales, y se pagan en efectivo y no en especie. Un ingreso básico, en cambio, es incondicional también de otras maneras. Es estrictamente un derecho individual, de tal modo que no está vinculado a la situación familiar; es lo que comúnmente se llama universal, de tal modo que no está sujeto a comprobación de ingresos ni de recursos; y no está sujeto a obligaciones, de tal modo que no queda atado a una obligación de trabajar ni de demostrar que se tiene la voluntad de hacerlo. A lo largo de este libro, cuando empleamos la expresión “ingreso básico” nos referiremos a un ingreso que es incondicional de estas otras tres maneras.
No somos, ni mucho menos, los primeros en usar “ingreso básico”† en este sentido o en alguno parecido. Las primeras apariciones de la expresión así entendida se dieron en un pasaje de un libro de 1953 en el que George D. H. Cole, economista político de Oxford, exponía la discusión de John Stuart Mill sobre el socialismo, y en un libro de texto de 1956 sobre política económica del economista holandés Jan Tinbergen. En 1986 la recién fundada Basic Income European Network [Red Europea de Ingreso Básico] (BIEN) adoptó una definición parecida (con influencia holandesa y británica) y la conservó cuando en 2004 se convirtió en la Basic Income Earth Network [Red Global de Ingreso Básico].10 Varias redes nacionales, entre ellas la United States Basic Income Guarantee Network [Red Estadounidense de Garantía de Ingreso Básico] (USBIG), han adoptado desde entonces la expresión equivalente en sus nombres y así han difundido su uso. En Estados Unidos la expresión más común fue por mucho tiempo demogrant,‡ aunque basic income también se usaba de vez en cuando a fines de la década de 1960.11 Algunas otras fórmulas que se emplean o se emplearon en el pasado para referirse al mismo concepto son “prima estatal”, “dividendo social”, “dividendo universal”, “subvención universal”, “ingreso universal”, “ingreso ciudadano”, “ingreso de ciudadanía”, “salario ciudadano” e “ingreso de subsistencia” (junto con las expresiones correspondientes en otros idiomas).
Para aclararlo un poco más, es importante observar que, si bien es incondicional en los diferentes sentidos mencionados —a los que volveremos en breve—, un ingreso básico sigue siendo condicional en un sentido importante: los beneficiarios deben ser miembros de una comunidad particular, territorialmente definida. En nuestra interpretación, esta condición debe significar residencia fiscal, más que residencia permanente o ciudadanía. Esto excluye a turistas y otros viajeros, inmigrantes indocumentados y diplomáticos y empleados de organizaciones supranacionales, cuyos salarios no están sujetos a los impuestos personales sobre la renta. También excluye a gente que esté cumpliendo una condena en prisión, pues sus gastos de mantenimiento son mayores a un ingreso básico, pero los ex presidiarios deberían tener derecho a él desde el momento en que queden libres.
¿Debería la cantidad a la que asciende el ingreso básico ser, por definición, uniforme? No necesariamente. Podría, en primer lugar, variar con la edad. Algunas propuestas de ingreso básico se restringen expresamente a adultos y luego tienen un programa de asignaciones universales por hijo como complemento lógico. Sin embargo, el ingreso básico se suele pensar como un derecho desde el nacimiento. En este caso, normalmente, aunque no en todas las propuestas, se fija una cantidad más baja para los menores de edad.12 En segundo lugar, podría variar por región. En un mismo país, el ingreso básico por lo general se piensa como algo uniforme, independiente de las diferencias medibles en costo de vida (en particular, los costos de vivienda). Esto hace que funcione como un poderoso instrumento redistributivo en favor de las “periferias”. Podría, sin embargo, modularse para tomar en cuenta esas diferencias, sobre todo si funcionara en un plano supranacional (en el capítulo 8 se aborda esa posibilidad). Esto reduciría, sin anularlo, el impacto redistributivo en favor de las zonas más pobres.
En tercer lugar, aunque permaneciera invariable en el espacio, un ingreso básico podría variar a lo largo del tiempo. Para cumplir la función para la que fue pensado, definitivamente tendría que pagarse de manera regular y no una sola vez o en intervalos impredecibles. Como veremos en el capítulo 4, las primerísimas propuestas de ingreso básico (la de Thomas Spence en 1797 y la de Joseph Charlier en 1848) requerían pagos cada tres meses. El programa de bonos estatales de Mabel y Dennis Milner, de 1918, planteaba pagos semanales. En el otro extremo, el dividendo de Alaska se paga una vez al año. En la mayoría de las propuestas desde la versión final de Joseph Charlier, sin embargo, se estipula que los pagos se hagan una vez al mes.13
Un ingreso básico no sólo necesita pagarse con regularidad: su monto debe ser también muy estable y, en particular, inmune a descensos repentinos. Esto no significa que deba ser fijo. Una vez establecido, puede vincularse de manera significativa a un índice de precios o, de modo más significativo aún, al PIB per cápita. Esta última idea fue propugnada, por ejemplo, por Dennis Milner en 1920, en lo que fue el primer plan de ingreso básico elaborado para el Reino Unido, o muy recientemente por el líder sindical Andy Stern, a quien le gusta la idea “porque significará que las ganancias de la sociedad recaerán más ampliamente en todo ciudadano estadounidense y no sólo en unos cuantos”.14 Sin embargo, para amortiguar posibles sacudidas a la baja, vincular el monto a un índice promedio de varios años es mejor idea que vincularlo sólo al año en curso.
Por último, ¿debería poder “hipotecarse” el ingreso básico? ¿Y debería estar sujeto a impuestos? Lo que más sentido tiene es fijar las reglas de manera que un ingreso básico no pueda hipotecarse; no debe permitirse que sus beneficiarios pongan el futuro flujo de ese dinero en garantía para préstamos. Este requisito surge naturalmente del hecho de considerar el ingreso básico no como un complemento de otros ingresos sino como la capa inferior de los ingresos de toda persona, que por lo general la legislación vigente protege de incautaciones. Algo menos evidente es que el ingreso básico debe estar exento del impuesto sobre la renta. Hay sistemas tributarios en los que esto tiene un impacto sustancial. Por ejemplo, si la unidad para los impuestos por ingresos personales es el hogar y si se aplica un programa de impuestos progresivos al ingreso total de todos los hogares, incluir los ingresos básicos en la base impositiva equivale a darles menores ingresos básicos a los integrantes de las familias más numerosas. En contraste, si los impuestos por ingresos personales adoptan la forma de un impuesto plano o son estrictamente individuales, someter a tributación el ingreso básico es equivalente a reducirlo por un monto fijo. Y en ese caso, para efectos administrativos es más sencillo simplemente fijar una menor cantidad que esté exenta de impuestos.
A la luz de estas aclaraciones, será fácil entender que con la palabra básico se busca expresar la idea de un piso en el que uno puede ponerse de pie precisamente porque es incondicional. Es un cimiento sobre el que la gente puede edificar su vida de diferentes maneras, por ejemplo, complementándolo con ingresos de otras fuentes. No hay nada en la definición que implique una cantidad específica. Por ejemplo, un ingreso básico no es por definición suficiente para abarcar lo que podrían considerarse las necesidades básicas. El nivel del ingreso básico viene por supuesto muy a cuento en las discusiones sobre los méritos de propuestas específicas, y varias personas han sostenido que tendría que requerirse algún nivel mínimo para que un programa mereciera calificarse de “ingreso básico”. La ventaja de la definición que nosotros adoptamos, coincidente con el uso común, es que nos permite separar cómodamente estas dos grandes preguntas: si un programa es lo bastante incondicional como para que califique como ingreso básico, por un lado, y si su monto está correctamente establecido, por otro. Nos ceñiremos, por consiguiente, a esta definición, conscientes de que hay circunstancias en las que desviarse de ella puede tener un sentido estratégico.
Sin embargo, al elaborar el argumento a favor del ingreso básico en el contexto de un país específico, conviene tener en mente una cantidad que sea suficientemente modesta como para que nos atrevamos a suponer que es sustentable y también suficientemente generosa para que sea razonable pensar que tendrá un gran impacto. Sea cual sea el país en cuestión, sugerimos elegir una cantidad que esté alrededor de una cuarta parte de su actual PIB per cápita. En los lugares donde los pagos se ajustan de acuerdo con la edad o la ubicación, sería una cantidad promedio y no uniforme. En 2015, en cantidades que equivalen a ciertos montos en dólares estadounidenses —como se hará a lo largo del libro—, resultarían ser así: $1 163 mensuales en Estados Unidos, $1 670 en Suiza, $910 en el Reino Unido, $180 en Brasil, $33 en la India y $9.50 en la República Democrática del Congo. Si ajustamos a la paridad del poder adquisitivo, estas cifras quedan así: $1 260 para Suiza, $860 para el Reino Unido, $320 para Brasil, $130 para la India, $16 para el Congo. Un ingreso básico mundial financiado con una cuarta parte del PIB del mundo ascendería aproximadamente a $210 al mes o $7 al día en términos nominales.15 Estas cifras nos dan un parámetro útil que permitirá poner en perspectiva a lo largo del libro programas y propuestas específicas.16
No estamos afirmando que un ingreso básico individual de un cuarto del PIB per cápita sea suficiente para sacar a todos los hogares de la pobreza. Que eso ocurra dependerá del criterio de pobreza elegido y del país que se esté considerando, así como de la composición del hogar y de la parte del país en que esté situado. En Estados Unidos, por ejemplo, un ingreso básico de 25 por ciento del PIB per cápita ($1 163) excede las líneas oficiales de pobreza para 2015, de $1 028 y $661 para personas solteras y adultos en cohabitación, respectivamente.17 En la mayoría de los países, pero no en todos, una cantidad individual del 25 por ciento del PIB per cápita está por encima de la línea de pobreza absoluta del Banco Mundial, de $38 (o $1.25 por día), pero, al menos para la gente soltera, por abajo del criterio de la Unión Europea para “riesgo de pobreza”, que es 60 por ciento del ingreso mediano disponible en el país en cuestión.18
La elección de 25 por ciento del PIB per cápita no tiene, por tanto, nada de profundo, y mucho menos de sacrosanto. Quizá sea posible presentarlo como algo que está en la frontera entre las versiones “modesta” y “generosa” de la idea. En todo caso, en esta fase no debería dársele mucha importancia a la cantidad concreta. Como ya vimos (y veremos con más amplitud en el capítulo 4), distintos defensores de la idea han propuesto cantidades muy diferentes. Nosotros sostendremos que éticamente pueden justificarse unos niveles más altos (en el capítulo 5) y que unos más bajos pueden ser políticamente convenientes (en el capítulo 7). Estos últimos niveles serán más bajos que a lo que muchos hogares tienen derecho bajo regímenes existentes de asistencia pública y seguridad social en países con Estados de bienestar desarrollados. Hay que tener presente que el ingreso básico debería sustituir otros beneficios más bajos ya existentes. Si se trata de personas que actualmente reciben unos beneficios más altos, es mejor considerar el ingreso básico como un mínimo incondicional al que deben sumarse unos complementos condicionales, manteniendo las condiciones existentes y ajustando a la baja los niveles después de impuestos, sin reducir los ingresos disponibles totales de los hogares pobres. A diferencia del modo en que a veces se lo caracteriza, y para disgusto de aquellos de sus defensores que quieren presentarlo como una radical simplificación, un ingreso básico no debe interpretarse, por definición, como un sustituto de todas las transferencias existentes, mucho menos como un sustituto del financiamiento público de la educación o la asistencia médica de calidad, ni de otros servicios.19
Sostenemos que, en las condiciones del siglo XXI, hay una diferencia fundamental entre un ingreso básico incondicional tal como lo hemos caracterizado y la asistencia pública ejemplificada con los programas de ingreso mínimo condicionales ya existentes. Uno y otra son importantes para paliar la pobreza, pero un ingreso básico incondicional significa mucho más. No funciona al margen de la sociedad sino que afecta el núcleo mismo de sus relaciones de poder. Su propósito no es únicamente aliviar la pobreza sino liberarnos a todos. No es simplemente una manera de hacer que la vida en la tierra les resulte tolerable a los indigentes sino un ingrediente clave de una sociedad transformada y de un mundo que podamos desear. Para explicar por qué, nos concentraremos en cada uno de los tres rasgos mencionados arriba que distinguen al ingreso básico de otros programas de ingreso mínimo existentes, a saber: que estipula derechos individuales, universales y libres de obligaciones. Antes de eso analizaremos brevemente una característica que comparte con la mayoría de esos planes pero que sin embargo sigue siendo polémica.
Es fundamental para el concepto de ingreso básico que éste se pague en efectivo y no en forma de alimentos, albergue, ropa u otros bienes de consumo. Esto contrasta marcadamente con las primeras formas de ingreso mínimo garantizado, instituidas en Europa desde el siglo XVI, y también con los programas de distribución de alimentos que más recientemente se instauraron en países menos desarrollados. El principal argumento a favor de proveer en especie es que así se aumenta la probabilidad de que los recursos se usen para cubrir necesidades básicas de todos los miembros de la familia y no se desperdicien en lujos o algo peor. El mismo argumento es la motivación detrás de los tipos especiales de moneda que suelen usarse para ofrecer un ingreso mínimo, como los vales de alimentos u otros destinados a fines específicos.20 El hecho de que haya un mayor apoyo público para la ayuda en especie a los pobres, centrada en la salud y en lo necesario para la vida y no mediante la entrega de un cheque en blanco, refleja una generalizada preocupación de que el dinero no vaya a emplearse de manera responsable.
Del otro lado del argumento tenemos, en primer lugar, el hecho de que una distribución de dinero justa y eficiente, sobre todo en una época de pagos electrónicos, requiere mucha menos burocracia que una distribución justa y eficiente de comida o vivienda. La distribución en efectivo también es menos proclive a presiones clientelares, a todo tipo de cabildeos y al desperdicio por una mala asignación.21 Además, cuando lo que se distribuye es efectivo y no comida se crea poder adquisitivo en zonas donde vive gente pobre, con lo que se potencian las economías locales en vez de deprimirse, que es lo que suele hacer la distribución de comida gratis traída de otras partes.22 Esas ventajas se hacen más notables cuando se reconoce que pronto pueden surgir mercados secundarios para las transferencias en especie, lo que vuelve más teórico que real el argumento de que servirán ante todo para cubrir necesidades vitales. Esto es fundamental: considerar prioritaria la obtención de una mayor libertad para todos implica una predisposición general a favor de la distribución de dinero, sin restricciones respecto de cuándo se gasta o en qué. Esto deja al beneficiario en libertad de decidir cómo usarlo, permitiendo por tanto que prevalezcan las preferencias individuales entre las diversas opciones disponibles incluso para un presupuesto modesto.23 No es coincidencia que la forma más clara y general de ingreso mínimo suministrado en especie sea la que se encuentra en las cárceles.
No obstante, esta suposición a favor del dinero en efectivo por razones de libertad no debería aceptarse dogmáticamente. En primer lugar, su ventaja depende de la existencia de un mercado suficientemente abierto y transparente: la discriminación restringe el poder adquisitivo que un ingreso en efectivo tendría que darles a quienes la sufren, si no es que de plano arrasa con él. En segundo lugar, en situaciones de emergencia o temporales podría no haber tiempo para esperar a que un mercado se desarrolle y la única manera de salvar a la gente de la inanición sería proporcionarle alimentación y albergue.24 En tercer lugar, como se mencionó antes, con un ingreso básico no se pretende sustituir todos los servicios que ofrece o financia el Estado. Una combinación de paternalismo suave, conciencia de las externalidades positivas y negativas, y preocupación por las condiciones para una ciudadanía competente pueden fácilmente invalidar el argumento a favor del efectivo en el caso de algunos bienes específicos, como seguros de salud básica y educación preescolar, primaria y secundaria. Esos subsidios en especie pueden defenderse desde el punto de vista de los intereses a largo plazo de los individuos en cuestión y también desde el punto de vista de los intereses de las sociedades en mantener sanas y educadas a la población activa y a la ciudadanía en su conjunto, condiciones fundamentales para el buen funcionamiento de las economías y las democracias. Pueden plantearse argumentos análogos a favor de proveer de espacios públicos seguros y disfrutables, así como otros bienes y servicios públicos.25 Por todas estas razones, una firme defensa del ingreso básico en forma de dinero en efectivo es compatible con apoyar la provisión pública de diferentes servicios en especie.
Como la mayoría de las formas condicionales de ingreso mínimo, un ingreso básico se paga en efectivo pero, a diferencia de ellas, es incondicional también en el sentido de que es estrictamente individual. “Estrictamente individual” se refiere a dos características lógicamente independientes: se le paga a cada individuo y sin que dependa de su situación doméstica o familiar.26 Analicémoslas por separado.
Un ingreso básico no se le paga a una persona, a quien sea “jefe de familia”, como subsidio para todos los miembros, sino que se le da en lo individual a cada miembro adulto de la familia. Si los menores de edad están incluidos en el programa, quizá con un monto reducido, sus ingresos básicos tendrán que dársele a un integrante adulto de la familia, probablemente sus madres.27 El principal argumento contra la individualización y en favor de un solo pago al jefe de familia es la simplicidad. Esta ventaja se mantiene, sobre todo, si se permite que el ingreso básico tenga la forma de un crédito fiscal, es decir, de una reducción de las obligaciones fiscales familiares de forma proporcional a la cantidad de integrantes de la familia con derecho al ingreso básico. Si una sola persona es el sostén de la familia, puede no haber necesidad de hacer ninguna transferencia: simplemente se reduce el monto de impuestos que esa persona tenga que pagar, y sus ganancias netas aumentarán en consecuencia. Sin embargo, para cualquiera que esté comprometido con la libertad para todos, pagar directamente a cada miembro el ingreso básico al que tiene derecho puede tener un impacto importante en la medida en que afecta la distribución del poder dentro de la familia. Para una mujer que no tiene ingresos, o tiene pocos, el control de los gastos de la casa tenderá a ser mayor, y las opciones de salida tenderán a ser menos prohibitivas si recibe un ingreso regular como derecho individual para ella y sus hijos, que si su existencia y la de sus hijos implicaran un mayor ingreso neto para su pareja.
Un ingreso básico es también estrictamente individual en otro sentido, más polémico.28 En los programas ya existentes de ingreso mínimo condicional, la cantidad a la que un individuo tiene derecho depende de la composición de su hogar. Por lo general, los adultos tienen derecho a subsidios significativamente más altos si viven solos que si viven en una casa con uno o más adultos.29 El argumento detrás de esta extendida característica es simple: al abordar la pobreza, es necesario prestar atención a las economías de escala en el consumo. El costo per cápita de la satisfacción de necesidades básicas es mayor para la gente que no comparte los gastos de vivienda con otros, ni por ende los costos asociados, como calefacción, mobiliario, equipo de cocina y lavandería. Por consiguiente, la gente soltera necesita más para que la saquen de la pobreza, y tiene sentido diferenciar los derechos de acuerdo con la composición de los hogares.
A pesar de estas economías de escala, hay buenos argumentos a favor de un ingreso básico que sea estrictamente individual también en este sentido. Hay dos razones por las que la cantidad a la que tenga derecho un individuo deba ser independiente del tamaño del hogar al que pertenece. El primero es que es difícil verificar que haya cohabitación. Hubo un tiempo en el que era fácil hacerlo, pues cohabitar era prácticamente sinónimo de estar casado. Confirmar si dos personas están casadas es sencillo, y en el pasado eso significaba que no hacía falta verificar si formaban un mismo hogar. Hoy en día los matrimonios no duran tanto y a menudo se disuelven de facto antes que formalmente. Y sobre todo la cohabitación no registrada se ha vuelto mucho más frecuente. Todos estos cambios vuelven más difícil e invasivo que antes verificar si dos personas cohabitan. El control es menos costoso y la intimidad está menos amenazada si se consultan los registros municipales en vez de revisar si se comparte el lavabo o si hay fluctuaciones en el consumo de electricidad o agua.30 Mientras más general sea la tendencia a la informalidad y mayor sea la volatilidad en la formación, la descomposición y la recomposición de los hogares, más atrapadas estarán las autoridades competentes en un dilema entre ser arbitrarias e injustas, por un lado, y ser intrusivas e incurrir en altos costos de supervisión, por otro, y en consecuencia más poderosos serán los argumentos a favor de una transferencia estrictamente individual en este segundo sentido.
En segundo lugar, y en un sentido más fundamental, diferenciar según la composición del hogar tiene el efecto de desalentar que la gente cohabite. Si bien puede parecer paradójico, un impuesto o un programa de subsidios estrictamente individuales promueven más la convivencia. Que un programa basado en hogares sea decreciente da lugar a una trampa de soledad: se penaliza mediante una reducción en los subsidios a quien decide irse a vivir con otra persona.31 Y a eso le siguen otros efectos negativos. Se debilitan el apoyo mutuo y el intercambio de información y redes que surge de la cohabitación. Se subutilizan los recursos materiales escasos: espacio y energía, refrigeradores y lavadoras. Y aumenta la cantidad de viviendas para una población dada, lo que produce hábitats con menor densidad y por lo tanto con mayores problemas de movilidad. Conforme aumenta la preocupación por el fortalecimiento de los vínculos sociales y el ahorro de los recursos materiales, el argumento contra la diferenciación doméstica se fortalece cada vez más. Si se busca una libertad sustentable para todos, la cohabitación debe alentarse, no penalizarse.
Por lo tanto, un ingreso básico difiere de los programas de ingreso mínimo condicional por el hecho de que se paga a cada individuo. También difiere por el hecho de ser incondicional en otros dos sentidos aún más importantes en la dirección de nuestro argumento en favor de la urgencia de un ingreso básico. Es incondicional en el sentido de ser universal y no estar sujeto a una comprobación de recursos. Los ricos tienen derecho a él tanto como los pobres. Y es incondicional en el sentido de que hay ausencia de obligaciones laborales y no depende de la disposición a trabajar. Los que están desempleados por su propia voluntad no tienen menos derecho a él que quienes tienen un empleo ni que los involuntariamente desempleados. Como mostraremos, es crucial la combinación de estos dos tipos de incondicionalidad. El primero libera a la gente de la trampa del desempleo; el segundo, de la trampa del empleo. El primero facilita aceptar una oferta de trabajo, mientras que el segundo facilita rechazarla. El primero crea posibilidades, mientras que el segundo elimina obligaciones y de ese modo mejora esas posibilidades. Sin el primero, el segundo fácilmente fomentaría la exclusión. Sin el segundo, el primero fácilmente fomentaría la explotación. Es la operación conjunta de estas dos características lo que convierte el ingreso básico en un importantísimo instrumento de la libertad.
Todos los programas de ingreso mínimo existentes entrañan alguna clase de comprobación de recursos. El subsidio recibido equivale normalmente a la diferencia entre el ingreso total del hogar por otras vías (salarios, intereses de los ahorros, pensiones contributivas, etc.) y el ingreso mínimo estipulado para esa categoría específica de hogar. Por consiguiente, llega a su máximo nivel cuando el ingreso por otras vías es igual a cero, y desciende conforme aumenta el ingreso por esas otras vías, bajando una unidad por cada unidad de ingreso obtenido de otras fuentes. Algunos programas se han reformado para permitir que, en determinado nivel de ingresos y por un tiempo limitado, alguien pueda recibir ingresos sin que tenga lugar una reducción equivalente de los subsidios. Sin embargo, incluso en esos casos la reducción de los subsidios tiende a combinarse con la pérdida de exenciones de cuotas o descuentos asociados a los recursos, de tal modo que se genera un resultado cercano a la reducción unidad por unidad que define el caso teórico (de hecho, en ocasiones el resultado es peor, o al menos así les parece a personas a menudo mal preparadas para recolectar y tratar información dispersa, cambiante y compleja). Además del ingreso, algunos programas toman en cuenta otros “recursos”, como el valor de cualquier propiedad que uno tenga o los recursos de familiares cercanos que no vivan en el mismo hogar. Independientemente de si tales recursos, relevantes en el análisis de la situación del beneficiario, amplían sus ingresos, cualquiera de esos programas tiene que funcionar ex post, es decir, a partir de una comprobación previa, confiable o no, de los recursos materiales del beneficiario.
Por el contrario, un ingreso básico funciona ex ante,