HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EN AMÉRICA LATINA
Varias son las etnias originarias que a la llegada de los españoles, en el siglo XVI, poblaban lo que hoy constituye el territorio de la República Argentina1, pero el rasgo distintivo que todas ellas compartían, con un mayor o menor grado de desarrollo, era el de constituir comunidades de distribución del trabajo y de los bienes.
Por su cercanía con la importante nación Inca, los grupos originarios con mejor organización social eran los que poblaron la zona del noroeste argentino, limítrofe con Bolivia y Chile, así como los asentados en la zona central del país.
La nación Inca era naturalmente conquistadora de otros pueblos y constituía un imperio tributario, esto es, las altas jerarquías se sostenían con el tributo pagado, a veces en trabajo, por las comunidades campesinas y etnias sojuzgadas.2
Estos grupos del noroeste y centro del país tenían una estructura social y productiva en la que las familias se reunían en comunidades con una unidad de producción, el ayllu3 y un Jefe, el curaca, encargado de distribuir las tierras, organizar los trabajos comunitarios y administrar justicia, debiendo rendir cuentas del tributo al Inca4.
El ayllu cumplía una función social, en tanto organizaba el almacenamiento de excedentes de cosecha, que serían redistribuidos en malos años. Los miembros del ayllu trabajaban su tierra, pero también tenían la obligación de trabajar tanto la tierra del Estado, para que éste pudiera alimentar a los gobernantes, a los nobles, al ejército, a los ancianos y a los enfermos, así como la tierra que se apartaba para los dioses y los líderes religiosos. El ayllu era entonces un mecanismo de protección social, a cambio del tributo.
Aparte del trabajo ya mencionado, cada ayllu debía proveer hombres para trabajar las minas y hacer obras públicas como construir caminos, puentes y edificios públicos. A este sistema de trabajo se lo denominaba mita y constituía una forma de pagar tributos al Estado.
El modo de vida de estas comunidades originarias estaba naturalmente desarrollado en base a la solidaridad, la cooperación entre los integrantes de la comunidad, la reciprocidad como base de un sistema de redistribución y circulación de la riqueza social, entre la comunidad y cada uno de sus miembros.
Esta reciprocidad es la llamada ley del ayni, consiste en dar y recibir, no basada solamente en el tributo, es decir no solo en los excedentes, sino en la circulación de bienes y el consumo.5
En síntesis, en los pueblos del noroeste y del centro del país, los más organizados, los mecanismos de protección social a la llegada de los españoles se conformaron en tres pilares, constituyentes de su propia estructura social, económica y de producción: los ayllus, la mita y ley del ayni, es decir que las medidas de protección provenían de una organización comunitaria, redistributiva, basada en el trabajo.
Las restantes poblaciones originarias, tanto las sedentarias como las cazadoras - recolectoras, compartían también una distribución en conglomerados familiares bajo el mando de un cacique o de un concejo de ancianos que organizaba el trabajo y el destino de los excedentes6. Las tierras y los bienes en general eran de propiedad de la comunidad o de los caciques, pero en ambos casos la producción era distribuida entre todos sus miembros, ya que se desconocía el concepto de propiedad privada.
Precisamente por esto último es que, como corolario, puede decirse que las medidas de protección social en los pueblos originarios en general eran inherentes a la naturaleza de su organización social y productiva, ya que la consideración de los bienes como pertenecientes a la comunidad toda no requería de normativa propia, compulsiva, de cobertura de lo que hoy llamaríamos contingencias. Sin duda, la pertenencia a una comunidad con fuerte sentido solidario, aseguraba la subsistencia de todos sus miembros por igual.
El largo período de colonización y dominación hispánica, que en el territorio que actualmente pertenece a la República Argentina abarca desde 15807 a 1810, puede dividirse en las siguientes etapas: 1) la experiencia inicial: choque cultural entre el europeo y el indio; 2) la organización política e integración del cuadro institucional indiano (siglo XVI); 3) la codificación y sistematización jurídica (siglo XVII); y 4) el reordenamiento administrativo de las instituciones coloniales (reformas del siglo XVIII)8.
El empresario español, unido a la Corona mediante un contrato privado, emprendió la conquista y colonización del territorio americano con total prescindencia de la cultura y condiciones ambientales de los pueblos originarios, planteándose desde el comienzo la negación de su autodeterminación y su sometimiento a una superestructura jerárquica, lo que dio lugar a una organización institucional inédita de carácter público, en la que convivieron, entrelazados, el concepto cristiano de la libertad y la situación política de vasallaje de la sociedad precolombina.
En este contexto, los principales problemas que las instituciones, el derecho y la administración indianas debieron avocarse a resolver fueron la reglamentación de la empresa de descubrimiento, conquista y colonización y posteriormente, en cada etapa, el aseguramiento de derechos subjetivos - personales y patrimoniales - con diversos grados de reconocimiento según el factor étnico y resolver las permanentes tensiones sociales, principalmente entre el blanco y el indio.
En la sociedad colonial, la separación de los grupos se producía mecánicamente en función del factor étnico. Había blancos - en su gran mayoría de nacionalidad española, conquistadores y sus descendientes nacidos en América - indios y - más tarde - negros. Por supuesto, también había mezclas de sangres, siendo las más comunes las de mestizos, mulatos, tercerones, cuarterones y zambos.
Los blancos: Entre los españoles también hubo diferenciaciones en virtud del factor económico, que ocasionó a su vez la pertenencia a determinados estratos sociales.
La clase dirigente estaba constituida por los conquistadores y sus descendientes, quienes por los servicios prestados fueron dotados de privilegios y favorecidos económicamente por la Corona mediante repartimientos de tierras y encomiendas de indios, asegurándose de ese modo la colaboración de las fuerzas privadas que servían de sostén económico a la política colonial.
Otros integrantes españoles de la empresa de conquista que no obtuvieron grandes retribuciones corrieron con diversas suertes. Mientras que algunos obtuvieron pequeñas retribuciones que les permitieron mantener un nivel económico medio, otros, como los labradores y menestrales, vivían exclusivamente de su trabajo y engrosaron los estratos sociales inferiores.
Los indios: constituyeron la masa trabajadora económicamente débil y explotada por el Estado y por la clase pudiente de la sociedad colonial. Eran considerados como de origen étnico inferior al blanco y definidos como personas miserables o rústicas, requeridas de amparo social.
Si bien eran libres, su situación era de vasallaje. Cobraban un salario por sus servicios pero debían pagar gravosos tributos. Se dictaron numerosas normas jurídicas protectorias de sus derechos, ya que con su trabajo y el pago de tributos el natural contribuía en mucho al sostenimiento privado y estatal del español, por lo que preservarlo era del interés de la Corona. Sin embargo, en la práctica estas normas no se cumplieron. Tanto es así que en virtud de los abusos, malos tratos y pésimas condiciones de vida a que fueron sometidos, paulatinamente se produjo su despoblación, lo que explica la llegada de los africanos a América a fin de contar con mano de obra en la que descargar las tareas fundamentales de la economía9.
Los negros: introducidos de África, principalmente para las tareas de explotación minera, fueron sometidos a la esclavitud. “Una bula del papa Nicolás V, en el año 1455, estableció que los pueblos no cristianos, y ése era el caso de los negros, no tenían condición humana. Si no eran hombres, podían ser catalogados como animales. Y si eran animales, se los podía cazar y domesticar...”10.
Por último, las mezclas de sangres eran considerados culturalmente inferiores, constituyendo la masa de trabajadores voluntarios o jornaleros para tareas rurales y mineras.
En ese panorama de desigualdad económica, social y jurídica de los grupos que conformaron la sociedad colonial, las medidas de protección social disponibles y la vocación estatal para su suministro, se distinguieron por la procedencia étnica y posición social de los destinatarios.
En tal sentido, debemos separar las medidas de protección social que los españoles - por disposición de la Corona o de las autoridades locales - se daban entre sí, de las que correspondían a las comunidades originarias.
A su vez, dentro de las primeras, cabe señalar las que beneficiaban exclusivamente a la clase dirigente o económicamente poderosa, reservándose otras expresiones de amparo para los sectores sociales inferiores.
El mayor interés del Estado en materia de protección social se evidenció respecto de los conquistadores, los funcionarios, los militares y los eclesiásticos. Es decir, los servidores de la Corona.
Las necesidades económicas de los españoles que no habían obtenido tierras o encomiendas de indios en compensación por sus servicios, eran retribuidos con mercedes que se establecían por ley y que formaban parte del sistema de privilegios y beneficios graciables que el Estado otorgaba a sus servidores.
Se otorgaban jubilaciones al religioso, funcionario o militar que cesaba en la actividad por vejez o invalidez o se abonaba una pensión a la viuda en caso de muerte.
Durante algunos lapsos del siglo XVII, los gastos de guerra y el consiguiente estado deficitario del patrimonio real obligaron a la Corona a utilizar los fondos del presupuesto de pensiones y suspender las demás mercedes, cualquiera hubiere sido el motivo de su otorgamiento.
Sólo fueron exceptuados de estas medidas, temporalmente limitadas, pero reiteradas, los militares inválidos, los jubilados y las viudas de ministros o militares. Como medida de ajuste, se establecieron asimismo exiguos montos máximos de pensiones.
En la segunda mitad del siglo XVIII se crearon las primeras instituciones oficiales de previsión para socorrer a las viudas y huérfanos de militares y funcionarios: el Montepío Militar; el Montepío de Ministros de Justicia y Real Hacienda; el Montepío de Pilotos de la Real Armada; y el Montepío de Cirujanos del Ejército y Catedráticos de los Reales Colegios de Cirugía.
Tenían carácter obligatorio y se financiaban principalmente con una cotización mensual y regular de los afiliados y demás contribuciones reglamentarias, tales como el primer mes de sueldo y la diferencia de sueldos por ascensos y promociones. Cubrían solamente las contingencias de invalidez y muerte.
Con relación a los españoles pertenecientes a los estratos sociales más bajos, el Estado dispensaba únicamente asistencia médica gratuita, llevada a cabo también por la actividad privada y la eclesiástica. Se establecieron hospitales para distintas castas y se fundaron colegios de huérfanos.
En consecuencia, respecto de los grupos constituidos por trabajadores (blancos pobres, indios, negros y sus mezclas) la asociación benéfico - mutual constituyó la principal fuente de cobertura de las necesidades sociales.
Las cofradías, gremios y hermandades americanas presentan la particularidad del agrupamiento por oficios o profesiones y por tipos raciales.
En efecto, constituyeron una de las manifestaciones más importantes de la integración del negro y del indio en la vida social y cultural de la colonia, en tanto que los gremios profesionales proliferaron como consecuencia del desarrollo económico logrado en el siglo XVIII, no sin conflictos de intereses entre patrones y dependientes y entre diversos grupos o estamentos sociales.11
Estas asociaciones cumplían una doble función: por una parte, mediante el sistema de mutualidad otorgaban prestaciones a los afiliados brindando asistencia médica¸ ayuda económica a pobres, huérfanos y viudas, cubrían gastos de entierro y funerales y prestaban asistencia jurídica en pleitos y conflictos judiciales. Estas prestaciones eran solventadas con aportaciones periódicas.
Por otra parte, cumplían también una importante labor benéfica, de asistencia social, que se plasmaba en la distribución de limosnas, el establecimiento de hospitales para atención gratuita de pobres y la protección de la infancia expósita. A estos efectos recibían donaciones (limosnas o en especie), legados, multas y subvenciones del Estado y la Iglesia en algunas obras.
La población negra no fue objeto de protección social por parte del Estado, toda vez que, jurídicamente, no se los consideraba persona, más allá de brindarle asistencia médica gratuita como ya se señaló. La legislación solamente preveía que si por vejez o enfermedad se incapacitaban para continuar trabajando, sus dueños debían proveer a su alimentación.
Entre las medidas de protección social vinculadas con los pueblos prehispánicos, se destaca la creación de las Cajas de Comunidades, idea tomada de la propia estructura comunitaria de aquellos, basada en el espíritu de solidaridad y cooperativismo.
Se trataba de un sistema de previsión colectiva basado en la interdependencia de los miembros del mismo grupo social y en el reparto de bienes con un sentido asistencial.
Los fondos se constituían con el producido del trabajo de los indios y se destinaban a la manutención y protección de las comunidades: sostenimiento de hospitales, socorros a las viudas, los huérfanos, los enfermos, los inválidos y los pobres.
Los gobiernos coloniales fomentaron la creación de estas Cajas de Comunidades, máxime que con ello se aseguraban la capacidad de pago de tributos del colectivo, lo que constituía la mayor preocupación de la Corona.
Con el argumento de la falta de idoneidad para llevar una administración adecuada de los fondos, como consecuencia de la condición rústica y miserable de estos pueblos, el gobierno de las Cajas no se encontraba a cargo de quienes engrosaban sus arcas, sino de españoles.
Varios fueron los intentos de la Corona por reorganizar el sistema en virtud de los permanentes abusos, arbitrariedades y desvíos de fondos por parte de las autoridades locales. Sin embargo, este sistema nunca pudo librarse de la corrupción de quienes estuvieron a cargo de su administración.
Durante los últimos años del siglo XVIII y primeros años del siglo XIX se fue debilitando el peso de la Corona Española en el concierto de naciones las europeas y como consecuencia de ello en sus Colonias del Río de la Plata comenzó a ponerse en duda su capacidad de abastecerlas y –fundamentalmente - de defenderlas de las invasiones que comenzaban a sufrir, desde 1806, por parte de la Corona Británica.
En ese contexto, en el año 1810, los criollos (blancos nacidos en América) pusieron fin al período virreinal, constituyendo una Junta de Gobierno local, aprovechando la debilidad de España a causa de la ocupación francesa por Napoleón, la captura del rey Carlos IV y su hijo Fernando VII y la caída de la Junta Central de Sevilla.
Comenzó entonces la guerra de liberación contra España, hasta que finalmente, en el año 1816, se proclamó la independencia de la nación entonces llamada Provincias Unidas del Río de la Plata.
En este breve período, hasta el año 1816 en que se declara la independencia, en lo que hace a las medidas de protección social, las mismas continuaron existiendo tal como se encontraban reguladas en la época de gobierno hispano directo, solo que administradas por el nuevo gobierno local, transfiriéndose del Cabildo a la hacienda pública el pago de las pensiones a viudas, huérfanos e inválidos, para lo cual resultó necesario crear nuevos impuestos a los vinos y al azúcar. Asimismo, se dispuso la incorporación de todos los empleados públicos al Montepío de Justicia y Real Hacienda.
Sin embargo, los requerimientos económicos derivados de las luchas por la independencia obligaron, en 1811, a una reducción de sueldos y pensiones y a una fuerte limitación en el otorgamiento de nuevos beneficios.
Un hito importante de este período se produce al convocarse a una Asamblea de Diputados, representantes de los pueblos de las Provincias Unidas del Río de la Plata, que sesionó en Buenos Aires desde el 31 de enero de 1813 hasta el 26 de enero de 1815. Si bien su objetivo central de proclamar la independencia de las Provincias Unidas no pudo alcanzarse, sí logró establecer importantes reformas en las instituciones políticas y sociales.
Entre las primeras, suprimió los títulos de nobleza, eliminó el mayorazgo, abolió la inquisición, declaró la libertad de cultos, suprimió la práctica de la tortura y proclamó la libertad de imprenta.
Entre las reformas sociales, respecto de los esclavos puso fin a su tráfico y determinó la libertad de vientres de las esclavas12 y respecto de los indios, los liberó del pago del tributo y suprimió su servicio personal, es decir la encomienda13, la mita14 y el yanaconazgo15.
Asimismo, revocó las pensiones de las que gozaban los españoles residentes en Buenos Aires y ordenó que solo se concedieran nuevos beneficios por la prestación de servicios a favor de la causa nacional; sin embargo, confirmó las pensiones otorgadas por el Montepío Militar a las viudas de los españoles, siempre que sus cónyuges no hubieran sido removidos de sus cargos por ser enemigos de la causa de la independencia16.
En el año 1815 se dicta el Estatuto Provisional para el Régimen y Gobierno del Estado del que resulta interesante señalar que dispone que todo hombre, sea americano o extranjero, ciudadano o no, gozará en el territorio del Estado de los derechos a la vida, la honra, la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad. En el Capítulo titulado Deberes del Cuerpo Social se establece el deber, en cabeza de los que denomina Cuerpo Social, de aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos, proporcionándole los medios de prosperar e instruirse.
En 1819 se aprueba el primer convenio de reciprocidad internacional entre el gobierno de Buenos Aires y el de Chile, destinado a reglar el pago de pensiones a inválidos en actos de guerra en el territorio de ambos países.
Por razones de restricción económica, en el año 1821 se suspendió el pago de todas las pensiones graciables, con excepción de la que se abonaba a la hija del General San Martín, restableciéndose dos años después pero con fuertes limitaciones de montos, prohibición de acumulación de beneficios y establecimiento de requisitos de residencia.
Es claro que las luchas por la Independencia habían dejado una importante población de viudas, huérfanos e inválidos, perceptora de pensiones a cargo de un erario público cada vez más disminuido. Junto a esto y desde siempre, la Iglesia venía prestando servicios asistenciales a necesitados y enfermos.
Puede concluirse entonces, que más allá de la asistencia caritativa de la Iglesia a expósitos, pobres y enfermos, solo gozaban de protección social - institucionalizada por el Estado - los funcionarios públicos, los militares, la población civil incapacitada por su participación en las luchas por la Independencia y las viudas y huérfanos de todos ellos.
Sin duda, el espectro de cobertura personal, tanto en la época colonial, como en los primeros años patrios, resultaba ser el mismo: servidores públicos, sea de la corona, sea de la causa de la libertad. Este estrecho sector se fue ampliando muy lentamente durante el resto del Siglo XIX.
En el año 1823 se produce un importante cambio político - social, consecuencia de la fuerte influencia inglesa y francesa en el pensamiento de los primeros gobernantes y próceres de la nueva patria. Era absolutamente frecuente que estos pasaran largas temporadas en Europa, recibiendo entonces –y haciendo propio - el nuevo pensamiento liberal y anticlerical de la época.
Como se dijo antes, más allá de funcionarios públicos, militares y sus deudos, solo los pobres recibían alguna protección, pero esta provenía casi exclusivamente de la Iglesia17 y en alguna medida de la acción privada mediante el agrupamiento bajo la modalidad benéfico - mutual (gremios, cofradías).
El nuevo paradigma importado de Europa, con una fuerte impronta anticlerical, generó medidas de gobierno muy novedosas y arriesgadas para su época. En el año 1822 se dictó una Ley de Reforma del Clero que puso de manifiesto la competencia entre la autoridad civil y la eclesiástica. Sin duda, el paso de un poder esencialmente católico, como era la monarquía española, de derecho divino, a otro laico, basado en la soberanía del pueblo, haría modificar las estructuras políticas y sociales.
Esta ley abolía el fuero especial del clero y los diezmos, disponiendo la supresión de las Casas Regulares Betlemitas, que tenían a su cargo la atención sanitaria de la población, confiscándose sus bienes. También en ese año de 1822 se suprimió la Hermandad de la Santa Caridad, exponente máximo de la caridad colonial.
En ese esquema anticlerical, se produjo entonces el pasaje de la atención de pobres y enfermos por parte de la Iglesia, bajo la forma de la caridad, a una nueva expresión de protección social, llevada a cabo por el Estado o por particulares, enmarcada en la noción de beneficencia, que bien puede considerarse como la versión laica de la caridad.
Se distingue entonces entre la caridad, en tanto amor al prójimo sin espera de recompensa, y la beneficencia, entendida como deber moral. Es decir una contraposición entre una ‘virtud teologal’ y un ‘deber ser’.
La beneficencia, a su vez, se la clasificó en privada y pública, la primera fundada en la generosidad y fraternidad social, pudiendo ser individual o colectiva (asociaciones), la segunda fundada en la razón del Estado, encontrándose reglamentada y constituyendo un servicio administrativo18.
Es así entonces que en el año 1823 se produce la creación de una institución que fue revolucionaria para su época, la Sociedad de Beneficencia. Fue revolucionaria no solo porque colocaba en manos seculares la atención de pobres, enfermos, huérfanos y desvalidos de todo tipo, a más de tareas de educación y salud en general, sino porque se colocó la administración en manos de las mujeres.
El creador de esta institución fue una figura política trascendente en los primeros años patrios, Bernardino Rivadavia19. De su larga estancia en Europa (1814 a 1821), en misiones oficiales, trajo a su vuelta, ideas innovadoras en todas las áreas de gobierno y conformación de la sociedad, entre ellas, su pleno convencimiento de que la presencia de la mujer en la vida activa social contribuye a la dignificación de los sentimientos colectivos.
Se le encomendó entonces a la Sociedad de Beneficencia la atención de los pobres y la educación de las niñas (no contaba Buenos Aires con escuelas para ellas), quedando también a su cargo la administración de establecimientos de atención de mujeres y niños, que hasta ese momento se habían encontrado en manos de órdenes religiosas.
La acción de la Sociedad de Beneficencia, siempre administrada por mujeres, perduró hasta mediados del Siglo XX, llevando a cabo tareas de protección social, durante toda su larga existencia.
Contaba con autonomía para administrar los fondos que le proveía el Estado, si bien, técnicamente, era una repartición de la administración pública. Sus recursos provenían en un 80% del presupuesto nacional y el resto de donaciones privadas provenientes de las familias más ilustres de la sociedad del Siglo XIX y comienzos del Siglo XX; más tarde también contó con financiamiento proveniente de la Lotería Nacional. Las damas de la sociedad que la administraban tenían una posición social y económica relevante, siempre cerca, por parentesco o matrimonio, de los factores de poder, manteniendo estrecho vínculo con legisladores y funcionarios públicos y judiciales de alto rango, con quienes compartían reuniones sociales y culturales.
En sus comienzos, la actividad principal de la Sociedad de Beneficencia se centró en la atención de pobres y huérfanos y –fundamentalmente - en la tarea educativa, estableciéndose una importante cantidad de escuelas para niñas, hasta que en 1882 se crea el Consejo Nacional de Educación y pasan a depender de él la totalidad de las escuelas del país.
En esa oportunidad, con los recursos que le proveía el Estado, la Sociedad se convirtió en la entidad asistencial más poderosa del territorio, administrando hospitales, asilos y maternidades, a cargo de dar respuesta a las situaciones de abandono, enfermedad y miseria.
Este modelo de asistencia con sede en la Ciudad de Buenos Aires fue replicado en casi todas las provincias del país.
En el año 1853 se sanciona la Constitución Nacional, en el seno de un Congreso convocado a ese fin. Esta Constitución rige hasta nuestros días, con modificaciones en los años 1957 y 1994.
Su Preámbulo establece que el objeto que tuvieron en mira los Representantes del Pueblo al aprobar la Constitución, es - entre otros - el de “promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”.
Su articulado establecía expresamente, entre las atribuciones del Congreso, la de otorgar pensiones y entre las del Poder Ejecutivo la de conceder jubilaciones, retiros y goce de montepíos, conforme a las leyes de la Nación. Esto implicó diferenciar beneficios otorgados conforme condiciones fijadas por ley, de pensiones otorgadas por servicios excepcionales prestados a la Nación.
En 1877 se dicta entonces la Ley 870, primera ley de jubilaciones, que comprendía a Ministros de la Corte Suprema y Jueces de Sección; requería 70 años de edad y 10 años de servicios, retirándose con el goce de su sueldo íntegro y de carácter vitalicio; no existía cotización por parte del beneficiario y no se reconocía derecho a la familia del jubilado fallecido.
En 1884, por Ley 1420, de Educación Primaria Obligatoria Gratuita, se establece el derecho a jubilación por parte de los maestros, con 20 años de servicios, retirándose con el sueldo íntegro; si el retiro era por enfermedad, el haber era de la mitad del sueldo si tenían 10 años de servicios y de tres cuartas partes si tenían 15; se estableció una cotización personal de 2% de sus retribuciones y no se preveía derecho de pensión en caso de fallecimiento.
En 1887, la Ley 2219 crea las jubilaciones para los empleados de la administración pública nacional20; exigía 35 años de servicios, o 30 e imposibilidad para el desempeño de las funciones; no preveía cotización alguna. Esta norma regulaba cuestiones que luego serían tenidas en cuenta en casi todas las leyes jubilatorias posteriores, por ejemplo: a) que en el caso de doble empleo la jubilación se otorgue sobre el sueldo mayor, sin acumulación de tiempo de los dos empleos; b) que el jubilado reingresado a la actividad cesa en el goce de la jubilación, percibiendo el sueldo del nuevo empleo, siempre que su monto sea mayor al del haber jubilatorio; c) que al volver al goce de la jubilación no se tiene derecho al reajuste del haber; d) que los servicios militares serán reconocidos siempre que no hubieren dado lugar a un retiro militar.
En 1895, por Ley 3239 se reguló el sistema de retiro y pensiones para los militares21.
En cuanto al régimen de pensiones graciables, en 1894 se dictó la Ley 3195, que reguló su otorgamiento, seguida luego de una gran cantidad de normas, hasta nuestros días, que creaban nuevos beneficios o prorrogaban la vigencia de las pensiones ya otorgadas.
Llegados ya a los años finales del Siglo XIX podemos concluir que el modelo protectivo vigente en la Argentina en sus primeros cien años de existencia no resultaba de matriz inclusiva, en tanto, por lo visto, con la sola excepción de la incorporación de los maestros, seguían encontrándose cubiertos institucionalmente solo los funcionarios y empleados públicos, los magistrados y los militares, dejándose fuera de la protección previsional a vastos sectores de trabajadores, que quedaban por tanto excluidos de los beneficios del crecimiento económico; estos sectores solo alcanzarán cobertura en el Siglo XX, a partir de la acción de los movimientos obreros que luchaban por la dignidad de los trabajadores desde los gremios socialistas y anarquistas, nutridos de la fuerte corriente inmigratoria del período 1895 a 1914.
Todas las leyes de protección social de finales del siglo XIX, si bien establecían requisitos para la obtención de los beneficios, estos eran financiados por rentas generales y cada año era mayor la cantidad destinada a ellos, lo que generaba la preocupación de los diferentes gobiernos.
Tan es así que en el mensaje de elevación de la primer ley previsional contributiva se señalaba que “no han de pasar muchos años sin que haya dos presupuestos, uno de empleados y otro de jubilados”.
Esta preocupación llevó a la solución de establecer, durante los años 1901 a 1904, descuentos en los sueldos de los empleados públicos nacionales, de modo de constituir un fondo “de propiedad de las personas comprendidas”22.
Se crea así, con la sanción de la Ley 4349, en el año 1904, el primer régimen contributivo del país, que –siguiendo la tradición ya señalada-amparaba solo a los servidores públicos nacionales, docentes, empleados de bancos oficiales, magistrados judiciales y funcionarios con cargos públicos electivos.
Sin embargo, al poco tiempo, esta tendencia contributiva fue también aplicada a la creación, por Ley 9653, en el año 1915, del primer régimen previsional destinado a trabajadores de la actividad privada, los empleados y obreros de las empresas de ferrocarriles, que a ese momento, eran de propiedad de compañías británicas.
La previsión social llegaba entonces al ámbito de los trabajadores de empresas privadas, dejando de ser un privilegio de los empleados del gobierno.
Se abre así un período, de 1904 a 1940, caracterizado por el establecimiento de regímenes jubilatorios por actividad, todos los cuales contaban con su normativa propia –ley de creación y sus modificatorias, decretos reglamentarios, resoluciones, etc. - y con patrimonio también propio, administrado bajo la forma de ‘Caja’23 por directorios constituidos por representantes de los empleados, de los trabajadores y del Estado.
Se da entonces la creación, en este período, de los siguientes regímenes previsionales por actividad profesional: en 1920 –Ley 11.110 - personal de empresas de servicios públicos; en 1923 –Ley 11.232 - empleados de bancos particulares; en 1933 –Ley 11.821 - militares del ejército y de la armada; en 1939 –Ley 12.581 - periodistas y personal de empresas gráficas; y en 1939 –Ley 12.612 - personal, tanto embarcado como administrativo, de la marina mercante.
Como puede verse, en pocos años se había ampliado bastante el ámbito personal de protección social mediante un esquema contributivo o de previsión, superador del otorgamiento de beneficios graciables y asistenciales por parte del Estado del siglo anterior. Pero la sociedad todavía tenía una deuda con vastos sectores de trabajadores de menores ingresos a quienes aun no se les habían reconocido sus derechos subjetivos a la protección social y que únicamente podían contar con los dispositivos de la salud pública y la asistencia social.
Es así como en el año 1944 comienza un proceso de expansión de los beneficios previsionales a los sectores más amplios y populares de la clase trabajadora, extendido luego a trabajadores independientes, o cuentapropistas, e incluso a empleadores.
Esta universalización del sistema se da como consecuencia de políticas de fuerte tinte social, que comenzaban a llevarse a cabo durante el gobierno de Juan Domingo Perón, caracterizado por un fuerte acento de protección de las clases obreras, tanto en lo laboral como en lo atinente a la protección social; todo ello enmarcado en un fuerte y arraigado concepto de “justicia social”.
Se crean así dos importantes regímenes jubilatorios que cubrirían una gran cantidad de trabajadores; en 1944, por Decreto - ley 31.665/44, el personal del comercio y las actividades civiles y en el año 1946, por Decreto - ley 13.937/46, los obreros industriales.
Recién en el año 1954, por Ley 14.399, tendrán cobertura previsional los numerosos trabajadores rurales de todo el país.
En ese mismo año, por Ley 14.397 se crea un régimen único, administrado por tres Cajas distintas, para la jubilación de los profesionales universitarios, los empresarios y los trabajadores independientes en general, lo que constituye un hecho de gran trascendencia en la historia previsional, ya que la Argentina era uno de los pocos países que brindaba protección a este sector.
Finalmente, en el año 1956, por Decreto - Ley 11.911/56, se extiende la cobertura previsional al personal del servicio doméstico.
Debe señalarse que en función de la estructura federal de la República Argentina, las provincias que la componen tienen constitucionalmente reservadas las facultades de organización de los regímenes jubilatorios de sus agentes; en función de ello, entre los años 1905 y 1957 se crearon todos los regímenes jubilatorios de empleados, agentes y funcionarios públicos de los gobiernos provinciales24.
A ese momento, entonces, mediados del Siglo XX, se concluye con la cobertura previsional de todos los trabajadores del país.
En efecto, se encontraban contenidos en sus respectivos regímenes previsionales, tanto los trabajadores de la actividad pública nacional y provincial, incluyendo docentes, militares y magistrados judiciales, como los de la actividad privada dependiente y la totalidad de los cuentapropistas o autónomos, integrando este último sector a los profesionales liberales y a los empleadores.
Un poco más tarde se universalizaría la protección contra las contingencias de vejez, invalidez y sobrevivencia permitiéndose, a partir del año 1969, por Ley 18.038, la afiliación voluntaria de personas que no realizaran actividad lucrativa alguna y finalmente, en el año 1970, por Ley 18.916, se declaró expresamente que entre las personas que podían afiliarse voluntariamente al régimen previsional se encontraban comprendidas las amas de casa.
Esta expansión de la protección social se llevó a cabo sin planificación alguna y generó normativas dispersas e inconexas, con tratamiento desigual de requisitos y beneficios, lo que en muchos casos resultaba injusto.
Se produjo entonces, a partir de finales de la década del ’50 un largo período de marcado interés por la unificación y armonización tanto legislativa como administrativa, dictándose entonces normas de alcance general, aplicables a todas las Cajas25, con el fin de disminuir las desigualdades existentes entre todos los regímenes vigentes, lo que recién se consiguió a fines de la década del ’60.
En el año 1968, la Ley 17.575, encomendó a la Secretaría de Estado de Seguridad Social la conducción y supervisión del ‘Régimen Nacional de Seguridad Social’, tal como la norma lo denominara; asimismo, estableció la unificación de los diferentes regímenes nacionales de previsión bajo la administración de solo tres Cajas Nacionales de Previsión26.
Debe recordarse que desde 1904 y hasta 1968 subsistían 13 cajas nacionales de previsión social, cada una de ellas administradora de un régimen profesional distinto.
Finalmente, dichos regímenes previsionales fueron derogados en el año 1968 y a partir del 1°de enero de 1969 la uniformidad legislativa se concretó con la sanción de dos leyes fundamentales para la historia previsional argentina: la Ley 18.037 que estableció un único régimen para la totalidad de los trabajadores dependientes del sector privado del país y para los dependientes del sector público nacional27; y la Ley 18.038 que determinó un único régimen para todos los trabajadores autónomos28.
Ambas normas fueron derogadas el 14 de julio de 1994, por la Ley 24.241, que creó el ‘Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones’, conformado por un régimen público de reparto y un régimen de capitalización individual de administración privada.
Este último régimen privado fue dejado sin efecto a partir del 10 de diciembre de 2008, por Ley 26.425, la que crea el ‘Sistema Integrado Previsional Argentino’, que subsiste hasta el presente.
Las nuevas realidades socio - económicas del Siglo XX llevaron a la revalorización del derecho, a la luz de las nuevas doctrinas del derecho social, en el que el se enmarca el llamado ‘constitucionalismo social’, destinado éste a complementar los derechos individuales con los sociales, a partir de nuevos contenidos y también nuevos titulares de derechos, las personas en situación de desventaja fáctica29.
Es en la concreción de estas ideas que en el año 1957, una Convención Constituyente incorporó al cuerpo de la Constitución Nacional de 1853 un artículo numerado como “14 bis”, que consagra, en su último párrafo, los derechos y garantías a la Seguridad Social: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”.
La normativa propia de la seguridad social en general y previsional en particular, dictada a partir de 1957 fue siempre analizada a la luz de esta importante manda constitucional y varias de esas normas fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.30
El principio rector de la seguridad social argentina pasará entonces a ser el de la “integralidad” consagrada en su texto constitucional y es ese concepto el que marcará la creación de las sucesivas normas y sus reglamentaciones, objetivo de cobertura que, lamentablemente, durante los últimos años del siglo anterior y los primeros del presente, debido a la adopción de modelos de financiamiento no solidarios, no siempre se alcanzó.
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El presente documento describe y analiza, de manera sucinta, los hitos históricos por los que se desarrolló el proceso de la seguridad social en Bolivia. Abarca desde 1831 hasta la actualidad y tiene la virtud de señalar los caminos jurídicos, técnicos, sociales y económicos por los que este beneficio transitó en estos 183 años.
La revisión legislativa, los sistemas de cálculo y la aplicación de las herramientas normativas, muestran que la seguridad social en Bolivia está en proceso de construcción y tiene el propósito de llegar a un nivel de universalización de acuerdo a los estándares sociales internacionales en la materia.
Este estudio pretende contribuir de alguna manera al proyecto de investigación colectivo sobre “La Historia de la Seguridad Social en Latinoamérica” coordinado por los expertos Dra. Martha Monsalve, Dra. Gabriela Mendizábal y el Dr. Hugo Barretto.
Con precisión jurídica, técnica e histórica la revista “Estudios de la Seguridad Social” señala las etapas por las que la legislación boliviana transitó hasta llegar a la aprobación del Código de Seguridad Social. Esa publicación hace referencia a las siguientes disposiciones: