Eine Analyse der Mechanismen zur Förderung der Industrie in der Europäischen Union
Verlag:
Bucerius Law School Press, Jungiusstraße 6, 20355 Hamburg
Autor:
Teichner, Tobias
Herausgeber:
Prof. Dr. Michael Fehling L.LM., Prof. Dr. Thomas Rönnau und Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Karsten Schmidt
1. Auflage 2018
Herstellung und Auslieferung:
tredition GmbH, Mittelweg 177, 20148 Hamburg
ISBN: 978-3-86381-182-2
Alle Rechte vorbehalten.
Das Werk, einschließlich seiner Teile, ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung ist ohne Zustimmung des Verlages und des Autors unzulässig. Dies gilt insbesondere für die elektronische oder sonstige Vervielfältigung, Übersetzung, Verbreitung und öffentliche Zugänglichmachung.
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek:
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Die vorliegende Arbeit wurde im Oktober 2017 von der Bucerius Law School – Hochschule für Rechtswissenschaft – als Dissertation angenommen. Für die Veröffentlichung konnten Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur bis Ende 2017 berücksichtigt werden. Die mündliche Prüfung erfolgte am 15. November 2017.
Mein erster Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Jörn Axel Kämmerer, der mich während der Erstellung der Arbeit umfassend betreut und unterstützt hat.
Dank gebührt auch Herrn Prof. Dr. Michael Fehling LL.M. für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens.
Herrn Prof. Dr. Michael Fehling LL.M., Herrn Prof. Dr. Thomas Rönnau sowie Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Karsten Schmidt danke ich für die Aufnahme der Arbeit in diese Schriftenreihe.
Der erfolgreiche Abschluss meiner Promotion wäre ohne die Unterstützung meiner Familie nicht denkbar gewesen. Von Herzen danke ich meinen Eltern, Regine und Matthias sowie meinen Geschwistern, Florian und Theresa Teichner, die mich seit jeher auf all meinen Wegen unterstützen und fördern. Ihr Vertrauen in mich und den von mir eingeschlagenen Weg hat maßgeblich zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen. Schließlich bedanke ich mich bei meiner Freundin, Saskia Erb, für die zahlreichen gewinnbringenden Diskussionen, ihr Verständnis und ihre Geduld.
Tobias Teichner | Hamburg, im Juli 2018 |
a.A. | anderer Ansicht |
a.F. | alte Fassung |
ABB | Asea Brown Boveri |
ABl. EU | Amtsblatt der Europäischen Union |
Abs. | Absatz |
ACEC | Ateliers de Constructions Electriques de Charloi |
AD-Act | Antidumping-Act |
AD-GVO | Antidumping-Verordnung |
AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union |
AG | Aktiengesellschaft |
AGVO | Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung |
AKP-Staaten | Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten |
Art. | Artikel |
Asahi | Asahi Glass Company Ltd. |
ASEAN | Association of Southeast Asian Nations |
AT&T | American Telephone and Telegraph Company |
AWD | Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters |
BAe Systems | British Aerospace and Marconi Electronic Systems |
BBC | BBC Brown Boveri |
BG | British Gas Group plc |
BIP | Bruttoinlandsprodukt |
BKartA | Bundeskartellamt |
BMWI | Bundesministerium für Wirtschaft und Energie |
BR-Drs. | Bundesratsdrucksache |
Bsp./ bspw. | Beispiel/ beispielsweise |
BT | British Telecommunications plc |
BT-Drs. | Bundestagsdrucksache |
Bzgl. | Bezüglich |
Bzw. | Beziehungsweise |
ca. | circa |
Canon | Canon Inc. |
CARTRENE | Cluster for Applycation and Technology Research in Europe on Nanoelectronics |
CCCME | China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products |
ccm | Kubikzentimeter |
CDP | Compactdiscplayer |
CGT | Carbon Gas Technology |
CIRR | Commercial Interest Reference Rates |
CO2 | Kohlenstoffdioxid |
Continental | Continental Gummi-Werke AG |
Corning | Corning Glass Work |
COSME | Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises |
d.h. | das heißt |
DBP | Deutsche BP |
DCN | Direction des Constructions Navales |
DGJC | Directorate-General Justice&Consumers oft he European Commission |
DoJ | Department of Justice |
DVBl | Deutsches Verwaltungsblatt |
ECS | Electrabel Customer Solutions |
ECSEL ECSIP | Electronic Components and Systems for European Leadership European Competitiveness and Sustainable Industrial Policy Consortium |
EdF | Électricité de France |
EEN | Enterprise Europe Network |
EG | Europäische Gemeinschaft |
EGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft |
EIT | Europäisches Innovations- und Technologieinstitut |
EnBW | Energie Baden-Württemberg |
Enel | Ente nazionale per l´energia elettrica |
ENIAC JU | Electronic Numerical Integrator And Computer Joint Undertaking |
Etc. | Et cetera |
EU | Europäische Union |
EuG | Gericht der Europäischen Union |
EuGH | Europäischer Gerichtshof |
EuR | Zeitschrift Europarecht |
EUREKA | European Research Coordinating Agency |
EUROFER | Wirtschaftsverband der europäischen Eisen- und Stahlindustrie |
EUV | Vertrag über die Europäische Union |
EuZW | Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
EWG | Europäische Wirtschaftsgemeinschaft |
EWGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft |
f./ ff. | folgende/ fortfolgende |
FDSOI | Fully Depleted Silicon On Insulator |
FKVO | Fusionskontrollverordnung |
FMStFV | Verordnung zur Durchführung des Finanzmarktstabilisierungsfondgesetzes |
FuE | Forschung und Entwicklung |
FuEuI | Forschungs- und Entwicklungs- und Innovation |
GATS | General Agreement on Trade in Services |
GATT | General Agreement on Tariffs and Trade |
GDF | Gaz de France |
GE | General Electric |
GECAS | General Electric Capital Aviation Services |
gem. | gemäß |
ggf. | gegebenenfalls |
GLC | GLC-Poly |
GMAC | General Motors Acceptance Corporation |
GmbH | Gesellschaft mit beschränkter Haftung |
GPS | Global Positioning System |
GRUR | Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht |
GU | Gemeinschaftsunternehmen |
GVO | Gruppenfreistellungsverordnung |
GWB | Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen |
GZT | Gemeinsamer Zolltarif |
hL | herrschende Lehre |
HDW | Howaldtswerke-Deutsche Werft GmbH |
iHa | im Hinblick auf |
iHv | in Höhe von |
IODS | Insead OEZ data services |
iRd | im Rahmen der/ des |
iSd | im Sinne des/der |
iVm | in Verbindung mit |
IBM | International Business Machines Corporation |
IKB | Deutsche Industriebank AG |
IKT | Informations- und Kommunikationstechnik |
IT | Informationstechnik |
ITP | Industria de Turbo Propulsores |
JV | Joint Venture |
KfW | Kreditanstalt für Wiederaufbau |
Kfz | Kraftfahrzeug(e) |
KIC | Knowledge and Innovation Community |
KMU | Kleine und mittlere Unternehmen |
KMW | Kraus-Maffei Wegmann |
KOM | Europäische Kommission |
lit. | Buchstabe |
LKW | Lastkraftwagen |
LLPDE | Linear Low Density Polyethylene |
LPDE | Low Density Polyethylene |
LSF | Lone Star Fund |
MCI | MCI Communications Corporation |
Memo | Memorandum |
Michelin | Michelin Gruppe |
Mind. | Mindestens |
Mio. | Million(en) |
mm | Millimeter |
Mrd. | Milliarde(n) |
MTU | MTU Aero Engines GmbH |
MW | Megawatt |
Nexter | Nexter Systems |
NGK | NGK Insulators Ltd. Nagoya |
NGO | Non-governmental organization |
nm | Nanometer |
Nr. | Nummer |
NTT | Nippon Telegraph and Telephone |
NVwZ | Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht |
OEE o.g. | Observatoire de L’epargne Europeen oben genannt(e) |
OCI | OCI Chemical Cooperation |
OECD | Organisation for Economic Co-operation and Development |
Olivetti | Ing. C. Olivetti & C. SpA |
p.a. | per anno |
PCV | Projektierung Chemische Verfahrenstechnik GmbH |
PET | Polyethylenterephthalat |
R&U | Rettungs- und Umstrukturierung |
RDM | Rotterdamsche Droogdok Maatschappij NV |
RIW | Zeitschrift Recht der Internationalen Wirtschaft |
Rn. | Randnummer |
Rs. | Rechtssache |
RWE | RWE AG |
S. | Seite |
s.u./s.o. | Siehe unten/siehe oben |
Saint Gobain | Saint Gobain Vitrage International |
SBA | Small Business Act |
SIEC-Test | Significant Impediment to Effective Competition Test |
SLC-Test | Substantial Lessening of Competition-Test |
Slg. | Amtliche Sammlung |
SNECMA | Société nationale d'études et de constructions de moteurs d'aviation |
Sog. | Sogenannte |
SPE | Société productrice d´électricité |
SSA | Special Security Arrangement |
STM | STMicroelectronics |
T&D | Transmission and Distribution |
TBR | Handelshemmnisverordnung |
TGV | Train à grande vitesse |
TKW | Thyssen Krupp Werften GmbH |
TRIPS | Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights |
TSMC | Taiwan Semiconductor Manufacturing Company Limited |
TT-GVO | GVO zur Technologietransfer-Vereinbarung |
TTIP | Transatlantic Trade and Investment Partnership |
u.a. | Unter anderem |
UAbs. | Unterabsatz |
UK | United Kingdom |
UN | United Nations |
UN/ECE | Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa |
USA | United States of America |
Vgl. | Vergleiche |
VO | Verordnung |
VW | Volkswagen |
WIFO | Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung |
WM | Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht |
WTO | World Trade Organization |
WuW | Wirtschaft und Wettbewerb |
ZWeR | Zeitschrift für Wettbewerbsrecht |
Im Hinblick auf eine noch näher zu bewertende Beihilfe1 stellte der ehemals für Wettbewerbspolitik zuständige Vizepräsident der Europäischen Kommission, Joaquín Almunia,2 fest, dass „die Kommission einer modernen und zukunftsorientierten Industriepolitik nicht im Wege steht, sondern [dass diese] vielmehr ein Mittel ist, um in (…) Schlüsselbereich[en] (…) zu investieren.“3
Trotz ihres speziellen Geltungsbereichs lässt diese Äußerung die Relevanz der Industriepolitik in der Europäischen Union erahnen. Dass die Politikansätze zukunftsorientiert sind, ist evident, wird aber auch durch Leitprogramme wie Europa 20204 oder Horizont 20205 präzisiert. Essenziell für eine positive Dynamik des Binnenmarktes ist dabei eine fortlaufende Entwicklung ihrer Schlüsselindustrien, da diese eine sektorenübergreifende Bedeutung und einen prägenden Einfluss auf den Binnenmarkt haben.
Unter dem Titel „Industrieförderung durch Unionspolitik“ wird diese Arbeit daher der Forschungsfrage nachgehen, inwieweit die Europäische Union durch ihre Kompetenzen dazu beiträgt, die mitgliedstaatlichen Industrien in dieser durch Globalisierung geprägten Zeit nachhaltig zu fördern.
Daran, dass der europäische Industriesektor für das Wirtschaftsgefüge des Binnenmarktes von entscheidender Bedeutung ist, besteht kein Zweifel. Eine Besonderheit der Moderne zeigt sich jedoch darin, dass durch die Globalisierung die weltweiten Handelsströme zunehmend zueinander in Beziehung stehen.
Ziele der Verknüpfung von Handelsmärkten (dies zeigt auch die Errichtung des Binnenmarktes)6 sind die Verbesserung der Lebensqualität der Bürger, die Steigerung der Effizienz der Märkte sowie die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen.7 In einer Extension des Marktes erkennen die Unternehmen neben Vorteilen jedoch auch nachteilige Tendenzen. Zeigen sich Vorteile vorrangig in Expansionsmöglichkeiten und einem daraus resultierenden Wachstum, erklären sich die Nachteile spiegelbildlich: Ein verstärkter Wettbewerbsdruck führt zum Ausscheiden von Marktteilnehmern. Im Hinblick auf diese Vorund Nachteile besteht daher ein naheliegendes unionales Interesse, den Binnenmarkt als wettbewerbsfähigen Markt im weltweiten Gesamtkontext zu implementieren. Dieses Dogma, galt bei der Errichtung des Binnenmarktes für mitgliedstaatliche Interessen und zeigt sich aktuell in der Motivation, den Binnenmarkt zum Kern des Welthandels zu machen.
Eine einheitliche Politik zum Erreichen dieses Zieles zu finden, ist aufgrund der diametralen Wirtschaftsauffassungen der Mitgliedstaaten jedoch schwierig. Während Mitgliedstaaten wie Frankreich, Belgien, Spanien und Italien einem Dirigismus in struktureller Hinsicht positiv gegenüberstehen, erkennen wirtschaftsliberale Staaten wie Deutschland, Dänemark, Großbritannien oder die Niederlande in einem zu intensiven staatlichen Aktionismus eine Gefahr für eine förderliche Entwicklung des wirtschaftlichen Gesamtgefüges.8
Es wird sich zeigen, dass dieses Spannungsverhältnis der ökonomischen Dogmen an verschiedenen Stellen zu divergierenden Ergebnissen führt. Dies resultiert daraus, dass sich die Mitgliedstaaten über die Verankerung wirtschaftlicher Grundsätze im AEUV nur so lange einig waren, wie alle Mitgliedstaaten ihre eigene ökonomische Grundausrichtung im AEUV wiederfanden.9 Auch wenn der AEUV im Ergebnis als wirtschaftsliberales Gesamtkonstrukt bezeichnet werden muss, finden sich jedoch auch sog. „französische Klauseln“ im AEUV, die als Einfallstor merkantilistischer Motive verstanden werden müssen. Danach ist zumindest in der Theorie eine lenkende Einflussnahme auf Wirtschaftsabläufe denkbar.
Unabhängig von diesen Differenzen ist allen Mitgliedstaaten gemein, dass sie an einer positiven Entwicklung der Industrie in der EU sowie einer Steigerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, insbesondere im internationalen Vergleich, interessiert sind. Das Ziel dieser Arbeit ist es daher im Speziellen, herauszuarbeiten, aufgrund welcher Kompetenzen im AEUV die EU auf die Industrie in der EU derart Einfluss nehmen kann, dass diese Einflussnahme als positiv und mithin industriefördernd bezeichnet werden kann.
Eingangs soll dabei der Frage nachgegangen werden, was der AEUV unter Industrie versteht. Zwar trägt der XVII. Titel des AEUV die Überschrift „Industrie“, eine Legaldefinition enthält der Vertrag jedoch nicht. Der Umstand, dass der Industriebegriff in den Mitgliedstaaten uneinheitlich verstanden wird, vereinfacht die Definition nicht.10 Da auch Rechtsprechung, Literatur und Politik11 keiner einheitlichen Definition folgen, ist die Entwicklung einer solchen im Rahmen dieser Arbeit unabdingbar. Dies gilt vorrangig im Hinblick auf den Primär-, Tertiär- und Quartärsektor, da ein extensives Begriffsverständnis auch den Dienstleistungssektor als Zielfeld industriefördernder Maßnahmen kennzeichnen würde, während eine reduktive Sichtweise nur das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe (= Sekundärsektor) erfasst. Sowohl für die Rechtsanwendung als auch den Erlass politischer Leitprogramme erscheint eine gültige Definition daher als notwendige Voraussetzung. Dabei wird in dieser Arbeit erstmals ein praktikables Ergebnis formuliert, das alle Rechtsquellen beachtet.
Ausgehend von dieser Definition wird der Begriff der Industrieförderung näher beleuchtet. Auch hier fehlt es an einer gesetzlichen Definition. Insbesondere der Maßstab der Förderung, also ob dieser als quantitative und/oder qualitative Verbesserung zu verstehen ist, und, ob ein unionsinterner oder -externer Bezug vorliegen muss, bleibt sowohl im XVII. Titel des AEUV als auch den übrigen Rechtsquellen unbeantwortet.
Zusammenhängend damit stellt sich die Frage nach dem dogmatischen Charakter industriefördernder Maßnahmen. Denn auch wenn die Industrieförderung als evident politisches Ziel anerkannt ist, erscheint es fraglich, ob nur Maßnahmen, die auf eine Förderung zielen, oder auch solche, die eine Förderung als Reflex, gegebenenfalls als unerwünschten Nebeneffekt bewirken, als Industrieförderung bezeichnet werden können. Letzteres findet seinen Niederschlag in den Zielkonflikten des AEUV und dem sich daraus ergebenden (Spannungs-)Verhältnis der Unionsziele, die im Vorfeld der einzelnen Kompetenztitel abschließend bewertet werden. Diesbezüglich wird präzisierend der Frage nachzugehen sein, in welchem Verhältnis die widersprüchlichen Vertragsziele (Interventionismus und freier Wettbewerb) in dogmatischer Hinsicht zueinander stehen. Exemplarisch kann schon hier auf Art. 173 Abs. 3 S. 1 AEUV verwiesen werden, wonach die Union durch Maßnahmen, die sie aufgrund anderer Bestimmungen der Verträge durchführt, zur Erreichung des Ziels der Industriepolitik beitragen soll. Ein Spannungsverhältnis zwischen Dirigismus und freiem Wettbewerb ist schon in dieser Querschnittsklausel angelegt.
An die Bestimmung der sprachlichen und dogmatischen Grenzen schließt sich die eingehende Bewertung an, in welchem Maße die Normenkomplexe der Industriepolitik (Art. 173 AEUV)12, der Handelspolitik (Art. 207 AEUV)13, des Beihilferechts (Art. 107 ff. AEUV)14, des Kartellrechts (Art. 101 ff. AEUV)15, der Unternehmens- und Kapitalmarktregelungen16 sowie die Vorschriften der Fusionskontrollverordnung17 Maßnahmen zur Förderung des Industriesektors ermöglichen. Dabei wird sekundär auch ein Blick auf aktuelle Veränderungen wie TTIP18, CETA19 oder den drohenden „Brexit“ zu legen sein.
Schon ihrem Wesen nach offenbaren die Normenkomplexe, dass ihre jeweiligen Zwecke vielschichtig sind. Einerseits unterscheidet sich die Intensität der Maßnahmen insofern, als die Handelspolitik die gewichtigste außenpolitische Einzelkompetenz der Union ist und somit umfangreichere und intensivere Mechanismen umfasst als die Industriepolitik, in deren Hinsicht der Union nur eine ergänzende Kompetenz zuteil wird. Andererseits haben einzelnen Maßnahmen per se eine unterschiedliche Zielrichtung: Während einige Maßnahmen darauf ausgerichtet sind, den Binnenmarkt und seine Wettbewerber vor äußeren Einwirkungen zu schützen, tangieren andere das Interesse, den innereuropäischen Wettbewerbern eine Expansion nach außerhalb des Binnenmarktes zu ermöglichen.
Die Bewertung der zuvor genannten Normenkomplexe erfolgt dazu in einem theoretischen und in einem praxisorientierten Abschnitt. In einem ersten Schritt werden die jeweiligen Kompetenzen dahin gehend untersucht, inwieweit sich aus ihnen die Möglichkeit ergibt, durch unionale Maßnahmen einen förderlichen Einfluss auf den europäischen Industriesektor zu nehmen. Dazu gehört neben der Frage nach der dogmatischen Reichweite auch, inwieweit eine Interaktion mit anderen Vertragszielen erfolgt.
Im zweiten Schritt wird das insoweit gefundene Ergebnis mit den konkreten Maßnahmen verglichen, um abschließend bewerten zu können, inwieweit sich die Maßnahmen im rechtlichen Rahmen der Kompetenz befinden und die Grenzen der Einflussnahme eingehalten werden. Dazu werden die ausgewählten Entscheidungen inhaltlich aufgearbeitet und abschließend bewertet. Davon umfasst ist eine wirtschaftliche Marktanalyse und die Bewertung, inwieweit die Marktstellung der Unternehmen positiv beeinflusst wird. An einzelnen Stellen wird sich zeigen, dass auch Verbotsentscheidungen, die auf den ersten Blick als Industriehemmung gekennzeichnet werden, eine Förderung darstellen. Diese Eigenheit zeigt sich im Rahmen der Beantwortung der Frage, inwieweit eine Förderung ausschließlich durch eine aktive Förderung der europäischen Unternehmen selbst oder auch durch eine passive Behinderung konkurrierender Unternehmen erfolgen kann. Erstmals werden damit die einschlägigen Einzelmaßnahmen in einem Gesamtwerk bewertet.
Die Analyse wird sich auch der Frage widmen, inwieweit es sich bei der Verwirklichung um Ziele der EU und nicht um mitgliedstaatliche Partikularinteressen handelt. Die augenscheinliche Divergenz ergibt sich daraus, dass die mitgliedstaatlichen Unternehmen partiell miteinander in einem intensiven Wettbewerb stehen und ein Partikularinteresse bestehen kann, ein mitgliedstaatliches Unternehmen auch im Vergleich zur europäischen Konkurrenz zu stärken.
Die Beantwortung der Frage, welche Kompetenzen für eine effektive Industrieförderung existieren, ist insbesondere im Hinblick auf die Ausrichtung einer zukunftsorientierten, industriefördernden Politik von entscheidender Bedeutung. Dies gilt insbesondere mit Blick darauf, dass vornehmlich auf den „neuen Märkten“ ein Rückstand der europäischen Industrie omnipräsent erscheint. Auf Märkten wie der Chip- oder Handyherstellung sowie der Softwareproduktion dominieren US-amerikanische oder asiatische Unternehmen wie Apple, Samsung, Huawei oder Alphabet. Europäische Marktführer wie ehemals Nokia sucht man vergebens. Dies wirft die Frage auf, inwieweit die Europäische Union es vermag, durch die ihr übertragenen Kompetenzen einen im weltweiten Gesamtkontext wettbewerbsfähigen Binnenmarkt zu schaffen, der die Globalisierungsprozesse gewinnbringend überdauert.
Dies gilt umso mehr, als die Märkte zunehmend enger miteinander verwoben sind, was sich auch in den Verhandlungen zu neuen Handelsabkommen (TTIP oder CETA) zeigt. Ist es das Ziel der Union, auch weiterhin ein wettbewerbsfähiger Bestandteil des Welthandels zu sein, müssen es die Kompetenzen der Europäischen Union ermöglichen, den europäischen Industriesektor zielgerichtet zu unterstützen.
Im Speziellen geht es dabei auch um die Frage, ob und, wenn ja, durch welche Mechanismen der Europäischen Union die Unterstützung sich neu entwickelnder Märkte gewährleistet wird. Der Rückstand europäischer Industrieunternehmen auf neuen Märkten einerseits und die nachhaltige Platzierung europäischer Wettbewerber auf traditionellen Märkten wie dem Maschinenbau oder der Kfz-Produktion andererseits lassen die These zu, dass die Kompetenzen der EU zwar eine zu träge Reaktionsfähigkeit auf sich ändernden Handelsmärkten offenbaren, aber etablierte Märkte effektiv zu schützen vermögen.
In der Gesamtschau bewertet diese Arbeit somit in einem ersten Abschnitt abschließend die Voraussetzungen einer Industrieförderung in sprachlicher und dogmatischer Hinsicht. In einem zweiten Abschnitt erfolgt eine ausführliche Untersuchung der unionalen Kompetenzen auf ihren industriefördernden Gehalt, um in diesem Kontext die Fragen beantworten zu können, inwieweit sich die europäischen Maßnahmen an dem Dogma orientieren, ein wettbewerbsfähiges Europa zu schaffen, und ob der Binnenmarkt in Zukunft Kernbestandteil des Weltmarktes sein oder an Bedeutung verlieren wird.
Um die unionale Industrieförderung abschließend bewerten zu können, müssen einige Begriffe definiert werden. Industrieförderung bezieht sich ihrem Verständnis nach auf Maßnahmen, welche die Industrie direkt oder indirekt betreffen und positiv beeinflussen. Doch schon die Eingangsfrage, was der AEUV unter Industrie versteht, bleibt ungeklärt.
Der Umstand, dass es vierundzwanzig verbindliche Amtssprachen20 gibt, vereinfacht die Definition nicht. Auch die Termini „Industriepolitik“ oder „Industrieförderung“ sind im AEUV nicht als Rechtsbegriffe etabliert. Art. 173 Abs. 1 AEUV statuiert lediglich, dass „die Union und die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Union gewährleistet sind“.21
Um bewerten zu können, was Industrieförderung bedeutet, müssen an erster Stelle die Begriffe „Industrie“ und „Förderung“ definiert werden. Da die Analyse von vierundzwanzig Amtssprachen nicht zu mehr Erkenntnissen führt, beschränken sich die folgenden Ausführungen auf die Amtssprachen Deutsch und Englisch. Diese Auswahl offenbart die dem Verständnis der Begriffe zugrunde liegende Diskrepanz am deutlichsten.
Anschließend wird anhand von Beispielen gezeigt, ob und inwieweit diese Definition des Begriffs „Industrieförderung“ von den Unionsorganen beachtet wird.
Das uneinheitliche Verständnis des Industriebegriffs ist ein in der Literatur anerkanntes Problem.22 Das Fehlen einer Legaldefinition führt zu sprachlichen Unsicherheiten im Hinblick auf die Kompetenzen der Union. Der Umstand, dass selbst Unionsorgane den Begriff der Industrie uneinheitlich verwenden,23 wird im Folgenden beleuchtet.
Der Ursprung des Wortes Industrie liegt im Lateinischen und bedeutet Betriebsamkeit und Fleiß (industria). Im heutigen deutschen Sprachgebrauch wird darunter jedoch der „Wirtschaftszweig verstanden, der die Gesamtheit aller mit der Massenherstellung von Konsumund Produktionsgütern beschäftigten Fabrikationsbetriebe eines Gebietes umfasst.“24 Damit ist die gewerbliche Gewinnung von Rohstoffen sowie die Be- und Verarbeitung dieser oder anderer Halbfabrikate gemeint.25
Die betriebswirtschaftliche Definition greift diesen Ansatz auf und erfasst die „gewerbliche Gütererzeugung, die (sich) durch eine hohe Kapitalintensität, arbeitsteilige Groß- und Massenproduktion unter Verwendung moderner Technologien und Produktion für überregionale Märkte“26 auszeichnet. Dabei wird der Begriff von dem des Handwerks abgegrenzt, welches sich durch eine individuellere Produktion und höhere Arbeitsintensität auszeichnet und – anders als die Industrie – zumeist im Mittelstand verortet wird.27 Aus betriebswirtschaftlicher Sicht umfasst der Industriebegriff somit (kongruent zur lexikalischen Wortanalyse) die Großindustrie des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes. Aussagen, ob der Dienstleistungssektor per Definition umfasst sein soll, fehlen gänzlich.28
Vergleicht man dieses Ergebnis mit dem Begriff „industry“ im Englischen, so ergibt sich ein widersprüchliches Bild. Der Begriff „industry“ korrespondiert im deutschen Sprachgebrauch nicht nur mit dem Begriff der Industrie, sondern auch mit dem tertiären Sektor, der
Dienstleistungen umfasst.29 Im Englischen wird industry definiert als „the production of goods or services within an economy“30, wobei in betriebswirtschaftlicher Hinsicht der Begriff der service industries implementiert wurde, der wie folgt definiert wird: „Service industries comprise businesses whose principal activity (…) is to provide service products“.31 Es zeigt sich, dass der Begriff „industry“ im Vergleich zum deutschen Sprachgebrauch umfangreicher ist und annähernd die Weite des deutschen Wirtschaftsbegriffs aufweist,32 da der Dienstleistungssektor neben dem Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbe Hauptbestandteil ist.
Schon der sprachliche Vergleich offenbart ein unterschiedliches Verständnis innerhalb der Union und liefert wenig Anhaltspunkte für eine allgemeingültige Definition.
Auch der Rückgriff auf den EUV und den AEUV bringt keine weiter gehende konzeptionelle Klarheit hinsichtlich der Begriffsdefinition. Der AEUV bedient sich ausschließlich in Art. 173 AEUV und in der Überschrift des XVII. Abschnitts des Industriebegriffs. Dort heißt es: Union und Mitgliedstaaten haben dafür Sorge zu tragen, dass die Voraussetzungen der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie gewährleistet sind. Eine weiter gehende Präzisierung findet sich in den Verträgen nicht.33 Da Gleiches für den Begriff der Industriepolitik gilt, erscheint eine Definition im Lichte des Art. 173 AEUV ausschließlich auf Grundlage einer systematischen Auslegung möglich, wobei die Literatur darauf hinweist, dass es einer autonomen europarechtlichen Auslegung bedarf.34
Innerhalb des Art. 173 AEUV geben die Einzelziele des Abs. 1 Anhaltspunkte für eine Definition. Art. 173 Abs. 1, 4. Spiegelstrich AEUV scheint dabei einen Bezug zum Gegenstand der Industrie herzustellen. Dort heißt es, die Tätigkeiten von Union und Mitgliedstaaten sollen auf die Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potenzials in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung abzielen. Diese Begriffe weisen ihrerseits allesamt eine zumindest sprachliche Nähe zum Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbe auf, da die wirtschaftswissenschaftlichen Definitionen eine Entwicklung/Verbesserung von Material und Produkten zugrunde legen.35 Dies wiederum würde die Definition anhand des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes nahelegen. Auf der anderen Seite ist es nicht ausgeschlossen, dass auch Dienstleistungen – entgegen den wirtschaftswissenschaftlichen Definitionen – einem Innovationsprozess zugänglich sind, auch aufgrund technologischer Entwicklung oder Forschung. Eindeutig erscheint auch dieser Rückgriff daher nicht. Da die anderen Einzelziele des Art. 173 Abs. 1 AEUV ausnahmslos die Industrie oder Unternehmen als solche adressieren, liefern sie keine weiteren Anhaltspunkte für eine Definition des Industriebegriffs.
Im Übrigen vermittelt auch die Stellung des Art. 173 AEUV im Gesamtgefüge des Vertrages keine abschließende Klarheit. Die Stellung der Industriepolitik im Dritten Teil des Vertrages („Interne Politiken und Maßnahmen der Union“) impliziert nicht, dass der Industriebegriff seinem Wesen nach weit oder eng auszulegen ist. Gleiches gilt für die voranstehenden und nachfolgenden Normenabschnitte.
Zum Teil wird jedoch darauf hingewiesen, dass Strukturprobleme und der Charakter des Art. 173 AEUV als Ausnahme vom Wettbewerbsprinzip eine Beschränkung des Industriebegriffs auf das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe erzwängen.36 Ob Strukturprobleme einer Kompetenznorm jedoch zwingend eine enge Auslegung erfordern, erscheint fraglich. Dies gilt umso mehr, als nicht ersichtlich ist, warum das Bestreben, wettbewerbsfähige Unternehmen zu fördern, ausschließlich auf das Produzierende und Verarbeitenden Gewerbe beschränkt sein sollte. Zwar stimmt es, dass industriepolitische Ziele grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zu Zielen des freien Wettbewerbs stehen, dies lässt jedoch keine Rückschlüsse auf die Definition des zugrunde liegenden Industriebegriffs zu, sondern stellt vielmehr eine Frage der Reichweite der Kompetenznorm als solcher dar.37 Das Ziel, wettbewerbsfähige Unternehmen zu fördern, ist ein allgemeines, das, würde es auf einen Teil der Wirtschaft beschränkt werden, an Effektivität verlieren würde. Zwar verweisen einige Autoren darauf, dass Art. 173 AEUV keine Generalklausel der Wirtschaftsförderung sei,38 dies kann jedoch abermals ausschließlich im Hinblick auf die Reichweite der Kompetenz als solcher von Belang sein, nicht jedoch in Bezug auf den Industriebegriff. Aus eben diesem Grund stellen einige Autoren konträr dazu darauf ab, dass der Titel des Art. 173 AEUV als Wirtschaftsförderungskompetenz zu lesen sei, mithin eine allumfassende Definition des Industriebegriffs zu gelten habe.39
Festzustellen ist damit, dass die primärrechtlichen Quellen keinen eindeutigen Ansatz zur Definition des Industriebegriffs bieten. Die Frage, ob der Industriebegriff daher weit oder eng auszulegen ist, ist daher unter Einbeziehung der Arbeitspapiere, mithin der sekundären Quellen der Unionsorgane, zu ermitteln, da allenfalls diese Aufschluss über den Zweck des Art. 173 AEUV geben können.
Da die Semantik und das primärrechtliche Verständnis keine einheitliche Definition zulassen, müssen im Folgenden in systematischer Verbindung zum AEUV stehende Quellen zur Begriffsdefinition herangezogen werden.
Auch den Mitteilungen und Empfehlungen der Kommission liegt kein einheitliches Verständnis zugrunde. Konformität besteht ausschließlich hinsichtlich der Aussage, dass das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe Kernbereiche der Industrie seien.40 Dies gilt, anders als in einigen veralteten ökonomischen Analysen angenommen, inzwischen auch unbestritten für die Kleinstunternehmen sowie die kleinen und mittleren Unternehmen41 und das Handwerk.42 Der Begriff ist insofern nicht mehr auf die Großindustrie beschränkt.43 Dieses Verständnis ergibt sich aus dem Umstand, dass KMU inzwischen den größten Teil des Verarbeitenden Gewerbes ausmachen und ihre Zugehörigkeit zu diesem anerkannt ist.44
Hinsichtlich der Frage, ob auch Dienstleistungen als Teil der Industrie verstanden werden, erscheinen die Arbeitspapiere der Kommission uneinheitlich.45 Lange Zeit wurde die Beschränkung des Industriebegriffs auf das Verarbeitende Gewerbe46 ebenso beobachtet wie ein weites Verständnis unter Einbeziehung der unternehmensbezogenen Dienstleistungen.47 Früh äußerte die Kommission dabei die Erkenntnis, dass das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe mit einigen Dienstleistungen in der Produktentstehung so eng verbunden ist, dass eine Differenzierung innerhalb des Begriffs als erzwungen erscheinen würde. Dies begründet sich aus dem Umstand, dass alle Produkte des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes Dienstleistungselemente enthalten und teilweise untrennbar mit diesen verbunden sind.48
Diese Tendenz der Kommission lässt erste Rückschlüsse erkennen, dass sie unternehmensbezogene Dienstleistungen als so industrienah betrachtet,49 dass sie Teil eines europäischen weiten Industriebegriffs sind, der Zielsektor industriefördernder Maßnahmen sein kann.
Unternehmensbezogene Dienstleistungen sind per Definition „marktbestimmte Dienstleistungen, die direkt die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen (…) beeinflussen“.50 Darunter fallen insbesondere Netzwerk- (Strom-, Gas-, Wasser- und Kommunikationsdienstleistungen) und Finanzdienstleistungen. Die Existenz einzelner, vor allem aber die Wettbewerbsfähigkeit der meisten Unternehmen des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes hängt dabei maßgeblich von eben diesen Dienstleistungen ab.51 Oftmals bestimmt gerade der Beitrag der unternehmensbezogenen Dienstleistungen den Mehrwert und die darauf beruhende Wettbewerbsfähigkeit des Endproduktes.52
Die Erkenntnis, dass unternehmensbezogene Dienstleistungen einen direkten Einfluss auf Unternehmen des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes haben, darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Kernsegment der Industrie das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe bleibt.53 Allerdings erscheint im Hinblick auf eine Förderung des Kernsegments und unter Bezugnahme auf das übergeordnete Ziel des Industrietitels des AEUV, „die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Union zu gewährleisten“54, eine Begrenzung des Begriffs der Industrie auf das Kernsegment des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes als Zielsektor industriefördernder Maßnahmen widersprüchlich und kurzsichtig.55
Vielmehr scheint auch die Kommission den Zielsektor einer Industrieförderung als weitreichender definieren zu wollen. Durch die Anerkenntnis, dass die unternehmensbezogenen Dienstleistungen eng mit dem Kernsegment der Industrie verbunden sind und die Wettbewerbsfähigkeit des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes direkt beeinflussen, lässt die Kommission erkennen, dass zumindest die unternehmensbezogenen Dienstleistungen Zielsektor einer effektiven Industrieförderung sein müssen.
Im Folgenden muss daher klarstellungshalber zwischen einem engen und einem weitenenge56weiter57weite