GESTIÓN DEL RIESGO EN COLOMBIA
344.04
G633
Gestión del riesgo en Colombia: derechos humanos en procesos de reasentamiento de población vulnerable / Martha Isabel Gómez Vélez, Hernán Darío Martínez Hincapié, Jorge Eduardo Vásquez Santamaría.
Medellín : Ediciones UNAULA, 2018.
668 páginas (Serie Libro Resultado de Investigación)
e-ISBN: 978-958-8869-95-7
I. 1. Gestión del riesgo - Colombia
2. Asentamientos humanos - Colombia
3. Reasentamientos urbanos - Colombia
4. Derechos humanos - Colombia
5. Desastres naturales - Colombia
6. Derecho – Investigación científica
7. Desplazamiento forzado – Colombia
8. Conflicto armado – Colombia
9. Prevención de desastres – Colombia
10. Corte Interamericana de Derechos Humanos
II. 1. Gómez Vélez, Martha Isabel
2. Martínez Hincapié, Hernán Darío
3. Vásquez Santamaría, Jorge Eduardo
Serie Libro Resultado de Investigación
Libro resultado de la investigación denominada “Ejercicio de los derechos humanos en procesos de reasentamiento poblacional, a partir de la gestión del riesgo de desastres por eventos naturales en Colombia”, aprobada y financiada en convocatoria 01 de 2015, por la Universidad Autónoma Latinoamericana, Medellín.
Ediciones UNAULA
Marca registrada del Fondo Editorial UNAULA
GESTIÓN DEL RIESGO EN COLOMBIA
Derechos humanos en procesos de reasentamiento de población vulnerable
COORDINADORES: Martha Isabel Gómez Vélez, Hernán Darío Martínez Hincapié, Jorge Eduardo Vásquez Santamaría
ESTUDIANTES: Katherine Bustamante González, Karen Viviana Rendón Osorio, Sara Pulgarín Espinosa, María Fernanda Barrera Cuartas, Ligni Sigrid Ramírez Sánchez, Mateo Palacio Sánchez.
© Universidad Autónoma Latinoamericana
Primera edición: septiembre de 2018
e-ISBN: 978-958-8869-95-7
Hechos todos los depósitos que exige la Ley
Edición:
FONDO EDITORIAL UNAULA
Corrección:
Ana Agudelo de Marín
Diseño, diagramación e impresión:
EDITORIAL ARTES Y LETRAS S.A.S.
Hecho en Medellín - Colombia
Universidad Autónoma Latinoamericana
Cra. 55 No. 49-51 Medellín - Colombia
Pbx: [57+4] 511 2199
www.unaula.edu.co
“No se puede pasar un solo día sin tener un impacto en el mundo que nos rodea. Lo que hacemos marca la diferencia, y tenemos que decidir qué tipo de diferencia queremos hacer”
Jane Goodall -primatóloga británica
Introducción
1. Metodología
1.1 La Enseñanza Clínica del Derecho como plataforma para investigación del ejercicio de los Derechos Humanos en poblaciones propensas a reasentamiento, a raíz de la Gestión del Riesgo por eventos naturales en Colombia
1.2 La problematización como eje de la Enseñanza Clínica del Derecho y razón para la investigación
1.3 La problematización social y la pregunta jurídico–investigativa para la retrospectiva sobre la Gestión del Riesgo en Colombia como panorama general para el ejercicio de los Derechos Humanos en los procesos de reasentamiento de población vulnerable
1.4 Diseño metodológico trabajado desde la Enseñanza Clínica del Derecho para la Gestión del Riesgo por eventos naturales
2. Informe petición y audiencia del 19 de marzo ante la CIDH
2.1 En principio, se hace exposición del tema de la reubicación de población desplazada y la restitución de tierras como medidas de reparación por causa del conflicto armado
2.2 En fase intermedia, se expone lo pertinente para el tema de Desarrollo Urbanístico, Renovación Urbana y Derechos Humanos
2.3 Finalmente, se presenta lo que se refiere a prevención y atención del riesgo ambiental y Derechos Humanos
3. Referente teórico jurídico para la sustentación del informe de ampliación a la CIDH
3.1 Sistema Interamericano de Derechos Humanos, estructura, jurisdicción y competencias
3.1.1 Origen y evolución del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
3.1.2 Estructura, jurisdicción y competencias del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
3.2 CIDH, ¿intervención vinculante o recomendaciones en sentido lato?
3.3 El principio de progresividad y no regresividad en materia de DESC como parámetro de incorporación a la gestión del riesgo de desastres desde los Derechos Humanos
3.3.1 Corte Constitucional colombiana
3.3.2 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
3.4 Exigibilidad de los DESC ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
3.5 Ejercicio de la CIDH sobre la materialización o realización efectiva del principio de progresividad a partir del ordenamiento jurídico interno a cargo del Estado de Colombia
3.5.1 Corte Interamericana de Derechos Humanos y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
3.5.1.1 Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú, sentencia 28 de febrero de 2003
3.5.1.2 Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia 27 de junio de 2012
3.5.1.3 Caso Gonzáles Lluy y otros Vs. Ecuador Sentencia de 1 de septiembre de 2015
3.6 El Derecho colectivo a la prevención de desastres técnicamente previsibles
3.6.1 Aproximación conceptual a los derechos colectivos en Colombia
3.6.2 El riesgo como amenaza de desastres y su gestión
3.6.3 La relación entre la gestión del riesgo y los derechos colectivos en Colombia
4. Referentes teórico técnicos para la sustentación del informe de ampliación a la CIDH
4.1 Ejercicio de los Derechos Humanos y constitucionales
4.2 Gestión del Riesgo de Desastres
4.3 Reasentamiento poblacional
4.3.1 Reasentamiento originado por el conflicto armado
4.3.2 Reasentamiento originado por desastres naturales, medio ambiente y cambio climático
4.3.3 Desplazado por riesgo ambiental
4.4 Reubicación
4.5 Riesgo Ambiental
5. Descripción de la evolución normativa sobre la gestión del riesgo de desastres en Colombia como plataforma jurídica de la información ampliada sobre la realidad del ejercicio los derechos humanos en poblaciones vulnerables propensas a procesos de reasentamiento
5.1 La Gestión del Riesgo de Desastres en la normativa internacional y su incidencia en Colombia
5.1.1 Los principios rectores Deng
5.1.1.1 Sentencia SU – 1150 de 2000
5.1.1.2 Sentencia T – 327 de 2001
5.1.1.3 Sentencia T – 098 de 2002
5.1.1.4 Sentencia T – 268 de 2003
5.1.1.5 Sentencia T – 419 de 2003
5.1.1.6 Sentencia T – 602 de 2003
5.1.2 Los principios rectores Pinheiro
5.1.2.1 Sentencia T – 821 de 2007
5.1.2.2 Sentencia C – 280 de 2013
5.1.3 Resolución 46/182 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas
5.1.4 Conferencia Mundial sobre Reducción de los Desastres Naturales: Yokohama 1994
5.1.5 Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
5.1.6 Informe de la Conferencia Mundial sobre la reducción de los desastres – Hyogo 2005
5.1.6.1 Declaración de Hyogo
5.1.6.2 Marco de Acción de Hyogo: Aumento de la Resiliencia de las naciones y las comunidades ante el desastre
5.1.6.2.1 Sentencia C – 156 de 2011
5.1.6.2.2 Sentencia T – 235 de 2011
5.1.6.2.3 Sentencia C – 316 de 2012
5.1.6.2.4 Sentencia T – 295 de 2013
5.1.6.2.5 Sentencia T – 696 de 2013
5.1.6.2.6 Sentencia C – 793 de 2014
5.1.6.2.7 Sentencia T – 125 de 2015
5.1.6.2.8 Sentencia T – 077 de 2016
5.1.7 Comunidad Andina de Naciones – CAN
5.1.7.1 El Programa Regional Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos y la Decisión 529 de 2002
5.1.7.1.1 Programa Regional Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos – PREANDINO
5.1.7.1.2 Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres – CAPRADE
5.1.7.2 Decisión 555 de 2003: Convenio de financiación entre la Comunidad Europea y la Comunidad Andina para el proyecto de cooperación “Apoyo a la preparación y prevención de desastres en la Comunidad Andina”
5.1.7.3 Decisión 591 de 2004: Estrategia Andina para la prevención y atención de Desastres
5.1.7.4 Decisión 713 de 2009: Aprobar la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres – EAPAD
5.1.8 Marco de Acción de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
5.2 Aproximación jurisprudencial al contexto situacional de la gestión del riesgo a partir de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado de la República de Colombia
5.2.1 Aproximación a la gestión del riesgo a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
5.2.1.1 Sentencia T – 495 de 1995
5.2.1.2 Sentencia T – 626 de 2000
5.2.1.3 Sentencia T – 958 de 2001
5.2.1.4 Sentencia T – 325 de 2002
5.2.1.5 Sentencia T – 473 de 2008
5.2.1.6 Sentencia T – 585 de 2008
5.2.1.7 Sentencia T – 199 de 2010
5.2.1.8 Sentencia T – 106 de 2011
5.2.1.9 Sentencia T – 041 de 2011
5.2.1.10 Sentencia T – 865 de 2011
5.3 La gestión del riesgo de desastres en la normativa nacional de 1970 a 1989
5.4 El Decreto ley 919 de 1989
5.5 La Constitución Política de 1991 y la nueva normativa para la gestión del riesgo en Colombia
6. Consolidados nacionales: secuelas de la gestión del riesgo en Colombia como panorama general para los procesos de reasentamiento de población vulnerable
6.1 Presentación de la información de la ampliación y detalle desde el consolidado estadístico nacional de atención de riesgos de desastres y de emergencias con base en la información consignada en la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD
6.2 Consolidados departamentales de muertos, heridos, desparecidos, familias registradas y personas registradas, en los últimos quince años (2000–2015) provocados por eventos naturales
6.2.1 Consolidado Año 2000
6.2.2 Consolidado Año 2001
6.2.3 Consolidado Año 2002
6.2.4 Consolidado Año 2003
6.2.5 Consolidado Año 2004
6.2.6 Consolidado Año 2005
6.2.7 Consolidado Año 2006
6.2.8 Consolidado Año 2007
6.2.9 Consolidado Año 2008
6.2.10 Consolidado Año 2009
6.2.11 Consolidado Año 2010
6.2.12 Consolidado Año 2011
6.2.13 Consolidado Año 2012
6.2.14 Consolidado Año 2013
6.2.15 Consolidado Año 2014
7. Valoraciones finales
7.1 Sobre reconocimiento y protección de Derechos Humanos y la situación de derechos sociales, económicos, culturales, colectivos y del ambiente
7.2 Sobre los sistemas de información en la gestión del riesgo
7.3 Sobre la gestión del riesgo en la planeación y el ordenamiento territorial
7.4 Incorporación del riesgo de desastres como un determinante ambiental para los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial
7.5 Sobre la evolución normativa de la gestión del riesgo
7.6 Sobre los consolidados estadísticos departamentales en los últimos quince años en Colombia
8. Algunas recomendaciones a la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres
8.1 Recomendaciones sobre la necesidad de implementar un enfoque diferencial en el sistema nacional de información para la gestión del riesgo de desastres
8.2 Recomendaciones sobre la importancia de registrar diferenciando entre quienes sean tenedores, poseedores o propietarios
8.3 El SNGRD debe exigir que las entidades territoriales le den la información completa y actualizada
8.4 Recomendación frente a los planes de desarrollo de las entidades territoriales
8.5 Recomendación frente a los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos
8.6 Recomendaciones frente al sistema nacional de información a cargo de la UNGRD para procesos de reasentamiento
8.7 Recomendación frente a los procesos de reasentamiento poblacional
9. Bibliografía
Notas a pie de página
La Clínica Jurídica de Interés Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma Latinoamericana (UNAULA), en Medellín, Colombia, fue fundada en el mes de febrero de 2013 como iniciativa docente promovida por los resultados del proyecto de investigación “Indisciplinar el Derecho: Fundamentos orientadores pedagógicos, jurídicos y fácticos para acreditar una ciencia social rendida”, y de la invitación de la Red de Enseñanza y Aprendizaje Clínico del Derecho (REACD) para formalizar la conformación de una Clínica Jurídica en la UNAULA.
Desde entonces, la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA se consolida como un espacio para la formación académica, la investigación y el fortalecimiento de la proyección social mediante el fomento de la educación jurídica con base en la Enseñanza Clínica del Derecho, para que los estudiantes amplíen y potencialicen su formación por medio de nuevas corrientes paradigmáticas no tradicionales y desarrollen competencias profesionales que ayuden a impactar la realidad en defensa del interés público.
Nuestro colectivo actual está integrado por dos docentes y siete estudiantes de diferentes semestres del programa de Derecho. Nuestros campos de acción son el derecho ambiental, urbano y el ordenamiento territorial, derecho y género, y los derechos laborales, todos transversalizados por los Derechos Humanos como eje central que guía la tarea de la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA. Somos parte activa de la Red Nacional de Clínicas Jurídicas de Colombia y de la Red Latinoamericana de Clínicas Jurídicas.
Entre nuestros campos de acción sobresalen la participación en varios procesos judiciales para el reconocimiento y amparo de derechos fundamentales y colectivos; el acompañamiento y asesoría a comunidades en la formulación y adopción de instrumentos de planeación y desarrollo territorial, así como coadyuvancias en procesos judiciales en los que se involucran afectaciones de género. De igual manera, hemos organizado varios espacios de proyección social con la comunidad, como encuentros, conferencias y talleres; hacemos de la investigación un eje transversal del trabajo clínico estratégico, y procuramos la internacionalización de nuestro colectivo a través de la celebración de convenios con universidades extranjeras.
Entre las citadas actividades que convocan el trabajo de la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA estuvo ser peticionaria, junto con la Alianza de Universidades por los Derechos Humanos y la Clínica Jurídica de la Corporación Universitaria Lasallista, de audiencia temática ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). La misma tuvo lugar el 19 de marzo de 2015, audiencia en la que se abordó el tema de “Procesos de reasentamiento de población vulnerable en Colombia en el marco de procesos de reubicación de población desplazada, proyectos de desarrollo urbanístico, renovación urbana, y programas de prevención y atención del riesgo”.
La Alianza, integrada por la Universidad de Medellín, la de Antioquia, la Pontificia Bolivariana y la Católica de Oriente, buscó el fortalecimiento de la enseñanza de los Derechos Humanos, y al apoyo a las iniciativas nacionales y locales para mejorar el respeto y la protección de los Derechos Humanos en Colombia, para lo cual contó con el patrocinio de la USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) – y de HED (Higher Education For Development) de la Universidad de Minnesota.
Entre los objetivos específicos que definieron el trabajo de la Alianza estaba el fortalecimiento de la capacidad institucional de las Facultades de Derecho en Colombia para capacitar a futuros abogados en derechos humanos mediante programas de estudios nuevos o mejorados; optimizar la capacidad de gestión de las Facultades de Derecho para atender las necesidades de las poblaciones vulnerables por medio de la creación de nuevas líneas en la Clínica Jurídica y redes regionales de derechos humanos; proveer a los futuros profesionales del derecho con un mejor entendimiento de los estándares nacionales e internacionales de derechos humanos y las capacidades necesarias para apoyar la práctica y la reforma de derechos humanos en Colombia.
En el cumplimiento de estos cometidos, la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA fue convocada como peticionaria ante la CIDH, y con ello, como parte actora para el desarrollo del ejercicio clínico sobre procesos de reasentamiento de población vulnerable en Colombia, en el marco de procesos de reubicación de población desplazada, proyectos de desarrollo urbanístico, renovación urbana y programas de prevención y atención del riesgo. Para ello se incorporó con la elaboración global del Informe de Petición y la reseña de veinte casos emblemáticos de sustento de las variables propuestas en el informe.
Como uno de los resultados de la audiencia y del Informe de Petición, la CIDH manifestó la necesidad y conveniencia de hacer una ampliación y detalle de la averiguación que sustentara las aseveraciones presentadas por los peticionarios contra el Estado de Colombia.
Teniendo presente que tanto el Informe de Petición como la Audiencia Temática desarrollaron como principales problemáticas de los procesos de reasentamiento los generados por el desplazamiento forzado propio del conflicto armado interno, los causados por los proyectos de desarrollo urbanístico y renovación urbana, y los originados por los procesos de prevención y atención del riesgo, la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA emprendió, en cabeza de los docentes del colectivo el proyecto de investigación aprobado y financiado por la Universidad Autónoma Latinoamericana denominado “Ejercicio de los Derechos Humanos en procesos de reasentamiento poblacional a partir de la gestión del riesgo de desastres por eventos naturales en Colombia”, durante todo el año 2016 y el primer semestre del 2017.
La investigación tendría como propósito, además de las necesarias premisas metodológicas que más adelante se detallan, indagar sobre las realidades contextuales en las que se ejercen los Derechos Humanos en las poblaciones propensas a procesos de reasentamiento, debido a la ocurrencia sistemática de los eventos naturales que generan los desastres o emergencias que deben ser previstos, prevenidos y mitigados por el Estado. Ese informe constituye el presente libro.
En este sentido, el libro resultado de investigación emprende una retrospectiva situacional del contexto nacional, y presenta el consolidado estadístico nacional de atención de riesgos de desastres y emergencias con base en la información consignada en la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD)1, actualizada al 6 de agosto de 2015; la información recolectada por la UNGRD se hizo por medio de la Defensa Civil Colombiana, la Cruz Roja colombiana, el Sistema Nacional de Bomberos, los Comités Departamentales de Gestión de Riesgo de Desastres (CDGRD) y los Comités Municipales de Gestión de Riesgo de Desastres (CMGRD).
De los resultados de la investigación se realizará también un segundo escrito que tendrá como objetivo ofrecer la dimensión situacional desde un panorama jurídico y de política pública, a partir de las entidades territoriales y algunas descentralizadas, competentes en gestión del riesgo de desastres y emergencias en Colombia.
El libro está formado por tres grandes segmentos. El primero de ellos regresa al Informe de Petición presentado por la Alianza de las universidades de Antioquia y las Clínicas Jurídicas de la Universidad Autónoma Latinoamericana y la Corporación Universitaria Lasallista, para poner el punto de partida de la retrospectiva sobre la gestión del riesgo en Colombia como panorama general para el ejercicio de los Derechos Humanos en los procesos de reasentamiento de población vulnerable. Tanto el Informe de Petición como la Audiencia Temática ante la CIDH han dado lugar a la ampliación y detalle de la información, razón por la cual se sintetizan para ilustrar los motivos que originaron la solicitud de ampliación sobre gestión de riesgo de desastres y emergencias a cargo del Estado de Colombia.
La reconstrucción del marco jurídico institucional se acompaña de la reseña de algunos casos emblemáticos valorados por altas corporaciones judiciales como instancias de cierre jurisdiccional que han tenido la competencia para conocer y decidir situaciones vinculadas a derechos comprometidos con la gestión del riesgo de desastres, lo que se consolida en la plataforma desde la cual han sido emprendidas las labores de las autoridades en la gestión del riesgo de desastres y de emergencias en Colombia, actividades de las cuales se desprenden cifras que develan la realidad operativa y funcional del sistema, lo que conduce a un tercer segmento, donde se sistematizan los consolidados departamentales relacionados con los muertos, heridos, desparecidos, personas y familias registradas como víctimas provocadas por trece eventos naturales, en los últimos quince años, según los datos suministrados por el Sistema Nacional de Información de la Gestión del Riesgo de Desastre (SNGRD).
Se plantean como resultado de la investigación, unas valoraciones finales que enfatizan el reconocimiento y protección de Derechos Humanos y la situación de derechos sociales, económicos, culturales, colectivos y del ambiente; sobre los sistemas de información en la gestión del riesgo; la gestión del riesgo en la planeación y el ordenamiento territorial; la incorporación del riesgo de desastres como un determinante ambiental para los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial; la evolución normativa de la gestión del riesgo, y sobre los consolidados estadísticos departamentales en los últimos quince años en Colombia.
Igualmente, se ofrecen varias recomendaciones para subsanar debilidades en la institucionalidad estatal frente al ejercicio de la gestión del riesgo de desastres para la garantía y protección del ejercicio de Derechos Humanos en Colombia: la necesidad de implementar un enfoque diferencial en el sistema nacional de información para la gestión del riesgo de desastres, la importancia de diferenciar entre quienes sean tenedores, poseedores o propietarios; la necesidad que el SNGRD exija a las entidades territoriales información completa y actualizada; recomendación frente a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y otras sobre los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos; se presentan sugerencias al sistema nacional de información, a cargo de la UNGRD, para procesos de reasentamiento; y frente a los procesos de reasentamiento poblacional.
El primer informe de ampliación para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se soporta en un ejercicio de Enseñanza Clínica del Derecho (ECD), desde la cual se define no solo un modelo de formación para la enseñanza y aprendizaje del Derecho, sino también una apuesta a la implementación de la investigación; esta última, como proceso de dinamización del conocimiento científico y como componente que puede ser transversal al modelo de formación que despliega la ECD.
La metodología empleada para la construcción del informe exige definir, primero, el escenario pedagógico clínico que dio lugar a la selección, estudio y desarrollo del ejercicio; posteriormente, definir el diseño metodológico investigativo, implementado como apoyo transversal para la ejecución del ejercicio clínico.
En este sentido, la metodología empleada parte de la ECD, integrada de manera primordial por el Método Clínico de Enseñanza y Aprendizaje del Derecho, y por la Clínica Jurídica como estructura humana colectiva que ejecuta los componentes del método. Sobre este modelo, la investigación se incluye transversalmente desde un diseño sustentado en el paradigma cuanticualitativo de investigación, con un enfoque de naturaleza histórico hermenéutico, en el que, de acuerdo con los objetivos específicos trazados, se emplean métodos o avances de investigación, concretamente el exploratorio, el descriptivo y el hermenéutico, sin dejar de lado la sistematización a partir de categorías de análisis como estrategia de organización, interpretación, cualificación y comprensión de la información.
El informe de ampliación y detalle de información que se desprende de la realización de la audiencia temática del 19 de marzo de 2015, ante la CIDH, es una de las consecuencias del trabajo clínico en las Facultades de Derecho autoras del informe de petición ante la autoridad Interamericana, lo que hace imprescindible enmarcar la realización de este producto en el modelo de enseñanza y aprendizaje clínico del Derecho.
Siguiendo a Witker, la ECD “se refiere a cualquier tipo de entrenamiento práctico, activo y vinculado con la experiencia que requiere el ejercicio de la profesión. Este tipo de educación tiene como su objetivo principal la enseñanza del oficio de la abogacía (2007: 189). Pero si la ECD tiene como pilar la formación desde la práctica o el ejercicio activo de la profesión, no es pertinente asumirla como cualquier modalidad de práctica. Como lo proyecta Witker, la enseñanza y aprendizaje del Derecho desde un mode-lo práctico requiere tener presente “la habilidad de resolver problemas legales con distintos medios de solución de controversias, el manejo de mecanismos jurídicos diversos, la prestación de un servicio eficiente de representación legal, el reconocimiento y la resolución de dilemas éticos, y la promoción de valores de justicia, imparcialidad y moralidad” (2007: 189–190). Ante la amplitud del potencial de la enseñanza y aprendizaje del Derecho, a partir de las fortalezas de la práctica como estrategia didáctica de la formación del nuevo profesional del Derecho, y de los compromisos que dicho modelo pedagógico debe incorporar, que sobre la ECD se sostenga:
[...] propone redimensionar el desequilibrio teórico práctico de la formación jurídica, reformulando la relación docente estudiante, la parcelación del Derecho por áreas aisladas e inconexas, las didácticas de memorización y repetición, así como el estudio de la ley como fuente casi única del saber jurídico. [...] hablar de un modelo clínico de enseñanza del Derecho implique abordar el método clínico que ha encontrado en las clínicas jurídicas los principales escenarios para ser puesto en marcha (Vásquez, et. al. 2014: 102).
El estudio retrospectivo sobre la gestión del riesgo en Colombia como panorama general para el ejercicio de los Derechos Humanos en los procesos de reasentamiento de población vulnerable se soporta así en la ECD como modelo pedagógico a partir del cual se concibe el aprendizaje del Derecho como una universalidad de temas que se compaginan e interrelacionan (>Correa & Vásquez, 2008: 35), como sucede para el caso con la apertura a los campos científico ambiental, meteorológico, climatológico, demográfico, territorial y estadístico, en los que las normas jurídicas requieren de una armoniosa compenetración con los fenómenos naturales que activan el Sistema Nacional formalizado para la atención del riesgo del desastre, dando posibilidad a la mejor comprensión de las realidades sociales a partir de las afectaciones causadas por fenómenos que se hacen comprensibles para el Derecho gracias al trabajo interdisciplinar con otros saberes científicos.
La ECD no desecha ni menosprecia la educación legal impartida de forma tradicional, representada para el caso en fuentes jurídicas de tipo formal, ni propone la reivindicación de la experiencia por encima de la formación teórica; por el contrario, se dirige a una actitud conciliadora de una experiencia paralela, en donde la educación tradicional provea los conocimientos y los elementos teóricos, y donde la educación práctica desarrolle habilidades para ofrecer al estudiante una educación jurídica integral (Correa & Vásquez, 2008: 35).
De esta manera, la gestión del riesgo de desastres por eventos naturales como variable de los procesos de reasentamiento poblacional se acoge en un proceso de paulatina aprehensión fáctica por parte del grupo clínico de estudiantes y docentes, los cuales, tanto desde instrumentos metodológicos investigativos como de mecanismos y referentes jurídicos, diseñan y ponen en marcha una estrategia litigiosa para enfrentar las realidades que engloba el ejercicio de los Derechos Humanos desde la gestión del riesgo de desastres por eventos naturales en Colombia, entre los años 2000 a 2014.
En este escenario, la ECD “no sólo supone un cambio de método, sino de la concepción misma del proceso de enseñanza-aprendizaje, de los roles que juegan el docente y el alumno, de la responsabilidad de las universidades como centros formativos” (Witker, 2007: 181), características que hasta este punto son suficientes para dejar sentado que el ejercicio emprendido desde la ECD demanda la concurrencia de docentes y estudiantes en una nueva forma de pensar, comprender y sentir el Derecho, a partir de un equilibro en la formación teórico práctica aplicada a casos reales de la sociedad.
El modelo que fomenta la ECD implica, para el caso en mención, que las dinámicas del acto pedagógico se reestructuran de manera drástica en comparación con el modelo pedagógico tradicional de enseñanza y aprendizaje del Derecho, tanto desde la perspectiva relacional de los sujetos pedagógicos que intervienen, como de las estrategias didácticas que se presentan entre ellos, entendiendo por estas últimas la forma cómo se define el clima de formación, actividades que le facilitan a los sujetos que aprenden acrecentar su repertorio de estrategias cognitivas (Hernández Poveda, 2003).
En el ámbito relacional, los actores pedagógicos se insertan en un ambiente de enseñanza y aprendizaje del Derecho de tipo colaborativo, donde la jerarquía y verticalidad tradicional del enfoque transmisionista se remplaza por un ambiente dinámico y dialógico definido por la horizontalidad de las relaciones, la capacidad propositiva, analítica, argumentativa y comprensiva de todos los actores, bajo la coordinación de los docentes y con varias modalidades y momentos de evaluación.
Lo anterior genera que las estrategias didácticas empleadas en la ECD estén definidas por la construcción colectiva, su planeación dentro de estrategias de formación que toman como referentes situaciones reales complejas y donde la validación, desde la experimentación, se acompaña de la valoración crítica del desempeño del grupo frente a la estrategia amparada por referentes y marcos teóricos que pueden ser creados y recreados desde las estrategias didácticas más tradicionales del Derecho.
Como estrategia didáctica primordial de la ECD se tiene la aprehensión del problema. La experiencia práctica por medio del Método Clínico se hace desde la confrontación de los actores pedagógicos con problemas sociales, preferentemente reales, y la construcción, a partir de ellos, de problemas jurídicos, y la subsiguiente búsqueda de estrategias y soluciones (Correa & Vásquez, 2008: 35). Debe señalarse aquí que la experiencia de la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA asume la confrontación de los actores pedagógicos con el problema de manera secuencial y articulada, llegado a la investigación como proceso transversal: problema social, seguido de un problema jurídico, apoyado por un problema de investigación.
Una situación problemática es una cuestión que se trata de aclarar porque presenta dificultades. En una sociedad un problema puede ser un asunto particular que de solucionarlo daría lugar al disfrute de beneficios sociales (>Correa & Vásquez, 2009: 138), por lo tanto, el problema social se asume como un “fenómeno social que tiene un impacto negativo en las vidas de un segmento considerado de población” (Kohn, 1976: 98, citado en Correa & Vásquez, 2009: 139). Para nuestro caso, la recuperación de la formación práctica del Derecho se presenta desde la recepción y adopción de una situación real vivida por un esquema social –definida en el ejercicio de los Derechos Humanos ante la gestión del riesgo de desastres por eventos naturales como variable de los procesos de reasentamiento poblacional en Colombia, situación puesta en conocimiento de la CIDH en la audiencia temática del 19 de marzo de 2015.
La relación con la realidad social implica, para la Clínica Jurídica, la construcción y comprensión colectiva del fenómeno social que devela las afectaciones y violaciones de derechos, sin que ello se constituya en un trabajo de único momento; por el contrario, conforme a la realidad social que enmarca el problema, avanza y evoluciona, lo que involucra espacios de discusión, argumentación y análisis, toma de decisiones democráticas y colegiadas con posteriores coevaluaciones para efectos de retroalimentar las experiencias, corregir errores y mejorar las falencias en el desempeño del ejercicio (Correa & Vásquez, 2008: 35).
Con la concreción del problema social, la Clínica Jurídica formula un problema jurídico, entendido en la experiencia de la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA, como una derivación del problema social que, enmarcado en los referentes del ordenamiento jurídico vigente, debe representar la situación social compleja en proyección de un tratamiento jurídico integral e interdisciplinario que traspasa las fronteras de la judicialización y abre las posibilidades de un activismo legal, político y social (Clarke, 2006: 46, citado en Correa y Vásquez, 2008: 39). En este sentido, el problema jurídico debe alcanzar el potencial de englobar la realidad social compleja en proyección a una estrategia que impulsa acciones encaminadas a la solución del problema empleando mecanismos e instrumentos jurídicos, políticos y sociales, a partir de la senda construida por la Clínica Jurídica.
Finalmente, la problematización culmina con la formulación o representación del problema jurídico en un problema de investigación, haciendo de la experiencia clínica del Derecho un ejercicio también investigativo que no reduce o subsume las prácticas solo a metodologías; por el contrario, integra la investigación como un proceso de contribución al tratamiento y solución del problema social y jurídico: “El problema jurídico constituye un verdadero problema de investigación necesariamente teórico, nace y se debe al problema social, el cual le da contenido y estructura” (Correa & Vásquez, 2009: 139). Con el problema de investigación ajustado al problema jurídico, la formulación de objetivos y la construcción del marco teórico conducen, a la Clínica Jurídica, a decidir la forma de asumir el problema y diseñar la estrategia de acción, litigiosa o no, que se ve apoyada por un diseño metodológico que pone en marcha la investigación pura y aplicada:
La investigación científica, como proceso de búsqueda e indagación sobre la realidad, se compone de una faceta pura, que se enfoca al desarrollo de teorías, y otra aplicada, que se enfoca a la solución de problemas específicos (Munch & Ángeles, 2005: 25). Así, la investigación científica, sin importar si se mira desde la faceta pura o aplicada, se caracteriza por ser un proceso sistemático, exacto y riguroso. La investigación debe describir, explicar y transformar prescindiendo de los elementos subjetivos; por ello debe ser objetiva y lógica. […] en el proceso clínico de enseñanza del Derecho se pretende que ese proceso de retroalimentación sea desde las aulas, en el contexto de lo académico y que además sea en doble vía, y no en una sola como sucede tradicionalmente. Es así como se logra, desde la retroalimentación en doble vía, que lo teórico impacte lo práctico y, a su vez, lo práctico a lo teórico (Correa & Vásquez, 2009: 134–135).
El trabajo pedagógico de la ECD está propuesto desde la problematización como punto de partida para el desarrollo de un ejercicio de enseñanza y aprendizaje clínico del Derecho, en el que la investigación encuentra afinidad, armonía y empalme para apoyar el tratamiento del problema, la conjunción de lo práctico y lo teórico, desde la investigación y el ejercicio del Derecho; lleva a una correspondencia entre las elaboraciones académicas e investigativas con las realidades sociales, desarrollando investigación jurídica y socio jurídica de manera relevante y pertinente (Vásquez, 2013: 81–82).
La problematización secuencial y articulada, acogida a partir de la ECD para el caso, define un problema social en el que convergen distintos saberes científicos y definen la situación como un claro caso interdisciplinario, del cual se desprende la pregunta problema para la estrategia jurídica e investigativa que da lugar a los resultados del libro.
La estratégica posición geográfica de Colombia permite que el territorio nacional sea catalogado como de incidencia andina, gracias a la participación montañosa que define la zona del interior; de incidencia amazónica, en la zona selvática del sur, y de incidencia pacífica y atlántica, sobre las costas de los dos océanos. La multiplicidad de escenarios naturales encierra una abundante riqueza natural diversificada en áreas que confluyen de manera intensa, configurando un territorio catalogado como uno de los cinco países más biodiversos del planeta.
La confluencia de distintos ecosistemas, de pisos térmicos y climas, desencadena la presencia de múltiples eventos naturales que se alteran e intensifican, sea por fenómenos aparentemente conocidos como los del calentamiento oceánico, o por otros como el cambio climático, lo que hace de Colombia un país propenso y vulnerable a la ocurrencia de eventos naturales:
Las condiciones climáticas, topográficas e hidrológicas del país lo hacen propenso al impacto de fenómenos de erosión, deslizamientos, avalanchas y amenazas hidro-meteorológicas, como crecientes torrenciales, desbordamientos, inundaciones, huracanes y tormentas. Es de destacar el fenómeno de El Niño, por su recurrencia y alteraciones climáticas asociadas que generan fuertes sequías e inundaciones. Asimismo, los impactos ambientales y sismos en Cúcuta (1875); antiguo Caldas (1979); Popayán (1983); Atrato Medio (1992); Tauramena, Pereira y Pasto (1995), y, el más reciente, el del Eje Cafetero (1999). La actividad de volcanes como el Galeras y el Ruiz. Aparte de lo anterior, maremotos o tsunamis afectaron a Tumaco en 1906 y 1979, que lo hacen una de las zonas más críticas del país (Duque Botero, 2006: 150).
A la biodiversidad territorial y la vulnerabilidad a los fenómenos naturales se suma una tradición de organización demográfica en el territorio que se aparta de la experiencia latinoamericana. Como se puede leer en Viviescas (1989), Zambrano (2013), Morcillo Dosman (2007) y Sánchez Steiner (2008), la organización demográfica en el territorio nacional se determinó por procesos fundacionales de ciudades, posteriormente influidos por migraciones causadas por los cambios en los modelos económicos del Estado y los conflictos internos, resultando un país con fuertes episodios de desplazamiento que acentuaron el crecimiento de la urbanización en múltiples concentraciones urbanas, sin que se configurara un prototipo de único centro de impulsión económica, política y cultural.
En términos absolutos, si se tiene en cuenta el periodo intercensal 1993-2005, la población en las cabeceras municipales ha crecido un 31,2%, mientras en el periodo 1985-1993 lo hizo en un 25,7 %, lo cual muestra el fuerte proceso de urbanización en los últimos doce años anteriores al Censo General 2005. Sin embargo, este proceso es bastante heterogéneo [en] cada uno de los entes territoriales, lo que demuestra los efectos de una serie de factores regionales generados por cambios en los flujos migratorios subregionales, que determinan dinámicas diferenciales. En efecto, la tendencia en cuanto a crecimiento de la población en Colombia y divisiones político-administrativas es bastante diciente del fenómeno de la urbanización, proceso que ha determinado el rápido crecimiento de las principales ciudades del país, así como las cercanas a ellas, lo que define una dinámica especial de flujos poblacionales determinados por factores de trabajo, desplazamiento forzado, estudio, costos en bienes y servicios, entre otros, factores que son importantes en el crecimiento de municipios de destino; reducción en los de origen y, por lo tanto, son generadores de efectos determinantes en la distribución espacial de la población (Sardi Perea).
El estado de propensión a la multiplicidad de eventos naturales, sumado a las características especiales de la organización demográfica en el territorio, producen una realidad compleja en la cual se presentan riesgos, emergencias y calamidades que afectan y trasgreden derechos humanos de las personas víctimas de la ocurrencia de dichos eventos.
Aquellos eventos que, por su intensidad y frecuencia, pueden ser vistos en ocasiones como bondades del territorio, gracias a la movilización de procesos naturales que proporcionan servicios ambientales, se constituyen también en una variable generadora de riesgo que ocasiona serias afectaciones en distintas modalidades, lo que empeora si se tiene presente la diversidad territorial y ecosistémica, en las cuales la construcción del territorio se manifiesta con el crecimiento de ciudades y pueblos, la expansión de proyectos agropecuarios que prolongan la frontera agrícola, explotaciones mineras y proyectos de infraestructura.
En el tema de desastres naturales es más preocupante, porque se han incrementado significativamente en el mundo: si uno compara el número de eventos entre la década del setenta y la década del 2000-2009, se duplicó. En América Latina las cifras son peores: en la década del setenta había dieciséis desastres grandes por año en promedio, y ese número subió a 63 (somos la segunda región, después de Asia, más vulnerable a los desastres naturales y con mayor número de eventos) (Correa, 2012).
Las condiciones antes mencionadas, que ejemplifican la construcción del territorio, y que aparentemente facilitan su habitabilidad por parte de grupos sociales, se convierten en polos de atracción de población en búsqueda de mejores condiciones de vida, diferentes a las que tienen en sectores rurales y aislados de jurisdicciones urbanas, o en áreas urbanas caracterizadas por asentamientos humanos incompletos, donde el acceso y prestación de bienes y servicios es precario o inexistente.
En Colombia, este proceso en particular ha generado en las últimas décadas gran cantidad de reasentamiento de población, donde las condiciones de habitabilidad del territorio no son subsanadas con los desplazamientos y su posterior reasentamiento, en la medida en que muchas personas salen de zonas de riesgo por evento natural para asentarse en otras que, si bien cuentan con características diferentes, son igualmente riesgosas y propensas a los desastres y emergencias causados por eventos naturales. Ejemplos de ello se concretan en aquellos grupos poblacionales que habitaban en riveras de cuencas y microcuencas, y que por las crecidas e inundaciones emprenden desplazamientos, generalmente a zonas urbanas periféricas de ciudades y pueblos, de riesgo por variables como inclinaciones de ladera, inestabilidad geológica, zonas con deslizamientos o propensas a avenidas torrenciales o inundaciones.
La ocurrencia de eventos naturales, en definitiva, provoca riesgo de emergencias y desastres, es una causa que promueve fenómenos de desplazamiento y reasentamiento poblacional, como lo expresan María Irene Victoria Morales y Carlos Alberto Molina Prieto (2003): “La ciudad colombiana es la expresión de un crecimiento continuo de población, que se va acrecentado periódicamente por fenómenos migratorios debidos a grandes desplazamientos, generados por desastres naturales, violencia, conflicto armado, o por empobrecimiento de zonas rurales (búsqueda de mejores condiciones de vida)”.
Como lo sostienen los autores, los eventos naturales son un claro detonante de procesos de reasentamiento poblacional y no son los únicos. El desplazamiento y el reasentamiento de población se presenta desde hace décadas por el conflicto armado interno, que ha generado desplazamiento poblacional interno y externo, y ha concentrado el interés y atención del Estado, la sociedad civil y ONG.
También, la ejecución de proyectos urbanos y de renovación urbana promueve, desde la década de los años noventa, complejos procesos asociados a ejercicios de planeación que ponen en situación de vulnerabilidad o afectación los Derechos Humanos de población obligada a migrar a territorios de fácil acceso, pero donde no dan condiciones de seguridad para la supervivencia.
Así, la población en Colombia se ve sometida, con intensidad, a profundos procesos de desplazamiento y reasentamiento, con diferentes manifestaciones que dependen del contexto territorial y la caracterización de la población asentada en cada territorio, la cual suele ser de escasos recursos económicos, con empleos precarios, de poca formación escolar o víctima del conflicto armado interno.
De las tres variables señaladas –desplazamiento forzado por conflicto armado interno, ejecución de proyectos urbanos y de renovación espacial en municipios, y gestión del riesgo de desastres– se selecciona la última, enfocada específicamente en la ocurrencia de eventos naturales como desencadenantes de riesgos, emergencias y calamidades, de tal manera que alteran el ejercicio de los Derechos Humanos de muchas poblaciones en Colombia.
La gestión del riesgo del desastre por evento natural es una variable poco explorada e indagada respecto a las demás, pero desde ella se movilizan interesantes procesos en el ámbito normativo, internacional, judicial y de políticas públicas que reclaman del Estado una nueva perspectiva del cumplimiento de su función pública en relación con la gestión del riesgo y los procesos de reasentamiento poblacional. Como lo explica Duque Botero (2006: 151): “Desde el punto de vista de responsabilidad del Estado, éste es muy vulnerable en lo que a desastres naturales respecta. La falta de programas de reducción de la vulnerabilidad y falta de acciones preventivas de desastres en sitios determinados demuestra el abandono del Estado frente a estos casos, lo que es esgrimido por las víctimas para buscar indemnizaciones y reparación de los daños”. Lo que se constata con posturas como la del Banco Mundial (2011: 35), cuando explica el reasentamiento en el marco de una política integral de gestión del riesgo: “La falta de la planificación en el uso del suelo para orientar la localización de asentamientos humanos, la debilidad institucional para aplicar las normas al respecto, cuando éstas existen, y la falta de programas de vivienda para población de bajos recursos, lleva a que asentamientos humanos se localicen en zonas de riesgo”.
En Colombia, los esfuerzos por fortalecer a las autoridades frente a la gestión del riesgo para la protección de los Derechos Humanos de la población, tienen su origen en la década del setenta, con la expedición del Código Nacional de Policía de 1970, el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 9 de 1979, normas que abren un camino de progreso jurídico que, en la actualidad, se define por un renovado Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, regulado con la Ley 1523 de 2012.
La normativa interna se apoya en varios referentes internacionales que deben orientar la formulación, adopción y ejecución de políticas públicas. En el escenario andino, Colombia se rige por el Comité Andino para la Atención y Prevención de Desastres – CAPRADE, por la Decisión 591 de 2004, Estrategia Andina para la prevención y atención de desastres, modificada en el año 2009 por la Decisión 713, esta última enmarcada en el propósito de contribuir al desarrollo de los países dentro de una perspectiva de sostenibilidad, bajo los principios y compromisos globales asumidos en el contexto del Marco de Acción de Hyogo (CAN, 2009).
Sin embargo, a pesar de los instrumentos normativos que definen las obligaciones del Estado, que ofrecen los medios para atender la gestión del riesgo de desastres, y que procuran instaurar un modelo administrativo de prevención, especialmente enfocado en los efectos del cambio climático y el incremento de las afectaciones a raíz de eventos naturales, es cuestionable la eficacia de las políticas públicas emprendidas por las autoridades competentes, la formulación y adopción de la Política Nacional de Gestión del Riesgo, la actualización de los instrumentos de planeación local y municipal conforme los nuevos mandatos legales, y el aparente incremento de víctimas en todas las regiones de Colombia.
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