Análisis y evaluación
de políticas públicas en México
Una agenda de investigación
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de Ciencias Sociales y Humanidades
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Manuel Lara Caballero
José Javier de la Rosa Rodríguez
(coordinadores)
Análisis y evaluación
de políticas públicas
en México
Una agenda de investigación
Universidad Autónoma Metropolitana
Unidad Lerma/División de
Ciencias Sociales y Humanidades
Juan Pablos Editor
México, 2018
Primera edición impresa: 2017
Primera edición digital: 2018
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN MÉXICO.
UNA AGENDA DE INVESTIGACIÓN
Manuel Lara Caballero y José Javier de la Rosa Rodríguez (coordinadores)
Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael
D.R. © 2017, Manuel Lara Caballero y José Javier de la Rosa Rodríguez (coordinadores)
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Introducción
Manuel Lara Caballero y José Javier de la Rosa Rodríguez
PRIMERA PARTE
MARCO REFERENCIAL DEL ANÁLISIS
Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Análisis y evaluación de políticas públicas.
Una reflexión conceptual y metodológica
Manuel Lara Caballero y Alma Patricia de León Calderón
2. La política pública y el método comparado: alcances y perspectivas para el análisis de políticas públicas
Raúl Hernández Mar
3. El ciclo de la política pública y los métodos de análisis para el diseño y la evaluación
Mónica Adriana Sosa Juarico
4. El doble aspecto de la evaluación de las políticas públicas y cuatro casos de estudio
Abigail Martínez Mendoza
5. Desafíos en la cuantificación de la población potencial y objetivo de políticas públicas por demanda que persiguen la eficiencia
Mauricio Francisco Coronado García y Miguel Adolfo Guajardo Mendoza
SEGUNDA PARTE
DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DEL ANÁLISIS
Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
6. Reforma administrativa a los sistemas de seguridad social.
El caso del Estado de México. ISSEMyM y el Instituto de Salud del Estado de México.
Una propuesta para su estudio y análisis
Jorge Culebro Moreno y Monsserrat Castro
7. Evaluación de las capacidades institucionales de la política ambiental en México
Germán Vargas Larios y Graciela Carrillo González
8. Políticas públicas para disminuir las emisiones contaminantes de los vehículos pesados
Nicolás Domínguez Vergara, Luis Kato Maldonado
y José Luis Pantoja Gallegos
TERCERA PARTE
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA
EN LA CIUDAD DE MÉXICO
9. Aprendizaje en la política social de la Ciudad de México: un análisis de las evaluaciones externas de Evalúa DF de 2008 a 2016
Alma Patricia de León Calderón
10. Evaluación de las políticas de participación ciudadana en la Ciudad de México
José Javier de la Rosa Rodríguez
11. La participación ciudadana en el rediseño del Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
Una visión desde el intercambio político
Carlos Ricardo Aguilar Astorga
CUARTA PARTE
SÍNTESIS DEL ANÁLISIS Y EVALUACIÓN
DE POLÍTICAS PÚBLICAS: CASOS DE ESTUDIO
12. La formación de profesores para la educación media superior en México: un enfoque de análisis de política pública
Manuel Lara Caballero
13. El análisis espacial en la evaluación de problemáticas sociales, estudio de caso Metepec, Estado de México
Sofía García Yagüe
Sobre los autores
El presente volumen es el resultado de una reflexión que surgió en el seminario de investigación “Análisis y evaluación de política pública”, organizado por el área de investigación Política pública, economía, sociedad y territorio (PEST) del Departamento de Procesos Sociales (DPS), de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), Unidad Lerma, de mayo de 2016 a marzo de 2017. En el área de investigación PEST se pretende no sólo investigar las perspectivas dominantes de las políticas públicas desde un punto de vista reflexivo y crítico, sino también desarrollar interpretaciones alternativas sobre este campo de conocimiento tomando en cuenta dimensiones como la economía, la sociedad y el territorio, con el fin de construir agendas emergentes sobre los aspectos ontológicos, axiológicos, epistemológicos y de la praxis profesional en relación con los grandes desafíos a los que se enfrenta la sociedad.
En un principio, el objetivo central del seminario fue hacer una reflexión sobre la evaluación de políticas públicas utilizando estudios de caso en el contexto mexicano, pero gracias a la heterogeneidad de la formación académica y disciplinar de los participantes de todas las unidades académicas de la UAM, como Iztapalapa, Azcapotzalco, Cuajimalpa o Lerma, nos percatamos de la importancia de reflexionar e intentar dar respuesta a algunas preguntas que surgieron en las discusiones del seminario y que se convirtieron en el eje central de este libro, como: ¿cuál es la diferencia entre análisis y evaluación de políticas públicas?, ¿cómo se pueden definir el análisis y evaluación de políticas públicas?, ¿cuál es la relación y/o tensión entre ambos conceptos?, ¿existe jerarquía?, ¿qué ejemplo de casos de estudio podemos encontrar en el contexto mexicano? Por tal motivo, como resultado de la discusión en el seminario se centró la atención entre dos conceptos que en el ámbito de las políticas públicas están estrechamente vinculados, pero que es importante realizar ciertas precisiones conceptuales que pueden causar confusión e incluso tensión cuando se aplican en el estudio de problemas públicos complejos.
El libro se compone de cuatro partes que representan un conjunto de artículos vinculados temáticamente para facilitar la reflexión sobre el análisis, la evaluación y su relación, así como la presentación de estudios de caso en el contexto mexicano:
1) “Marco referencial del análisis y evaluación de políticas públicas”. Contiene cinco artículos donde se abordan una introducción teórico-conceptual para entender la discusión que se propone.
2) “Dimensión institucional del análisis y evaluación de políticas públicas”. Está compuesta por tres artículos que desarrollan interesantes estudios de caso de México, los enfoques institucionales que forman parte del análisis de políticas para diagnosticar y solucionar los problemas públicos, donde a través de los mecanismos de la administración pública se pueden organizar las formas en que habrían de ejecutarse las decisiones de gobierno para que sean eficaces.
3) “Análisis y evaluación de política pública en la Ciudad de México”. Comprende tres artículos que exponen ejemplos concretos tanto de investigación básica como aplicada de análisis y evaluación de políticas públicas.
4) “Síntesis del análisis y evaluación de políticas públicas: casos de estudio”. Está compuesta por dos artículos que muestran casos de estudio de investigación aplicada.
El primer artículo del libro representa la propuesta de Manuel Lara Caballero y Alma Patricia de León Calderón para abordar algunos de los principales conceptos y propuestas teóricas y metodológicas sobre el análisis y evaluación de políticas públicas, donde se desarrollan principalmente tres temas: i) el análisis de política pública como una disciplina social aplicada que usa diversos métodos de investigación, en contextos de argumentación y debate públicos, para crear, estudiar críticamente y comunicar conocimiento útil sobre la política pública; ii) la evaluación como un proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública para alcanzar un juicio valorativo con base en evidencias; es importante señalar que en este libro no se busca desarrollar con detalle el diverso catálogo de metodologías de evaluación existente en la actualidad, sino reflexionar sobre algunos de sus aspectos puntuales y estudios de caso, y iii) se estudia la relación que tienen ambos conceptos.
El segundo artículo corre a cargo de Raúl Hernández Mar, quien hace un análisis de los alcances y perspectivas de las políticas públicas comparadas dividido en tres momentos: 1) el análisis del impacto de la dimensión comparada de las políticas públicas en la construcción de esta disciplina; 2) el análisis de las características del método comparativo y su integración al estudio de las políticas públicas como espacio interdisciplinario y multidimensional con el propósito de realizar aportaciones científicas, y 3) los alcances y perspectivas de estudios de políticas públicas comparadas frente a problemas globales con impactos locales. Los resultados preliminares indican que el método comparativo se ha utilizado en algunos trabajos importantes en el campo de las políticas públicas y las políticas sociales, tratando de explicar las ventajas metodológicas que le permiten abarcar mejor el objeto de estudio de las políticas públicas en un contexto global.
En su estudio, Mónica Adriana Sosa Juarico justifica cómo el análisis y la evaluación de las políticas públicas es una disciplina social aplicada que usa una gran variedad de métodos de investigación, en contextos de argumentación y debate públicos, para crear, evaluar críticamente y comunicar conocimiento útil sobre la política pública. Este campo de estudio de creciente importancia, abre la posibilidad de atender con eficacia y mayor especificidad los problemas públicos o de interés general en un marco de recursos públicos restringidos. En este artículo se profundiza en dicho campo de estudio para conceptualizar y caracterizar el ciclo de las políticas públicas como un marco general que permita identificar los métodos de análisis cuantitativo, comúnmente utilizados en las fases de diseño y evaluación de las políticas, enfatizando algunas de sus ventajas, limitaciones y posibles complementariedades; además, se muestran algunos ejemplos de la aplicación de tres métodos cuantitativos en México.
El artículo de Abigail Martínez Mendoza brinda al lector los elementos básicos para la comprensión de la evaluación de las políticas públicas. Para ello, revisa la composición de los conceptos de política (politics) y políticas (policies o policy), que suelen confundirse con regularidad; asimismo revisa algunos conceptos relevantes de política pública, entendida de forma muy general como todas aquellas acciones llevadas a cabo por el gobierno o el Estado para la atención e incluso la solución de un problema público. Este artículo, más que una reflexión epistemológica para escudriñar la diferencia entre análisis y evaluación de políticas públicas, se centra en dos aspectos: el primero es una reflexión sobre el carácter dual de toda evaluación de políticas públicas, es decir, como método o dispositivo de las políticas y la administración pública; el segundo es ejemplificar con cuatro casos de estudio la tipología de las políticas públicas, su modalidad de implementación y sobre todo la naturaleza de su evaluación. La reflexión indica que la evaluación de las políticas públicas es compleja por cuanto que se refiere a diversos aspectos en diferentes contextos; por esta variedad de acepciones, es de suma importancia comprender que su actual auge remite al contexto internacional de instancias financieras, que esencialmente buscan el mayor rendimiento de sus inversiones, y más tratándose de países en desarrollo. En este sentido, es necesario cobrar conciencia de cuál es el tipo de evaluación que se realiza y a qué modalidad responde.
La primera parte del libro se cierra con el artículo de Mauricio Francisco Coronado García y Miguel Adolfo Guajardo Mendoza, donde afirman que para algunas políticas públicas se puede identificar, antes de la implementación, a la población potencial e incluso a la población objetivo. No obstante, existen otras políticas para las cuales sólo es posible hacerlo ex post. El primer tipo de políticas son aquéllas dirigidas a sujetos de apoyo que tienen ciertos atributos que son directamente verificables, mientras que para las políticas que atienden a sujetos con atributos que no son directamente verificables, el cálculo de sus poblaciones es más complicado. Los autores sostienen que es un error aplicar una única metodología para los dos tipos de políticas, que puede arrojar información incorrecta sobre el desempeño de los programas. Si la forma de cuantificar poblaciones persiste, entonces los análisis de cobertura que se realizan no tienen validez.
En la segunda parte del libro se aborda la dimensión institucional del análisis y evaluación de políticas públicas. Abre con el artículo de Jorge Culebro Moreno y Monsserrat Castro, donde proponen un modelo para analizar la forma en la cual estas reformas y los procesos de evaluación han operado en el nivel local, particularmente en el caso del Estado de México en pensiones y salud, es decir en el ISSEMyM y el Instituto de Salud del Estado de México, con especial atención en el seguro popular. De esta forma, los autores se preguntan sobre los cambios en los mecanismos de coordinación y regulación de estos sectores que han surgido a partir de las reformas a la seguridad social. En este enfoque se privilegia una perspectiva institucional/organizacional y metodológicamente se fundamenta en la idea de generar lecciones mediante el uso de la estrategia de estudios de caso. El propósito de este artículo es presentar un modelo teórico-metodológico que permita estudiar las reformas a los sistemas de seguridad social, sobre todo en los sectores de salud y pensiones, y en el caso particular del Estado de México. Este modelo pretende convertirse en una propuesta para analizar no sólo el desarrollo de las reformas, sino también poner atención a los problemas que han generado su implementación y evaluación, tales como la falta de coordinación y la fragmentación de los organismos encargados de la prestación de los servicios.
En el siguiente artículo de Germán Vargas Larios y Graciela Carrillo González se plantea que el proceso de formación, ejecución y evaluación de las políticas públicas es una práctica social desde la perspectiva del nuevo institucionalismo y los estudios organizacionales, con el propósito de analizar los procesos dinámicos con que los actores construyen y hacen posible la acción social o colectiva. En materia de políticas ambientales, el Informe Brundtland señala la imposibilidad de los Estados-nación para asumir los compromisos que le representan las dimensiones del deterioro ambiental, en consecuencia, es imperativo impulsar un compromiso social, de tal manera que sea por medio de la unión Estado-sociedad que se pueda hacer frente al reto ambiental (Lezama, 2010). En este marco, la idea central del texto es que la política pública se construye socialmente; por lo tanto, el diseño, la implementación y su evaluación tienen que ser de esta misma naturaleza. Este enfoque se aplica a la evaluación de la capacidad institucional de las entidades federativas en el país; en la implementación de políticas ambientales se concluye que, para que ésta sea efectiva, deberá tender hacia su construcción social.
La segunda parte del libro finaliza con el aporte de Nicolás Domínguez Vergara, Luis Kato Maldonado y José Luis Pantoja Gallegos, quienes explican las políticas, la normatividad y los programas que ha implementado el gobierno mexicano para disminuir las emisiones contaminantes del sector autotransporte pesado en el país y aquellos que se encuentran en revisión, así como los resultados obtenidos de su aplicación y las razones por las que no han tenido el éxito deseado. No obstante que en México prevalecen condiciones de alta vulnerabilidad ante el cambio climático, en el artículo se demuestra que hasta este momento las políticas públicas orientadas al sector de autotransporte de carga no han estado a la altura de la importancia del sector en la economía y su incidencia en los procesos de emisiones de gases de efecto invernadero.
En la tercera parte del libro se abordan estudios de casos de análisis y evaluación de política pública en la Ciudad de México. Esta parte comienza con la propuesta de Alma Patricia de León Calderón, la cual establece que la evaluación de las políticas públicas es una pieza clave para que se produzca un aprendizaje sobre su efectividad. Se toman como punto de partida las ideas de Lindblom (1959) sobre el incrementalismo, así como las de Etheredge (1981) sobre el aprendizaje. El estudio se cuestiona si los programas sociales en la Ciudad de México han tenido un proceso de aprendizaje fundado en las evaluaciones de impacto. El análisis sugiere que no han existido las condiciones para que se produzca un aprendizaje incremental, porque sólo 15% de los programas analizados, que pudieron haber tenido evaluaciones de impacto, las tuvieron. Para el estudio se realizó un análisis del tipo de evaluaciones que han existido desde la creación del programa Evalúa DF.
En el décimo artículo, José Javier de la Rosa Rodríguez destaca que desde 1997 el gobierno del Distrito Federal incorporó en sus políticas públicas y marco institucional, la participación ciudadana como orientación de gobierno. Los programas generales de desarrollo y la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México, junto con la creación de mecanismos provenientes de la misma ley, como las asambleas y comités ciudadanos, de instrumentos de democracia participativa como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular, entre otras, dan muestra de esta intención. Vale la pena preguntarse entonces: ¿qué tan efectivos han sido tales mecanismos e instrumentos para promover la participación ciudadana en la Ciudad de México? O en un sentido amplio: ¿los mecanismos dispuestos para promover la participación ciudadana en la Ciudad de México, fomentan la (re)creación de espacios públicos? Para responder esta pregunta se presenta una serie de referentes teóricos y un análisis de las políticas de participación ciudadana implementadas por los gobiernos electos en la Ciudad de México.
Carlos Ricardo Aguilar Astorga aborda en su artículo el Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México (PDHCDMX), que recientemente terminó su fase de rediseño, el cual busca garantizar un mejor desempeño institucional por parte de los actores involucrados; sin embargo, se pregunta: ¿qué factores de dicha actualización permiten enfrentar la implementación del programa para 2017?, ¿qué se aprendió y que se superó del anterior diseño? y, sobre todo, ¿cuál fue el aporte de la sociedad en dicha reformulación en tanto participación ciudadana de calidad? El objetivo del estudio es analizar el proceso participativo del PDHCDMX en su reciente actualización, para con ello determinar cuál es la incidencia de la participación ciudadana en la reformulación del programa, sobre todo en el futuro de la ciudad en el contexto de la reforma política de la Ciudad de México. Esto se estudia mediante el análisis de la categoría de “intercambio político”. Con la reforma política de la Ciudad de México, el PDHCDMX queda relegado al nuevo texto constitucional. Si bien eso no es del todo una consecuencia certera, lo que puede revalorizar el proceso participativo del programa y de la alta politicidad de la población capitalina, es la ambigüedad de un bien para intercambiar que permita aprovechar los instrumentos y mecanismos ya construidos, y en caso de ser así, observar cómo fluye dicho bien o bienes en la estructura institucional y organizativa del programa y de los procesos participativos. Esto también depende de la primera variable, que son las capacidades técnico-políticas de los actores involucrados.
En la cuarta y última parte de este libro se abordan casos de estudio que ejemplifican la síntesis del análisis y evaluación de las políticas públicas. Esta parte se inicia con la propuesta de Manuel Lara Caballero, quien hace un análisis de políticas públicas porque no hay información suficiente para elaborar algún tipo de evaluación a fin de identificar algunos de los factores clave en la formación de profesores para la educación media superior (EMS) frente a la desigualdad y la heterogeneidad en el funcionamiento del sistema educativo. El supuesto principal es que el diseño y la implementación de la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS) pueden tener un impacto negativo en los resultados educativos esperados porque genera ambigüedad sobre los cambios que tiene que realizar el docente, tanto en el contenido como en la manera de enseñar. Los resultados preliminares indican que la RIEMS es un importante esfuerzo para intentar resolver algunos de los principales problemas en la EMS relacionados con la baja calidad educativa, la escasa pertinencia de los programas y contenidos curriculares, la alta deserción estudiantil y una cobertura insuficiente, pero es necesario impulsar cambios en la formación docente para que puedan hacer frente a los importantes retos que tienen que afrontar en los próximos años.
El artículo final corre a cargo de Sofía García Yagüe, quien plantea que el análisis espacial juega un papel importante en la evaluación de problemáticas sociales, al presentar una nueva percepción del problema, pues de esa forma se localizan y relacionan los factores que intervienen en el grado de marginación, facilitando con ello la creación de políticas públicas que permitan mejorar las condiciones de la población en situación de marginalidad. La propuesta busca justificar el uso del análisis territorial a través de los sistemas de información geográfica (SIG) en el campo de las políticas públicas, mostrando la importancia de ser incluido en las diferentes etapas del ciclo político. El estudio se centra en el análisis de las problemáticas de vivienda que influyen en el grado de marginación del municipio de Metepec en el Estado de México. Los resultados mostraron que trabajar a escala local, es decir, en pequeña escala, reduce el riesgo de fracaso en el diseño y aplicación de los programas de desarrollo, ya que destacan los problemas, necesidades y prioridades de la población vulnerable.
Desde diferentes disciplinas, los artículos que integran el presente libro son una invitación a reflexionar sobre el análisis y la evaluación de políticas públicas, así como su relación y las posibles tensiones entre ambas. Esta propuesta responde a la necesidad de explorar los alcances y límites de una relación que todavía no se ha discutido lo suficiente y es necesario esclarecer algunos conceptos relevantes al realizar análisis de casos concretos. Por último, las diferentes perspectivas presentadas a lo largo de los 13 capítulos abonarán a la discusión conceptual, teórica y metodológica de este proceso complejo.
Etheredge, Lloyd S. (1981), “Government Learning: An Overview”, en S.L. Long (ed.), The Handbook of Political Behavior, vol. 2, Nueva York, Pergamon, pp. 73-161.
Lezama, José Luis (2010), “Sociedad, medio ambiente y política ambiental, 1970-2000”, en Manuel Ordorica y Jean-François Prud’homme, Los grandes problemas de México, México, El Colegio de México, pp. 24-59.
Lindblom, Charles E. (1959), “The Science of ‘Mudding Through’”, en Public Administration Review, vol. 19, pp. 79-88.
* Se agradece el invaluable apoyo de la maestra Luisa Avendaño Toledo, quien apoyó en la edición, gestión y coordinación para que este libro fuera posible.
** Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana-Lerma. Correo electrónico: <m.lara@correo.ler.uam.mx>.
*** Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana-Lerma. Correo electrónico: <j.rosa@correo.ler.uam.mx>.
PRIMERA PARTE
El concepto de “política pública” comenzó a desarrollarse hace más de seis décadas, desde entonces su análisis ha ganado un lugar en las ciencias sociales como una disciplina que busca entender cómo los gobiernos toman e instrumentan decisiones para solucionar los problemas públicos. Las políticas públicas definieron dos marcos de referencia propuestos por Harold D. Lasswell1 (1951a y 1951b) desde sus orígenes: i) el conocimiento del proceso de la política y ii) el conocimiento en el proceso de la política. La propuesta de este autor se fundamenta en la noción de que las ciencias sociales pueden contribuir a mejorar las decisiones públicas destinadas a resolver los problemas fundamentales, reuniendo en un mismo espacio la política y la ciencia.
En el contexto de México, después de un proceso errático en la adopción de la política pública en contextos político-administrativos diferenciados, probablemente tenemos mayor conocimiento sobre cómo se efectúa el proceso de gobierno, pero falta que la disciplina se enfoque más en el análisis y evaluación con la finalidad de comprobar la capacidad y eficacia de sus acciones para conocer las estructuras, rutinas y las dinámicas de los actores organizacionales y/o sociales. La efectividad es el centro de discusión, pero también es importante la calidad técnica con objetivos sociales, así como analizar si las acciones de gobierno buscan el interés general.
La investigación en políticas públicas está influida por la visión anglosajona de la policy science (Lasswell, 1951a), que se sustenta en la idea de que cualquier problema humano puede resolverse aplicando la razón y el conocimiento, utilizando el arquetipo neopositivista caracterizado por el desarrollo de técnicas de modelación matemática y estadística, donde la representación de la realidad y la desagregación de hipótesis pueden ser susceptibles de cuantificación. El problema radica en que los esfuerzos por ampliar el nivel de abstracción se convierten en un acotamiento metodológico hacia la legitimación científica de las políticas públicas, donde durante mucho tiempo la investigación en este campo se concentra sólo en aspectos técnicos y racionales.
En este sentido, como lo menciona Aguilar (2010), las acciones de gobierno pueden tener una doble dimensión, política y técnica, que corresponden a un componente normativo y científico-técnico respectivamente. La dimensión política busca realizar objetivos de interés y beneficio social general, mientras que el segundo busca un razonamiento técnico-causal con el fin de alcanzar los objetivos deseados y conseguir que las intenciones de los gobernantes se conviertan en hechos sociales. El concepto de políticas públicas se ha elaborado como un proceso de solución de problemas que tiene un doble significado: i) las situaciones sociales de interés público son reelaboradas conceptualmente utilizando el enfoque de políticas públicas como problema público; ii) en consecuencia, las políticas se entienden como una solución o respuesta para resolver dicho problema. Por tal motivo, el análisis es una construcción epistemológica para que la política sea objeto del conocimiento científico que permita descubrir y probar nexos causales.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) define “análisis” como: “1. Distinción y separación de las partes de algo para conocer su composición; 2. Estudio detallado de algo, especialmente de una obra o de un escrito, y 3. Examen de los componentes del discurso y de sus respectivas propiedades y funciones”. En las diferentes interpretaciones de la palabra análisis vinculadas con las políticas públicas, se puede apreciar que primero es necesario hacer una separación de lo que se está estudiando para conocer su composición, por lo que el proceso de políticas públicas tiene una estrecha relación con el análisis, ya que permite también elaborar un estudio detallado de cada una de sus fases antes y después de la decisión gubernamental. Por otro lado, la definición de “evaluación” según el diccionario de la RAE consiste en: “1. Señalar el valor de algo, y 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de algo”; con esta definición se puede inferir que la evaluación es un proceso sistémico de observación, medida e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, formulación, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos.
El análisis y la evaluación forman parte de las operaciones constitutivas de la política pública que, al ser entendida como un proceso de solución de problemas públicos, se sintetiza en un ciclo conformado por los siguientes momentos decisorios (Aguilar, 2010): 1) la formación de la agenda; 2) la definición del problema público; 3) la hechura o formulación de la política (construcción de opciones para resolver el problema); 4) la decisión o la selección entre opciones; 5) la comunicación de la política; 6) la implementación de la política, y 7) la evaluación de la política. En términos generales, la evaluación es una condición necesaria pero no suficiente para el análisis porque la primera suministra información para el segundo, pero la diferencia entre estos conceptos es que la evaluación es más descriptiva que el análisis, ya que intenta demostrar qué fue lo que sucedió con una visión retrospectiva de una política pública; mientras que el análisis intenta explicar por qué se dieron los hechos, es decir, se evalúa para proceder al análisis. Por tal motivo, cuando se analiza una política pública, además de tener en cuenta los elementos que aporta una evaluación es importante discernir los principios rectores que inciden permanentemente en ella (Salazar, 2009).
En este artículo se abordan los principales conceptos y propuestas teóricas y metodológicas sobre el análisis y la evaluación de políticas públicas a fin de aportar a su distinción y relación. El estudio se divide en cuatro apartados. En el primero se discute sobre el análisis de política pública como una disciplina social aplicada que usa una gran variedad de métodos de investigación, en contextos de argumentación y debate públicos, para crear, estudiar críticamente y comunicar conocimiento útil sobre la política pública. En el segundo se aborda la evaluación como un proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública para alcanzar un juicio valorativo con base en evidencias; no pretendemos describir aquí las diversas metodologías de evaluación existentes en la actualidad, sino reflexionar sobre algunos de sus aspectos puntuales y estudios de caso. En el tercer apartado se analiza la relación que hay entre ambos conceptos. Por último, con la intención de poner en perspectiva el ejercicio realizado, se presentan algunas conclusiones.
Como arte, el análisis se encuentra
—por oposición a la especulación científica—
guiado por la búsqueda de lo pragmático.
Wildavsky (1979)
La noción que está en el trasfondo del análisis de las políticas públicas es la idea de que cualquier problema humano puede resolverse aplicando la razón y el conocimiento. La propuesta de Lasswell, uno de los fundadores de la disciplina de políticas públicas, se circunscribe en una sociedad que “reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razón” (Aguilar, 2003:39), donde es responsabilidad del científico ocuparse de problemas sociales poco atendidos y fundamentales, sin que abandone la objetividad; es a partir de este momento que se estructura la ciencia de políticas conforme al arquetipo neopositivista: se desarrollan técnicas de observación precisas y se desagregan las hipótesis en variables susceptibles de cuantificación matemática y estadística.
El contenido específico de la orientación hacia las políticas pone énfasis en el conocimiento y el proceso de toma de decisiones, dotándolo de racionalidad e inteligencia. En este sentido, Lasswell argumenta que: “[…] se ha desarrollado una orientación hacia las políticas —policy orientation— que atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientación tiene una doble dimensión: por una parte se interesa en el proceso de la política —conocimiento en—, y por otra, en las necesidades de inteligencia de este proceso —conocimiento de o acerca—” (1951b:80), como se muestra a continuación.
a) El conocimiento en o knowledge in se ocupa del análisis en y para el proceso de las políticas públicas, donde incorpora teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso de toma de decisiones que comprende el uso de técnicas de análisis e investigación en la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación (Parsons, 2009:32).
b) El conocimiento de o knowledge of se ocupa del conocimiento acerca de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, la forma en que definen los problemas públicos, cómo un problema público se inserta en la agenda, cómo se formulan las políticas públicas, cómo se toman las decisiones y cómo se implementan y evalúan; éstas son preguntas que hacen referencia al objeto de estudio de esta dimensión. El conocimiento que alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho sucede, es una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema político dado —y en especial el gobierno— elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos (Aguilar, 2003:52).
Hasta aquí se puede señalar que la doble dimensión de las políticas públicas representa las dos caras de la misma moneda, ya que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos corrientes: los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se interesaban también en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera en que se tomaban las decisiones. Los primeros prefirieron —y aún lo hacen— la expresión policy analysis; los segundos, policy sciences (Aguilar, 2003:58). La principal crítica a la doble dimensión de las políticas públicas de Lasswell consiste en haber dividido la disciplina en dos corrientes —aunque ése no fuera su propósito inicial—: 1) el análisis técnico-normativo del proceso de las políticas públicas —policy analysis—, y 2) el uso de conocimientos analíticos en y para la formulación e implementación de políticas públicas —policy sciences.
El análisis de las políticas públicas se sostiene en esta dicotomía desde su nacimiento, porque la doble orientación de las políticas públicas tiene sentido sí el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de problemas públicos. Sin embargo, los criterios técnico-normativos han definido por mucho el análisis de las políticas públicas, teniendo como consecuencia una crisis disciplinaria que puede provocar en un futuro que el análisis no aborde exitosamente su objeto de estudio: la definición y la búsqueda de soluciones a los problemas públicos a partir del uso de múltiples enfoques y de métodos de investigación divididos en distintos momentos del proceso de las políticas públicas (Hernández, 2013).
Las políticas públicas son también procesos, decisiones y resultados, lo cual no excluye conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema por resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específicas (Lindblom y Cohen, 1979:3), donde muchos procesos sociales se definen a partir de la interacción de diversos sujetos sociales y en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder.
Desafortunadamente, el policy analysis ha ganado terreno en detrimento del policy sciences, por lo que es más valorado el conocimiento de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes que el conocimiento en y para el proceso de las políticas públicas. Por eso, aunque Lasswell hizo una gran aportación al diseñar la estructura en donde descansarían las ciencias de políticas, hoy en día “todavía carecemos de una preimagen exhaustiva y suficientemente concreta de esta [ciencia] como un área integrada de conocimiento, investigación, enseñanza y profesionalización” (Dror, 2003:119). Las ciencias de políticas “se encuentran al borde de la fragmentación absoluta” (Parsons, 2009:31), mientras que para Merino y Cejudo “ni siquiera puede afirmarse que sea una disciplina […] o [incluso] si en realidad se trata de una búsqueda para definir y gestionar problemas públicos con el mayor tino posible” (2010:9).
El análisis de políticas públicas es una disciplina social aplicada que usa una gran variedad de métodos de investigación, en contextos de argumentación y debate públicos, para crear, evaluar críticamente y comunicar conocimiento útil sobre la política pública; es también una actividad centrada en la producción y transformación de información relevante en conocimiento útil para la toma de decisiones y el debate público que permite mejorar nuestro conocimiento sobre los problemas públicos y mejorar el proceso de toma de decisiones. El análisis, visto desde una perspectiva general, puede considerarse como la producción de información e interpretaciones de las políticas públicas para estudiar problemas públicos, donde al no contar con modelos y/o técnicas de referencia previamente establecidos, se intenta clarificar las hipótesis causales y observar, ex ante o ex post, para predecir o describir la cadena de los efectos producidos por dichas intervenciones; por otra parte, también se tiene que considerar el siguiente binomio para su comprensión y reflexión: el estudio de las opciones políticamente factibles en materia de acción gubernamental y el estudio de los procesos y de las estructuras para la consecución de estas opciones (Salazar, 2009).
En este sentido, el análisis de políticas públicas no sólo debe tener un carácter explicativo y académico, sino también contribuir a entender lo que sucede con las diversas acciones de gobierno para mejorar su gestión y los resultados planteados. Pero, ¿cómo se puede abordar dicho análisis? La respuesta a esta pregunta no es sencilla, como lo expresa Dunn (1994), porque el análisis de políticas públicas puede ser visto como una caja de herramientas que contiene modos de razonamiento diferentes, formas de hacer las cosas y diversas metodologías y/o técnicas de investigación que no provienen de la evolución natural de la disciplina de políticas públicas, sino que son aproximaciones de las ciencias sociales.
Por tal motivo, el análisis de políticas públicas puede considerarse como un proceso creativo donde los problemas públicos se intentan resolver utilizando múltiples métodos de investigación y argumentación para producir información útil que se convierta en conocimiento del proceso de generación de políticas, para determinar cuál de las alternativas logrará cumplir con un determinado conjunto de objetivos, además de relacionar cursos de acción, posiciones, actitudes y decisiones políticas con énfasis en los fines, medios, valores y prácticas (Orlansky, 2005).
El análisis de políticas públicas puede considerarse como “investigación para la acción” al involucrar un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de disciplinas como la ciencia política, la sociología, la economía, la teoría de la organización, la psicología, la antropología, entre otras, que buscan responder preguntas como: ¿debería intervenir el gobierno para solucionar un problema público concreto?; ¿cómo se debe orientar dicha intervención?; ¿cuánto tiempo será necesario actuar para resolver el problema?; ¿qué costos acompañarán a las acciones emprendidas?; ¿quién se beneficiará de la intervención y quién resultará perjudicado por ella?; ¿serán o no satisfactorios los resultados de la intervención?, entre muchas otras. Las personas que realizan el análisis de políticas públicas filtran la realidad a través de sus valores, capacidad técnica, intereses circunstanciales y grado de información, de tal forma que implica todo el proceso de la política pública y puede centrarse en algunos de los siguientes temas (Bañón y Carrillo, 1997:3):
FIGURA 1
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS:
PROCEDIMIENTOS ANALÍTICOS
FUENTE: Dunn (1994).
Como se muestra en la figura 1, Dunn (1994) establece que el análisis de políticas públicas es una metodología para formular problemas con la finalidad de buscar soluciones que incorpora cinco procedimientos generales: i) estructuración del problema, ii ) previsión, iii) recomendación, iv) monitoreo, y v) evaluación. Desde esta perspectiva, el análisis de políticas públicas también se puede incorporar a este proceso cíclico e iterativo como parte del estudio necesario para su formulación e implementación, lo cual representa más un arte que una ciencia propiamente dicha, porque dentro de este concepto el ámbito de la política pública es meramente práctico y repetitivo. En el análisis de políticas públicas es importante mirar el proceso global y, dentro de él, la forma singular y característica en la que se involucran tres sistemas propuestos por Salazar (2009) para explicar lo que sucede con la acción del Estado:
En el análisis de políticas públicas muchas veces no se da la importancia suficiente a los diversos enfoques institucionales que permiten diagnosticar y solucionar los problemas públicos, donde a través de los mecanismos de la administración pública se pueden organizar las formas en que habrían de ejecutarse las decisiones de gobierno para que sean eficaces; también es importante la validez de las decisiones institucionales, así como su capacidad técnica para lograr los objetivos sociales planteados, donde es necesario reconocer este espacio de actuación de las instituciones políticas y de la burocracia como piezas centrales en el proceso de las políticas públicas.
En la tabla 1 se muestran los diferentes enfoques del análisis de políticas públicas que pueden ser útiles por dos cosas. La primera es que cada enfoque permite identificar los objetivos de información que se busca alcanzar, mientras que la segunda tiene que ver más con las diferentes metodologías que se pueden utilizar (Salazar, 2009):
TABLA 1
ENFOQUES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
|
Enfoque |
Pregunta fundamental |
Tipo de información |
|
Empírico |
¿Existe o existirá? (hechos) |
Descriptiva |
|
Valorativo |
¿Vale la pena que exista? (valores) |
Valorativa |
|
Normativo |
¿Qué debe hacerse? (acciones) |
Prescriptiva |
FUENTE: elaboración propia con base en Salazar (2009).
Por último, para elaborar un buen análisis de políticas públicas se recomienda tomar en consideración las siguientes características (Salazar, 2009:36-37):