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Las cuentas del federalismo colombiano / Etna Bayona Velásquez [y otros] ; Salomón Kalmanovitz y Edwin López Rivera (editores). - Bogotá: Universidad Externado de Colombia ; Universidad Jorge Tadeo Lozano. 2019.

408 páginas : gráficos, tablas ; 24 cm.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9789587900682

1. Política de gastos públicos – Colombia -- 1850-1885 2. Hacienda pública – Colombia -- 1850-1885 3. Gastos públicos – Colombia -- 1850-1885 4. Colombia -- Política económica -- 1850-1885 I. López Rivera, Edwin, editor II. Kalmanovitz, Salomón, 1943- , editor III. Universidad Externado de Colombia IV. Universidad Jorge Tadeo Lozano V. Título

351.72 SCDD 20

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. EAP.

Marzo de 2019

Imagen de cubierta: Primer banco de la capital fundado en 1870, grabado de Ricardo Moros Urbina, Papel Periódico Ilustrado, 1884-1889.

Impresión y encuadernación: Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S. - Xpress Kimpres

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

CONTENIDO

Las finanzas públicas de la Confederación Granadina y los Estados Unidos de Colombia (1850-1886)

La historia fiscal de Boyacá (1863-1886). Sueños liberales y recursos limitados

Introducción

1. VISIÓN GENERAL

El régimen de gobierno federal en Colombia se extendió entre 1853 y 1886. Fue el fruto más notable de las reformas liberales que liquidaron los monopolios coloniales, la alcabala y los impuestos eclesiales. También se abolió la esclavitud, se extinguieron los resguardos indígenas, se adoptó el libre cambio y se fomentó la educación pública. Igualmente se separó el Estado de la Iglesia, a la que se le debilitó expropiándole sus tierras y edificaciones de manos muertas.

Sin embargo, la organización del Estado colombiano se ha movido de manera pendular entre el centralismo y distintas formas de gobierno descentralizado desde los inicios del periodo republicano. El experimento descentralizador inició con la idea de confederación, que permitió la creación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada durante la primera república, entre 1811 y 1816, seguida por el centralismo bolivariano entre 1821 y 1831, el regionalismo neogranadino entre 1832 y 1842, para de nuevo regresar al centralismo desde 1843 a 1852. Esta inestabilidad institucional provocó el estancamiento económico de la naciente república durante las tres décadas posteriores a las guerras de independencia, lo cual fue seguido por una expansión económica. En efecto, a partir del medio siglo las exportaciones se ampliaron de unos 3 millones de pesos anuales, fundamentalmente de oro antioqueño, a 9 millones en 1875 y a 15 millones en 1882, que incluyeron productos agrícolas como el tabaco y el añil, cueros, productos extractivos como la quina y eventualmente más elaborados y menos volátiles como el café.

La prosperidad económica fue acompañada de una democratización de la sociedad que no se había experimentado en la incipiente nación hasta el momento: se aprobó el sufragio universal masculino y el pueblo se identificó con los dos partidos, Liberal y Conservador, acudiendo con gran frecuencia a las contiendas electorales. Se apropiaron y discutieron temas fiscales, tanto de impuestos como de gastos, y se dinamizó la vida municipal y regional. Según Eduardo Posada Carbó, la Confederación Granadina fue la primera en América Latina en introducir el sufragio universal masculino, en 1853, aunque durante la fase federal, en la que cada estado soberano definía su sistema electoral, se impusieron limitaciones al sufragio basadas en propiedad y alfabetismo, con la excepción de los estados de Bolívar y Magdalena (Posada Carbó, 2006, p. 157).

Los anhelos de autogobierno de las provincias neogranadinas se habían hecho sentir a partir del colapso del Imperio español y culminaron con contiendas entre ellas que facilitaron la Reconquista, aunque, como lo advierte Martínez Garnica (2002), no existía todavía una visión federalista como tal. La guerra de liberación obligó a una centralización que no se disipó del todo durante el régimen de Santander y que fue retomada después de la guerra de los Supremos en 1842, hasta que comienza a relajarse bajo la primera presidencia del general Mosquera, en la que fueron adquiriendo fuerza las pretensiones de las élites regionales.

La federación, en tanto régimen de organización del Estado nacional, fue una experiencia que en la Nueva Granada se inició en 1855, cuando el Congreso produjo un acto legislativo que permitió la erección del estado federal de Panamá. A este le siguieron siete más en los dos años siguientes, de tal suerte que en 1858 el Congreso tuvo que reformar toda la constitución para restituir la coherencia de la existencia de los ocho estados con el régimen político constitucional (Martínez Garnica, 2002, p. 12).

Según Botero, “las reformas del medio siglo habían debilitado el poder de la Iglesia y de los militares como instituciones de integración” (2012, p. 61), mientras que la firme creencia en el poder del individuo y del libre cambio para asignar los recursos económicos justificaron también el debilitamiento del Estado y su retiro de la regulación social.

La arquitectura del régimen federal colombiano optó por un poder ejecutivo débil que rotaba cada dos años, mientras los períodos de los presidentes de los estados soberanos y alcaldes eran de cuatro años. Estaba desprovisto, además, del monopolio de los medios de violencia, pues se había desmantelado el ejército nacional y se decretaba la libertad de comerciar y portar armas, a la vez que los estados se dotaban de sus propias guardias armadas, a veces más fuertes que el ejército nacional. Los gobiernos subnacionales se abrogaban facultades electorales y judiciales, pero estas últimas eran vigiladas por una Corte Suprema de orden nacional; y cada estado soberano contaba con un voto para elegir al presidente del Gobierno Nacional. Si se le compara con el federalismo que se organizó en los Estados Unidos de América, la diferencia fundamental es que su presidente era el comandante en jefe de un poderoso ejército con el que había derrotado a los ingleses, quienes se mantuvieron como una amenaza latente hasta entrado el siglo XIX. Otro elemento distintivo fue que el gobierno federal dependía del sufragio universal para elegir su presidente, que no de los trece estados iniciales que conformaron la unión; por último, el federalismo norteamericano se rotaba por períodos iguales para todos los niveles de gobierno.

Rui y Weingast (2002) han establecido una serie de condiciones para que un régimen federal pueda obtener estabilidad política y promover el desarrollo económico:

– Existe una jerarquía de gobiernos con un área delineada de autoridad para cada cual, donde el nivel central actúa como árbitro que zanja diferencias entre los otros niveles; para ello debe ser fuerte en términos políticos y militares.

– El gobierno subnacional obtiene autoridad primaria sobre la economía local.

– El Gobierno Nacional tiene la autoridad para vigilar el desarrollo del mercado interno y los recursos para financiar infraestructuras nacionales.

– Tanto el Gobierno Nacional como el territorial operan bajo restricciones presupuestales fuertes.

– La autoridad política está asignada en forma institucional e impide que el Gobierno Nacional atropelle a los gobiernos subnacionales.

Cada una de estas características estuvo débilmente implementada en la experiencia colombiana. Las jerarquías necesarias para mantener la ley y el orden fueron casi inexistentes, permitiendo que las élites regionales impulsaran sus intereses sin acotamiento, conduciendo a la anarquía o a la guerra civil; los estados soberanos obtuvieron demasiado poder sobre sus economías y frecuentemente lo utilizaron para imponer aduanas entre los estados, que fracturaron el mercado interno, o para imponer aliados en sus gobiernos; la debilidad del Estado central le impidió construir las infraestructuras necesarias para el desarrollo nacional; no hubo restricciones presupuestales que no fueran la propia pobreza del recaudo y los préstamos forzosos sobre individuos con insuficiente capital. Las negociaciones que debieron canalizarse por el Congreso nacional se rompían con frecuencia por el surgimiento de intereses no albergados en sus deliberaciones; por último, el sistema judicial estuvo politizado y fue incapaz de zanjar las diferencias entre las élites.

No obstante, el federalismo colombiano tuvo logros importantes: el empoderamiento regional y de los municipios dio vida a la democracia local y a que se diseñaran nuevos mecanismos de participación y de tributación, que funcionaron relativamente bien al acercar el contribuyente al destino de sus dineros. Los recursos recaudados, como se verá, fueron crecientes en el tiempo y si se suman los ingresos de todos los niveles, se obtienen participaciones superiores a las que pudo concentrar el centralismo que se instauró a partir de 1886.

Los reformadores federales colombianos también tuvieron “a la vista no solamente las exitosas experiencias norteamericanas de colonización en California y Texas, sino además la experiencia de la Revolución francesa de 1848 y cierta ideología de oposición a las capitales nacionales por las ciudades de provincia” (Martínez Garnica, 2002, p. 13). La experiencia de la transformación económica en el istmo de Panamá como consecuencia de la bonanza de producción aurífera en California tuvo un papel fundamental en la adopción de la federación y la anexión al territorio colombiano, pues fueron los políticos liberales panameños los más activos agentes de la reforma política en el Congreso.

La experiencia federal fue compartida por los países más grandes de América Latina (Argentina, Brasil y México), pero, a diferencia de ellos, el periodo federal colombiano tuvo una duración relativamente corta, de solo tres tortuosas décadas. El experimento liberal fue borrado de la historia por los conservadores que ganaron las guerras civiles, lo que desató su proyecto centralizador y ha sido denunciado como una fase de caos político y retroceso económico. Mientras que en los países citados el federalismo pudo implementarse y al día de hoy se proclaman como repúblicas federales, en Colombia todos sus vestigios fueron erradicados y las fuerzas regionales que siempre han clamado por algún grado de autonomía fueron reprimidas o acomodadas en esquemas de descentralización, utilizando prebendas concedidas desde el centro, situados fiscales u otras formas de reparto, sin permitir el autogobierno.

Chile no pasó por una experiencia federal pues sus élites estaban concentradas en la parte norte de su territorio y desde su independencia se propusieron forjar un sólido Estado nacional, que nació centralizado y que le sirvió para defenderse de Argentina, derrotar a las tribus insurrectas del sur y, más adelante, expandir sus fronteras y duplicar su territorio en la guerra del Pacífico contra Perú y Bolivia. Para Kurtz (2013),

en Chile esta conjunción permitió la construcción de un sistema administrativo central fuerte […] con inversiones extensas en instituciones públicas, educación y modernización militar [… mientras que en Perú] las élites locales dependientes de una fuerza de trabajo rebelde […] defendieron celosamente su control local sobre sus medios coercitivos y no quisieron invertir en la formación de instituciones nacionales ni siquiera en la defensa colectiva nacional contra invasores [en la guerra del Pacífico].

Perú dependía de impuestos feudales que recaían sobre su población indígena, hasta que logró ingresos extraordinarios mediante la exportación de guano entre las décadas de 1840 y 1860. En Brasil, la burguesía cafetera e industrial surgida en los estados de Río Janeiro y São Paulo luchó por un federalismo que les diera libertad para eventualmente centralizar el Estado que impulsó sus intereses (Love, 2012).

Colombia, repartida en cuatro regiones aisladas unas de las otras y con élites más interesadas en su propio desarrollo que en un Estado nacional fuerte, no contó sino hasta comienzos del siglo XX con un sector dirigente interesado en unificar la nación bajó la égida de un Estado central que disciplinara a todas las élites locales, ni tampoco se vio en la necesidad de enfrentar enemigos internos o externos que amenazaran su supervivencia.

Las visiones del desarrollo se centraron en la promoción de progreso regional antes que nacional, que no dependían en la extensión de la autoridad del Estado central […]. Cuando existían múltiples centros urbanos que se destacaban en sus economías regionales y dividieron el país en zonas prominentes, la construcción de capacidad estatal centralizada fue impedida por el conflicto sobre prioridades de bienes públicos y por el hecho de que no parecía un proceso necesaria para alcanzar sus metas [de desarrollo] (Soifer, 2015, p. 20).

No es simplemente que estuviera escrito en la Constitución de 1863 el derecho a la rebelión, o que el Estado central renegara del monopolio de la violencia, como lo afirma James Robinson (2016) para explicar el caos político resultante y el déficit de Estado, sino que ninguna de las élites quiso quedar bajo el control de la más fuerte ni pudo fortalecerse lo suficiente como para imponerse sobre las demás.

El federalismo no implica debilidad estatal, ni siquiera debilidad del centro político del Estado federal, como ha sido interpretado en la historiografía nacional. El ejemplo más notorio lo ofrecen los Estados Unidos de América, cuyo estructura federal permitió la construcción estatal desde abajo y de las regiones, que alimentaron un eje central que sin dudas ya era uno de los más sólidos del mundo hacia fines del siglo XIX. La tradición de fuerte tributación local centrada en la propiedad fue llevada al nivel de cada estado con el sales tax y el Estado federal dispuso del arancel y más adelante del impuesto a la renta para fortalecerse progresivamente. En Europa, la Alemania bismarckiana se basó en un régimen federal que sirvió de base a una de las más rápidas consolidaciones de Estado conocidas en el mundo y a un desarrollo económico rápido y exitoso. De esta manera, el tipo de organización estatal –federal o centralista– es independiente de la construcción estatal y por eso Colombia no alcanzó a consolidar un Estado nacional con el federalismo, pero tampoco con el centralismo autoritario que implementaron la Regeneración y el Partido Conservador después de 1880; siguió siendo un Estado mínimo con un nivel irrisorio de tributación y baja legitimidad hasta bastante bien entrado el siglo XX.

2. LAS FUENTES

Los estudios que componen este libro se basan principalmente en fuentes primarias de tipo fiscal, las cuales sirven de ventana para apreciar de manera indirecta el comportamiento global de la economía y su relación con el gobierno, al tiempo que permite entender también el funcionamiento global del Estado nacional y local. La historia fiscal en América Latina ha tenido un amplio desarrollo durante los últimos años, producto de la recuperación de fuentes de carácter estadístico provenientes de los sumarios generales de cargo y data elaborados por la administración española durante el periodo colonial para los territorios pertenecientes al Virreinato del Perú (Te Paske, Klein & Brown, 1982a), el Alto Perú (Te Paske, Klein & Brown, 1982b), México (Te Paske, Hernández Palomo & Hernández Palomo, 1976), Río de la Plata (Te Paske, Klein & Brown, 1982c) y Ecuador (Jara & Te Paske, 1990). Pero no solo la historia fiscal colonial es materia de constantes reelaboraciones y aportes, también lo es el estudio de la fiscalidad en el periodo de transición entre el final del régimen colonial y la construcción de los Estados nacionales. Especialmente en México, las investigaciones han tenido un creciente desarrollo partiendo del sólido trabajo sobre el estado de la hacienda real a finales del periodo colonial (Marichal, 1999), donde se demostró la necesidad de analizar el Imperio español bajo parámetros distintos a los propuestos por la concepción de Estado fiscal militar inglés (Brewer, 1990), en el que las posibilidades de triunfo militar estaban supeditadas a la ampliación de los márgenes de endeudamiento y a la probabilidad de contar con una política fiscal concertada con base en el consenso parlamentario. Contrario a ello, el Estado español prescindía del llamamiento a cortes o a la elevación de los márgenes de endeudamiento (Torres Sánchez, 2013, pp. 281-283) esperando los situados americanos como pieza clave para su sostenimiento (Marichal & Grafenstein, 2012, p. 18), sistema que funcionó a cabalidad hasta que el endeudamiento se transfirió a las colonias como Nueva España, que vivían profundas crisis como consecuencia de la política monopólica en términos productivos y comerciales (Marichal, 1999, pp. 291-292).

Dichos monopolios fueron el principal objetivo de la política del México independiente, el que una vez liberado optó por un régimen centralista eliminando varios gravámenes coloniales, lo cual provocó la crisis de las arcas públicas (Hernández Jaimes, 2013, pp. 69-70), causada también por la concentración en el gasto militar, la creciente autonomía regional para el manejo de los recursos y el endeudamiento (Marichal & Carmagnani, 2006, pp. 295-296). Como producto de ello, en 1824 se llegó a establecer un pacto federal, el cual, lejos de intentar acabar con el régimen central, se constituyó en un escenario de negociación en donde los estados regionales decidieron renunciar a varias de sus rentas, como la recaudación de alcabalas a bienes extranjeros y los derechos de aduanas marítimas, en pro del mantenimiento de la soberanía nacional (Hernández Jaimes, 2013, p. 171); se permitió así que los derechos aduaneros se convirtiesen en el principal pilar para el sostenimiento de los ingresos nacionales y de la deuda pública (Hernández Jaimes, 2013, p. 175). Igualmente, el nuevo pacto federal de corte liberal buscó la consolidación del impuesto directo, teniendo que hacer frente a la escasa densidad demográfica, a la dispersión de la población y a la inexistencia de un catastro totalmente desarrollado (Sánchez Santiró, 2009, p. 285).

La fiscalidad argentina entre el periodo colonial y el temprano republicano también ha sido objeto de un intenso estudio, el cual ha mostrado cómo la independencia provocó la pérdida de las remesas de plata provenientes del Alto Perú, significando la contracción monetaria en Buenos Aires, medianamente suplida con la apertura del comercio internacional, con el aumento de los ingresos aduaneros y, en las provincias internas, con los cobros de alcabalas (Cortés Conde & McCandless, 2006, p. 386). El importante papel de las aduanas se mantuvo hasta la consolidación del poder de las provincias, a pesar de las guerras con el Brasil y las luchas internas (Cortés Conde & McCandless, 2006, p. 388), conflictos que generaron el recurso a la emisión monetaria acelerada por parte del gobierno central (Halperín Donghi, 2005, p. 192), muy a pesar de los esfuerzos por consolidar la contribución directa; y se afrontaron problemas tales como la falta de transparencia en el sistema, la oposición esgrimida por sectores de grandes propietarios representados en el Congreso por Nicolás Anchorena y la gran cantidad de exenciones impuestas por el gobierno de Rosas en 1839 (Santilli, 2010, p. 41).

Desafortunadamente para el caso colombiano no se cuenta con un desarrollo historiográfico tan amplio como el de Argentina o México, debido a la inexistencia de series fiscales sólidas para el periodo tardío colonial, donde solo se dispone de algunos análisis locales de Popayán (Rodríguez, 1987) o Cartagena (Meisel, 2012), y de trabajos que se concentran en la medición de agregados económicos, sin dar cuenta de las series anuales distribuidas por cajas, sino de cifras quinquenales agrupadas por macrorregiones (Meisel, 2011); para no mencionar la escasez de publicaciones que informen del periodo comprendido entre 1800 y 1863, a excepción de los trabajos de Juguito (2010), quien hace un completo seguimiento de las cifras nacionales y de la política fiscal, y Pinto (2011), quien realiza el mismo trabajo en detalle para los distintos departamentos de la República de Colombia (hoy conocida como la Gran Colombia) entre 1819 y 1830. El periodo federal comprendido entre 1863 y 1885 ha sido abordado de manera general por Kalmanovitz y López (2010), quienes hacen un análisis global de la situación de los estados soberanos, trabajo que ha sido ampliado para Panamá hasta su separación de la República de Colombia (Kalmanovitz, 2012), Santander entre 1865 y 1879 (Pico, 2011; Zapata, 2016), Bolívar (Wong Hiu, 1999), Cundinamarca (López y Castillo, 2012) y el Tolima (Clavijo, 1993).

El anterior panorama deja abierto un amplio espectro de investigación, en el cual la realización de monografías regionales se convierte en el principal insumo para llegar a la consolidación de una panorámica más amplia, razón por la cual un equipo de investigadores asociados a varias universidades hemos decidido explorar la fiscalidad de los nueve estados soberanos que comprendieron los Estados Unidos de Colombia entre 1853 y 1886, aportando mayores datos de tipo cuantitativo y cualitativo frente a investigaciones anteriormente desarrolladas. Se trata de analizar la política fiscal y sus resultados cuantitativos como variables dependientes del contexto político y económico de cada región. Las monografías se elaboraron según las inclinaciones de los investigadores y las posibilidades que ofrecían las fuentes sobre los estados soberanos; se pretendió trabajar desde diversas perspectivas, algunas lideradas por historiadores apoyados en el trabajo de archivo y su interpretación, otras por economistas que intentaron reconstruir las series estadísticas en el largo plazo, tanto de la producción regional como de los ingresos y gastos de las administraciones de cada estado. Todos intentaron dar cuenta de las instituciones de gobierno y tuvieron presente la política que dio lugar a varias guerras civiles y confrontaciones entre estados con diferente orientación ideológica. Por último, se intentó evaluar la construcción de Estado que fue posible a nivel estadual y municipal, y del desarrollo de un sistema de educación público que se consolida solo después de 1870 a nivel nacional, a la vez que se intenta cuantificar las inversiones en infraestructura que contribuyeron al desarrollo económico y regional de cada región.

3. CONSTRUCCIÓN DE ESTADO Y FEDERALISMO

La calidad estadística de las fuentes para el estudio de las cuentas del federalismo es deficiente por las ausencias de varios años de las series estudiadas y fallas en su recolección; generalmente reflejan las proyecciones de los gobiernos sobre sus ingresos más que una visión de los recaudos y gastos que en realidad fueron efectuados. Sin embargo, los ejecutores del gasto tenían que enfrentar la realidad de sus ingresos, pasado el período correspondiente, y se puede asumir que las proyecciones no podían estar demasiado alejadas de los resultados previos de la gestión.

La penuria fiscal acompañó la mayor parte del período bajo escrutinio. La información disponible corrobora los constantes déficits a los cuales se enfrentaba el tesoro público a nivel central, principalmente en los años de 1842 y 1851 a 1854, pero fundamentalmente entre 1880 a 1900 (Junguito, 2010), lo cual fue muestra de la precariedad de las fuentes de financiamiento del gobierno¹. El recurso de los préstamos forzosos durante las guerras y de los préstamos garantizados con títulos sobre las tierras baldías no permitió la formación de un mercado de capital local que financiara faltantes mayores, mientras que la moratoria de la deuda que se tenía con Inglaterra le cerró al país las puertas del crédito internacional hasta la segunda década del siglo XX. Los déficits aumentaron en los años setenta, al surgir un sistema de banca libre, el cual tenía como requisito el préstamo a los gobiernos estaduales para mantener los permisos de funcionamiento². Aunque las rentas del Gobierno Nacional aumentaron a la par con las exportaciones, no hubo un avance sustancial en relación con el PIB ni en términos por habitante. Por su parte, el gasto del gobierno central se ubicó alrededor del 5% del PIB entre 1870 y 1890 (Junguito 2010), lo cual es muestra de avance en su consolidación, puesto que el Estado como tal se había disuelto prácticamente después de la Independencia.

La liquidación del liberalismo político en Colombia tuvo graves consecuencias a mediano y largo plazo. En primer lugar, fracturó la unidad nacional al propiciar la salida de Panamá de la República y tuvo que negociar con élites locales que amenazaron también con separarse de la Unión. Igualmente atacó a la burguesía liberal, que se rehusó a pagar impuestos, y extorsionó a los exportadores de café. De la misma manera, se afectó la tributación local, la cual, asumida por el gobierno central, fue sistemáticamente rechazada por los ciudadanos, de tal modo que el debilitamiento de los gobiernos locales y territoriales repercutió negativamente sobre el propio gobierno central, que nunca pudo remplazar adecuadamente las iniciativas locales. El régimen centralista iniciado en 1886 pretendió apoyarse en la tradición y la religión para obtener alguna forma de unificación cultural, pero para ello se rechazaron los vínculos con la economía global, se restringió la inmigración y se resistió la cultura cosmopolita y en especial la ciencia, que fue eliminada de los programas del sistema educativo nacional. En la educación superior primaban la filología, la teología católica y el derecho, con pocas incursiones en las ingenierías.

El centralismo que operó a partir de 1886 borró la mayor parte de las conquistas democráticas alcanzadas durante la fase federal. Se restringió a la oposición de la participación en las contiendas electorales por medio de medidas cuasi permanentes de excepción; se erigió una presidencia muy fuerte, con períodos de seis años, surgida de un sistema indirecto de electores, uno por cada mil habitantes, elegidos por “ciudadanos que sepan leer y escribir o tengan una renta anual de quinientos pesos, o propiedad inmueble de mil quinientos, votarán para electores y elegirán directamente representantes a la Cámara de Representantes” (Constitución Política de Colombia, 1886, artículo 173). Se liquidaron las elecciones de alcaldes y los gobernadores de los departamentos que remplazaron a los presidentes de los otrora estados soberanos, siendo nombrados ahora por el ejecutivo; había elecciones directas solo para los concejos municipales y asambleas departamentales, pero el representante no representaba a nadie según la propia Constitución: “el que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo” (Constitución Política de Colombia, 1886, artículo 179). La Corte Suprema de Justicia fue vitalicia, nombrada por el presidente y ratificada por el Senado, y de recia estirpe conservadora.

A pesar del expreso objetivo de fortalecer el poder del Estado que tuvieron los artífices de la Regeneración, esto no fue posible por la incapacidad del régimen de recaudar impuestos de manera legítima o de negociar con la oposición liberal sus diferencias. El ejército nacional pudo derrotar las débiles guerrillas liberales en la guerra civil de fin de siglo, pero solo después de tres años de contienda: la Constitución abolió las guardias regionales, mas no hubo una verdadera institución militar hasta entrado el siglo XX, cuando comenzó un proceso de fuerte acumulación de capital que aportó recursos para fortalecerla.

4. EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS TERRITORIALES

En este trabajo colectivo, todos los autores nos propusimos develar la historia del federalismo colombiano desde el nivel central, primero, a partir de cada estado soberano, para después dar cuenta de la riqueza de experiencias en su construcción y de los problemas que enfrentaron sus dirigencias y las formas de resolverlos, al desarrollo fallido de una burocracia que pudiera recaudar impuestos y gastarlos de manera adecuada, y sus empeños en favor de la educación y de mejorar la infraestructura disponible. El balance es positivo, sobre todo en los procesos de democratización que agitaron la vida municipal y regional, pero también en el progreso económico que se logró con el libre cambio y el aumento del comercio, que fue dando lugar a una especialización del trabajo regional. Su lado obscuro fue su incapacidad para consolidar el impuesto directo que hubiera construido más estado a nivel local y estadual; en ninguno de los estados soberanos se avanzó en la elaboración de un catastro serio, lo que dificultó la implementación de la tributación sobre la propiedad inmueble, problema que no ha sido resuelto al día de hoy.

Hubo también renuencia a construir un poder ejecutivo fuerte que asumiera el monopolio de los medios de violencia de manera responsable y que hubiera podido evitar varias de las guerras entre estados que entorpecieron el desarrollo del país. La inestabilidad política y las frecuentes guerras, el mismo clientelismo basado en los gamonales de pueblo y barrio, impidieron conformar una burocracia reclutada por mérito y estable en el tiempo. La inestabilidad política, el clientelismo y la corrupción debilitaron el apoyo político para el proyecto federal y sentaron las condiciones para que el Partido Conservador y los independientes de Rafael Núñez asumieran el poder y destruyeran el orden constitucional erigido a partir de 1856. La derrota del liberalismo se inicia en 1880, cuando Rafael Núñez gana las elecciones y se perpetúa durante tres administraciones, pero toma un giro violento con la guerra civil de 1885 que ganan los conservadores y les permiten introducir una nueva constitución que defenderán por medio de medidas de fuerza contra la oposición.

El primer ensayo ofrece una perspectiva de las finanzas del gobierno central, contrastada con las de los nueve estados soberanos que conformaban la Unión. Para ello, Kalmanovitz y López Rivera comparan los ingresos fiscales recaudados por el gobierno central y por los estados federales entre 1850 y 1882, antes de que el país cayera en nuevas contiendas civiles. Se trata de evaluar si la descentralización política y de las rentas favoreció la sostenibilidad de las finanzas colombianas en este período crucial de la historia de Colombia. La estructura federalista se contrastará con la organización centralista que precedió y sucedió este periodo, y se tratará de evaluar cuál fue más favorable a la consecución de equilibrios macroeconómicos, tanto en el ámbito central como descentralizado. La idea de sostenibilidad hace referencia a la solvencia de los estados o a la capacidad que tuvieron tanto estos como el gobierno central para mantener sus balances en relativo equilibrio a lo largo de este periodo.

Los ensayos que le siguen están ordenados alfabéticamente de acuerdo al nombre del estado. En primer lugar, las cuentas del Estado Soberano de Antioquia son estudiadas por Ricardo Kergelen, quien muestra la dominancia de administraciones conservadoras que poco recurrieron al impuesto directo –excepto en circunstancias de guerra, en las que se extraían créditos forzosos– o a tasar las minas de oro que siguieron siendo la actividad más importante del estado soberano; las autoridades estaduales fueron centralistas frente a la administración de los municipios y su continuidad permitió que el recaudo se incrementara y que la educación se extendiera más que en los otros estados de la Unión, precisamente por existir una hegemonía conservadora y católica, aunque muchos dirigentes antioqueños fueron hombres de negocios pragmáticos que apoyaron la fundación de la Escuela Nacional de Minas, contra la oposición de algunos clérigos. El recaudo fue comisionado a agentes privados la mayor parte del tiempo, sin considerar la necesidad de conformar una burocracia que asumiera la responsabilidad sobre la tributación y la profundizara. La colonización del sur de su territorio aumentó la riqueza y las fuentes de tributación del estado y le permitió avanzar en la construcción de una infraestructura de transporte.

En la historia de cada estado soberano se destacan peculiaridades que explican su desarrollo de largo plazo. En el caso del Estado Soberano de Bolívar, Flórez y Solano registran una dinámica actividad ganadera que hace cuadriplicar el precio de la tierra entre 1850 y 1888, al tiempo que Barranquilla, conectada por ferrocarril con Sabanilla para enlazarse el interior del país por medio del río Magdalena, se inicia como pujante centro comercial y receptor de migrantes, a la vez que recauda impuestos de manera creciente y responsable. El sistema rentístico establecido en este estado terminó enfrentando a las autoridades distritales con las estatales, ya que al gravar las actividades económicas más importantes de sus habitantes, los distritos contaban con pocas alternativas para crear nuevos impuestos. En vez de fomentar la descentralización política, administrativa y económica, lo que hicieron los gobernantes del estado fue generar una centralización fiscal de los gravámenes. La evasión fiscal por parte de los ciudadanos fue significativa, afectando el funcionamiento de la administración pública: los impuestos más representativos del sistema tributario del estado (degüello, impuesto sobre la renta, destilación de aguardientes y consumo de productos extranjeros) eran los que más se evadían. Para poder copar de alguna manera estas dificultades, se decidió delegar el recaudo de impuestos mediante el sistema de arrendamiento, lo que terminó favoreciendo la acumulación privada de capital, pero también exacerbando la lucha por el control de los recaudos.

Para el Estado Soberano de Boyacá, Joshua Rosenthal hace un puntual análisis de los grandes sueños de los políticos liberales que lideraron su política contra la gran penuria de sus recursos fiscales, reflejo de la pobreza del estado, una de las más notorias de los Estados Unidos de Colombia. Se recurrieron a impuestos tradicionales como el del degüello, pero también al impuesto directo, que fue extrañamente exitoso en un medio tan pobre como el boyacense. Los gastos de educación fueron apoyados por el gobierno central en alguna medida, mas no los que pretendieron industrializar a la fuerza a la región mediante el ambicioso y fallido proyecto de la Ferrería de Samacá.

Óscar Granados contribuye con su estudio sobre el Estado Soberano del Cauca, que fue el que más sufrió un traspié de fortuna: de ser uno de los ejes de la economía minera y esclavista del virreinato, con una élite que jugó un papel preponderante en la República hasta el inicio constitucional del federalismo, presenta una larga decadencia con la erosión del esclavismo, que da al traste con sus minas y con sus haciendas, y también pierde influencia política, que se traslada fuera de Popayán. El norte del Cauca se desarrolla con fuerza, sobre todo el fértil valle del río Cauca, y se abre el camino de Buenaventura, que lo conecta con el globo. El sur –siempre desconectado del territorio colombiano– se empobrece, mientras que las tierras del Caquetá se mantendrán sin colonizar hasta entrado el siglo XX.

Manuela Fonseca Gómez y Edwin López Rivera estudian las reformas fiscales y el comportamiento de los ingresos y el gasto púbico del Estado Soberano de Cundinamarca entre 1850 y 1886. En su ensayo encuentran para Cundinamarca una gran volatilidad durante el período que estudian, explicada por los desórdenes políticos y conflictos bipartidistas del estado, pero también de la Unión. El promedio de ingresos fiscales del estado fue el segundo más alto durante el periodo 1848-1886, el cual no estaba muy lejos del nivel logrado por Antioquia, que ocupaba el primer lugar. En el contexto de la Unión, la evolución del recaudo le sirvió a Cundinamarca para fortalecer sus finanzas e incrementar el gasto público, logro también compartido por Antioquia. El crecimiento económico que se aprecia en toda la Unión a partir de 1870 y cierta eficiencia en la recaudación de impuestos favorecieron el crecimiento de los ingresos fiscales de Cundinamarca. La dinámica de la economía bogotana en especial aportó mayores ingresos al erario cundinamarqués.

El ensayo sobre Estado Soberano del Magdalena elaborado por Viloria y Bayona muestra cómo la reorganización de las rutas comerciales del norte del país debilitó la posición económica del Magdalena, sobre todo cuando Barranquilla queda conectada con Sabanilla y desplaza a Santa Marta como puerto importante sobre el mar Caribe. Magdalena fue el estado menos poblado de la República durante el siglo XIX, el más pequeño y uno de los más pobres. Las constantes guerras afectaron sus actividades económicas y, por supuesto, las finanzas públicas. Con todo, las rentas del estado fueron crecientes durante tres décadas (1851 y 1880) y en el siguiente periodo (1881-1885) cayeron dramáticamente. La principal razón del bajo desempeño fiscal magdalenense en este periodo fueron las continuas guerras civiles, generando una creciente dependencia fiscal de los recursos del gobierno federal. Pese a las diversas guerras y crisis fiscales, las cifras del Estado Soberano del Magdalena para el período 1870-1883 parecieran mostrar que las políticas de los liberales radicales, dirigidas a fortalecer la educación, tuvieron un efecto positivo en cuanto a cobertura.

Kalmanovitz analiza el Estado Soberano de Panamá, que presentará el mayor dinamismo comercial del país gracias a ser el paso más corto entre los océanos Pacífico y Atlántico, y la ruta de los migrantes obnubilados por la fiebre del oro californiano; también efectuará el recaudo tributario por habitante más alto de los Estados Unidos de Colombia y se contrasta su relación fluida con el centro político durante el federalismo con el deterioro creciente que genera el centralismo, que lo agobia y maltrata hasta producir las condiciones para que los Estados Unidos logre suficiente apoyo interno para lograr su separación de la República.

El Estado Soberano de Santander es analizado por Juan Gonzalo Zapata, quien destaca la consolidación de sus finanzas públicas después de haberse propuesto implementar el impuesto directo a la riqueza como único fuente de ingreso fiscal; su fracaso obligó a devolverse y acudir a los impuestos indirectos como el del degüello o al remate de la renta del aguardiente, con lo cual recuperaron la solvencia fiscal y ejecutaron obras de carácter prioritario y fortalecieron la educación. Se analizan también las relaciones entre Santander y el gobierno federal nacional, que permitieron la financiación de las vías y ferrocarriles, y la participación de los estados soberanos en algunos impuestos nacionales. Zapata termina resaltando las relaciones entre el estado soberano y sus municipios.

Joaquín Pinto y Salomón Kalmanovitz acometen el estudio del Estado Soberano del Tolima, que fue, junto al Magdalena, uno de los más pobres del país, pero también uno de los más conflictivos. Sus fuentes de riqueza fueron las exportaciones de tabaco y añil, que tuvieron períodos de auge de duración limitada, algo que se subsanó en parte con la colonización antioqueña que le imprimió cierta dinámica económica al norte del estado. La diversidad geográfica y de élites que la gobernaban dio paso a enfrentamientos frecuentes, agravados por el contagio de las guerras civiles generales, pues se trataba de un territorio en la mitad del país por el que corría la arteria principal que lo comunicaba. Estos factores pesarían y dificultarían la construcción de Estado dentro de sus fronteras; a pesar de ello, el Tolima logra avances en su organización política, en sus finanzas y sobre todo en la cobertura de su sistema educativo público, que incluyó a un número creciente de niñas.

Entregamos hoy este libro al público académico con el expreso fin de evaluar el experimento federal, desde las perspectivas tanto de las finanzas del gobierno central como las de cada estado soberano. Nosotros esperamos haber cumplido con el análisis de los datos disponibles, en la forma más objetiva posible, y de los eventos políticos principales que marcaron la época, así como de los incentivos que creó el modelo federal. Ofrecemos así una visión distinta a la provista por la historiografía politizada que la caracterizara como una fase de violencia y de pobre desarrollo económico, aunque somos también críticos de los excesos liberales que llevaron al agotamiento del experimento en democracia. El veredicto está en sus manos.

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