La integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi: marco para la reflexión sobre su presente y futuro

La integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi: marco para la reflexión sobre su presente y futuro

Fernanda Caballero Parra, Rita Giacalone y Edgar Vieira Posada

(Editores)

© Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia, Bogotá, diciembre de 2019

© María Victoria Álvarez et al.

ISBN (impreso): 978-958-760-204-3

ISBN (PDF): 978-958-760-205-0

ISBN (EPUB): 978-958-760-206-7

DOI: https://dx.doi.org/10.16925/9789587602067

Colección Gridale

Proceso de arbitraje doble ciego

Recepción: agosto de 2018

Evaluación de contenidos: octubre de 2018

Corrección de autores: enero de 2019

Aprobación: junio de 2019

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Nota legal

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Catalogación en la publicación – Biblioteca Nacional de Colombia

La integración regional latinoamericana y europea en el siglo XXI : marco para la reflexión sobre su presente y futuro / Rita Giacalone, Edgar Vieira Posada y Fernanda Caballero Parra, editores ; [autores, María Victoria Álvarez ... [et al.]]. -- Bogotá : Universidad Cooperativa de Colombia, 2019.

302 p. -- (Gridale)

Incluye datos biográficos de los autores. -- Contiene referencias bibliográficas.

ISBN 978-958-760-204-3

1. Integración latinoamericana 2. Integración regional - Europa 3. Desarrollo económico I. Giacalone, Rita, ed. II. Vieira Posada, Edgar, ed. III. Caballero Parra, Fernanda, ed. IV. Álvarez, María Victoria V. Serie

CDD: 377.18 ed. 23CO-BoBN– a1054794

Contenido

Prólogo

Introducción. Reflexiones sobre presente y futuro de la integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi

Rita Giacalone

1ª parte. marco de reflexión sobre integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi

capítulo 1. Regionalidad y gobernanza regional en América Latina

Detlef Nolte

capítulo 2. La asimetría en la integración regional latinoamericana del siglo xxi

Rita Giacalone

capítulo 3. Política comercial, tratados de libre comercio (TLC) y regionalismo económico

Philippe De Lombaerde

capítulo 4. Desafíos de la gobernanza global e impactos en la integración latinoamericana: ¿hacia un nuevo escenario?

Isabel Clemente Batalla

capítulo 5. Un ensayo de gobernabilidad autónoma regional en un contexto de gobernabilidad-gobernanza subregional en América Latina (2000-2016)

Alberto Rocha Valencia

2ª parte. situaciones presentes y futuras de la integración latinoamericana y europea

capítulo 6. Reflexiones teóricas y enseñanzas sobre integración regional. Diálogos entre la Unión Europea y el Mercosur

Hugo Daniel Ramos

capítulo 7. Historia, actualidad y prospectiva de las relaciones Mercosur-Unión Europea

Fernando Romero Wimer

capítulo 8. Estrategias de inserción internacional de los países centroamericanos

Juan Carlos Fernández Saca

Sobre los autores

Resúmenes / Abstracts

Prólogo

El Centro de Pensamiento Global (Cepeg), de la Universidad Cooperativa de Colombia, inició contactos a finales del 2016 con diversos académicos latinoamericanos y europeos que trabajan los temas de la integración. El objetivo de lo anterior era crear una estructura académica que sirviera para analizar, evaluar y proponer medidas necesarias para la reformular y relanzar los estancados y limitados procesos de integración latinoamericanos. Para poder desarrollar estas tareas se convino tener como marco de referencia lo avanzado en el proceso de la Unión Europea y las características propias del desarrollo latinoamericano y de un contexto globalizador, orientado a alcanzar en poco más de una década objetivos de desarrollo sostenible. Con estos propósitos fue constituido, en mayo del 2017, el Grupo de Reflexión sobre Integración y Desarrollo de América Latina (Gridale), el cual, para comienzos del 2019, contaba con la participación de más de 180 académicos de más de 100 universidades y centros de pensamiento de 30 países de América Latina y Europa.

Los trabajos de reflexión se iniciaron con cuatro grupos de trabajo temáticos; se organizó y se realizó en Bogotá el Primer Congreso del Gridale, el 21 y 22 de junio del 2018, con el propósito de lograr una mayor interacción y conocimiento entre sus miembros y establecer unas primeras aproximaciones con respecto a posibles soluciones para las problemáticas de la integración latinoamericana.

Las temáticas por investigar en los cuatro grupos de trabajo del Gridale son:

El grupo 1 reflexiona sobre la razón de ser de la integración en el siglo xxi y la conveniencia de una nueva conceptualización teórica de la integración latinoamericana que otorgue claridad a los objetivos por alcanzar.

El grupo 2 analiza la armonización multidimensional de políticas para superar la disyuntiva entre integración económico-comercial e integración político-social, en un contexto mundial de desarrollo sostenible que incorpora nuevos temas por armonizar.

El grupo 3 investiga las limitaciones en la institucionalidad, que perjudican la gobernabilidad mundial y la necesaria profundización de espacios de participación en una gobernanza multinivel, hasta ahora inexistente en América Latina, que refuerce el papel que desempeñan las regiones y la sociedad civil en la integración.

El grupo 4 se pronuncia sobre revalorización y reforzamiento de lo multilateral ante la generalización de negociaciones bilaterales, regionales e interregionales que reducen las condiciones favorables por alcanzar por parte de los países en desarrollo, con el fin de recuperar un entorno multilateral que facilite los procesos latinoamericanos de integración, una mejor inserción en un mundo multipolar.

Estas variables fueron recogidas en mi intervención en la instalación del Primer Congreso del Gridale con estas palabras:

La integración en América Latina debe superar modelos de desarrollo divergentes de un regionalismo abierto neoliberal y un regionalismo postliberal neoproteccionista y estatista, Los académicos agrupados en el Gridale tenemos grandes responsabilidades frente a la crisis de la integración y al cuestionado orden mundial; y debemos interactuar organizadamente en la identificación de alternativas y dimensiones de las reformas a llevar a cabo, de la reorientación de los procesos de integración, de la cohabitación de modelos diferentes de desarrollo en un contexto de desarrollo sostenible y de la sustentación conceptual de un marco teórico que otorgue claridad y precisión a los objetivos a alcanzar en los procesos de integración de América Latina. para avanzar hacia lo que el Intal ha llamado un “regionalismo inteligente”.

En el Primer Congreso del Gridale se logró la participación de más de 30 académicos, venidos del exterior, un total de 206 participantes presenciales y 704 a través de la transmisión en vivo. Se trabajaron las reflexiones y las propuestas con 9 participantes en dos mesas redondas y 18 participantes con ponencias en 4 grupos de trabajo, más los documentos elaborados por los coordinadores de cada grupo de trabajo sobre las reflexiones hechas en cada grupo.

Ante la riqueza del material de reflexión presentado en el congreso, se invitó a los ponentes a que profundizasen los términos de sus ponencias, en capítulos de libro, lo cual arrojó como resultado la respuesta favorable inicial de treinta integrantes del Gridale, de los cuales veinticinco realizaron el proceso completo de entrega final de su documento con la incorporación de observaciones hechas por pares.

Estos veinticinco capítulos se reparten en tres tomos de una nueva colección sobre Integración latinoamericana y europea de la Editorial de la Universidad Cooperativa de Colombia, pero más adelante se espera abrir la colección a la producción conjunta con otras editoriales de universidades participantes en el Gridale. El suscrito coordinador general del Gridale es el editor y le acompañan como coeditoras en cada uno de los libros las profesoras Martha Ardila, de la Universidad Externado de Colombia, Rita Giacalone, de la Universidad de los Andes de Venezuela, Fernanda Caballero Parra, de la Universidad Cooperativa de Colombia, y Catherine Ortiz, de la Universidad Sergio Arboleda de Colombia, a quienes expreso mi profundo agradecimiento por su colaboración.

Edgar Vieira y Martha Ardila son los editores del primer libro, titulado Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana. En ese libro se inicia con los documentos presentados en el Congreso por cada uno de los cuatro coordinadores de los grupos de trabajo: grupo uno: José Briceño; grupo dos: Germán Prieto; grupo tres: Amalia Stuhldreher y grupo cuatro: Noemí Mellado. También contiene nueve capítulos de los autores Christian Girault (Francia), Miriam Gomes Saraiva (Brasil), Gisela Da Silva Guevara (Colombia), Andrés Serbín (Argentina), Ana Marleny Bustamante (Venezuela), Martha Ardila (Colombia), Paula Daniela Fernández (Brasil), Carlos Francisco Molina del Pozo (España) y Fernando Villamizar Lamus (Chile).

El segundo libro se titula La integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi: marco para la reflexión sobre su presente y futuro; es editado por Fernanda Caballero, Rita Giacalone y Edgar Vieira y contiene ocho capítulos de los autores Detlef Nolte (Alemania), Rita Giacalone (Venezuela), Philippe De Lombaerde (Bélgica), Isabel Clemente Batalla (Uruguay), Alberto Rocha Valencia (México), María Victoria Álvarez y Hugo Daniel Ramos (Argentina), Fernando Romero Wimer (Brasil) y Juan Carlos Fernández (El Salvador).

El tercer libro, Nuevas propuestas de integración regional: tendencias y retos de transformación, tiene como editores a Edgar Vieira y Catherine Ortiz y se constituye de ocho capítulos, cuyos autores son: Sergio Caballero (España), Geneviève Marchini (México), María Inés Barbosa Camargo y Ricardo Buitrago (Colombia), Francisco Santos Carrillo (España), Karina L. Pasquariello Mariano y Roberto Goulart Menezes (Brasil) y Carlos Alberto Chaves García, Catherine Ortiz Morales, Fabio Sánchez y Eric Tremolada Álvarez (Colombia).

Los tres libros recogen planteamientos ampliados de las reflexiones llevadas al Primer Congreso del Gridale en junio del 2018, las cuales sirven como un primer grupo de ideas correspondientes a los objetivos del Grupo de Reflexión sobre Integración y Desarrollo en América Latina y Europa (Gridale). Ahora siguen los trabajos de preparación de los temas que van a ser discutidos en el II Congreso del Gridale que se celebrará en Buenos Aires (Argentina) a mediados del 2020.

Edgar Vieira (editor),
Bogotá, abril del 2019

Introducción. Reflexiones sobre presente y futuro de la integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi

Rita Giacalone

Este libro abarca una serie de investigaciones que, como resultado final, promueven reflexiones que se reflejan en los títulos de las dos secciones del presente libro: 1. El marco de la integración regional en el siglo xxi y 2. Situaciones presentes y futuras de la integración latinoamericana y europea. En la primera sección se encuentran cinco capítulos y, en la segunda, otros tres.

Los temas que se analizan en la primera sección del libro incluyen una amplia gama de matices con respecto al proceso de integración regional, tanto desde la perspectiva de su situación actual, como de proposiciones que apuntan a canalizar su futuro. A lo largo de los capítulos, la reflexión se enfoca hacia algunas variables que han estado presentes en la integración regional europea y latinoamericana desde su origen, como son los conceptos centrales de la integración, sus distintas fases y los diferentes contextos regionales; así como la asimetría entre los miembros de los acuerdos que se establecen; la desmitificación de los tratados de libre comercio (especialmente de los tratados norte-sur) como responsables de los problemas que enfrenta la integración; la discusión en torno a la capacidad o la incapacidad de la integración a la hora de ordenar la gobernabilidad-gobernanza regional en todas sus dimensiones y, por último, el alcance de las teorías que han buscado interpretar el proceso a lo largo del tiempo.

Algunos de los conceptos que se discuten —como los de regionalidad y gobernanza regional (primer capítulo) o de gobernabilidad y gobernanza regional y subregional (quinto capítulo)— originan esfuerzos de clasificación de los procesos de integración en grandes categorías que faciliten su análisis y comprensión. En el primer capítulo se considera que la regionalidad se relaciona con la gobernanza regional de distintas formas a lo largo de la evolución de la integración latinoamericana. En la situación actual, la regionalidad es baja y, a la vez, la gobernanza se encuentra segmentada, lo que se relaciona con la crisis actual del proceso. Mientras tanto, el capítulo 5 se concentra en demostrar que la dimensión político-institucional de los acuerdos establece distintos niveles de gobernanza en los cuales la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y la Alianza del Pacífico (ap) son los esquemas más dinámicos y avanzados para el primer bosquejo de gobernabilidad-gobernanza regional de América Latina.

Asimismo, la asimetría reaparece como un aspecto descuidado en la discusión de la integración regional, en la medida en que se la asume con una visión utilitaria o solo como variable externa (segundo capítulo). Esas interpretaciones hacen que la asimetría no sea integrada dentro de los distintos enfoques teóricos que se utilizan. De esa forma, este concepto de asimetría sigue siendo marginado de la reflexión teórica amplia, aunque es fundamental pensarla teóricamente para poder empezar a asumirlo, por ejemplo, como condición estable del sistema internacional o como factor corregible mediante la integración, dado que existe y se exacerba en la integración regional. Por último, incorporarla a la teoría de la integracion ayudaría a determinar las condiciones necesarias para superar la asimetría.

En otros casos, revisiones de las teorías que se han utilizado para explicar la integración regional europea y latinoamericana (cuarto capítulo) permiten recordar y actualizar aquellos enfoques más utilizados cuando se analiza la integración. También, indirectamente, nos recuerdan aquellos que han sido poco estudiados y que quizás sea el momento de reconsiderar, mientras se intenta modificar o enriquecer todos los enfoques, para que así se ajusten mejor a la comprensión de la integración regional en el contexto de cambio acelerado y de incertidumbres de todo tipo que plantea el siglo xxi.

El análisis en detalle de las características y las implicaciones de los tratados de libre comercio (tercer capítulo) pone de relieve la existencia de posiciones ideologizadas, que entorpecen no solo el debate académico sobre la integración regional, sino también el mismo proceso de integración, ya que ese tiempo y esfuerzos podrían emplearse mejor en analizar, reflexionar y construir propuestas y recomendaciones viables. Una visión más acotada de las implicaciones de los tratados de libre comercio ayuda a concentrar la atención en elementos básicos de los acuerdos de integración que a veces no se asumen en forma explícita.

Todos esos temas pueden considerarse relacionados, de una forma u otra, con la crisis que se observa en la actualidad en los procesos de integración regional, no solo en América Latina, sino también en el caso europeo. Eso no significa que ninguno de esos temas en sí mismo tenga responsabilidad directa y única por esa crisis. Lo que los capítulos hacen en conjunto es recordarnos aspectos que a veces han sido soslayados o postergados, bien sea debido a un afán electoral, crear el mejor concepto teórico en competencia con otros analistas o quemar etapas de los acuerdos para obtener beneficios económicos. Lo anterior ha traído como consecuencia un panorama de crisis, en el cual todos (decisores políticos, académicos, empresarios y aun sociedad civil) somos responsables de caer en disputas ideologizadas, debates teóricos alejados de la realidad o de exigir mediante presiones grupales beneficios que socavan a la integración, sin crear todavía las condiciones necesarias para otorgarlos. El resultado más lamentable es que la integración regional termina vaciada de contenido y corre el riesgo de convertirse en uno más de los numerosos conceptos confusos e indefinidos que abundan en los estantes teóricos de la ciencia política y las relaciones internacionales, entre otras disciplinas.

Es interesante que, en casi todos los capítulos de la primera sección, los autores hacen referencias tanto a la integración latinoamericana como a la europea, aunque esas referencias varíen en cantidad y profundidad. El tema de la integración se plantea entonces con base en enfoques más teóricos que empíricos, pero se asocia a experiencias concretas y, a veces, a las relaciones entre los dos casos (interrregionalismo). Esto se corresponde con el establecimiento de un marco de reflexión que, en la segunda sección, permite centrar la atención en situaciones concretas actuales.

La primera situación que se plantea es que las enseñanzas para la integración latinoamericana pueden desprenderse de la evolución y la crisis de lo que representó hasta hace poco el caso paradigmático de la integración (la Unión Europea, sexto capítulo). En relación con esas enseñanzas, el capítulo se enfoca en aquellas que tienen que ver con enfoques teóricos como el neofuncionalismo y el intergubernamentalismo. Además, plantea preguntas importantes acerca del papel que desempeñan los actores supranacionales y nacionales en la integración y sobre quien se hace cargo de los costos de la integración cuando se asocian países de renta media o baja.

En la segunda sección encontramos una revisión histórica, actual y prospectiva de las relaciones entre el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Unión Europea (ue) (Romero). Aunque ese capítulo enfatiza los cambios producidos en esas relaciones con motivo de cambios en la orientación de la integración dentro del grupo subregional —desde la asociada a la industrialización por sustitución de importaciones, pasando por la apertura comercial regional y el llamado regionalismo poshegemónico, para llegar al giro político actual—, es visible la existencia de elementos de continuidad que sustentan un conjunto de recomendaciones finales.

También se propone considerar un proceso de integración concreto, es decir, el de seis países centroamericanos del Sistema de Integración Económica Centroamericana (sica). El análisis se enfoca en sus intentos de inserción internacional que han llevado, por un lado, a asumir una posición de respuesta pasiva en relación con el interés de asociarse con actores externos (Estados Unidos, Europa, China) y, por otro, a carecer de un proyecto de inserción regional colectiva. Esto hace que la vocación de competencia entre países centroamericanos siga vigente y provoque que se desaprovechen las oportunidades que genera el surgimiento de nuevos actores económicos externos.

Finalmente, tanto el marco general de la primera sección como las situaciones concretas de la segunda muestran la riqueza y la variedad de las interpretaciones que se producen en la actualidad sobre la integración regional. Algunas de ellas surgen de diferencias teóricas y otras de la influencia del contexto en que se originan las reflexiones y los procesos de integración. En este sentido, consideramos positiva la participación de académicos provenientes de distintos campos, disciplinas y distintas experiencias nacionales. A los de Argentina, Brasil, El Salvador, México, Uruguay y Venezuela, se agregan dos de la ue, mientras en las disciplinas que representan encontramos la ciencia política, la economía, la historia, las relaciones internacionales y la sociología.

En conclusión, ponemos en manos de los lectores un libro que busca incentivar la discusión acerca de la integración regional de acuerdo con un marco de reflexión que asume los temas importantes de ese proceso, desde perspectivas que reivindiquen algunas aristas teóricas y empíricas a veces descuidadas.

Deseamos agradecer por la oportunidad que el Congreso Internacional del Grupo de Reflexión sobre Integración y Desarrollo en América Latina y el Caribe (Gridale) en Bogotá (Colombia), junio de 2018, nos ofreció para encontrarnos y plantear nuestras ideas. También agradecemos la iniciativa y la coordinación del Centro de Pensamiento Global (Cepeg), de la Universidad Cooperativa de Colombia, que actuó como anfitrión de ese Congreso. Finalmente, y no menos importante, nuestra gratitud al personal del Cepeg y de la Editorial de la Universidad Cooperativa de Colombia por su ayuda y por el profesionalismo y la calidad humana demostrados en todo momento.

1ª parte

marco de reflexión sobre integración regional latinoamericana y europea en el siglo xxi

Capítulo 1

Regionalidad y gobernanza regional en América Latina

Detlef Nolte

¿Cómo citar este capítulo? / How to cite this chapter?

Nolte, F. (2019). Regionalidad y gobernanza regional en América Latina. En F. Caballero Parra, R. Giacalone y E. Vieira Posada (Eds.), La integración latinoamericana y europea en el siglo XXI: marco para la reflexión sobre su presente y su futuro (pp. 19-38). Bogotá: Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia.

doi: https://dx.doi.org/10.16925/9789587602067

La crisis actual del regionalismo latinoamericano y sus raíces estructurales

La postergación indefinida de la cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) y la Unión Europea (ue), prevista para octubre del 2017 en San Salvador, así como el bloqueo de la elección de un nuevo secretario general de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur), después del fin del mandato de Ernesto Samper (enero del 2017) y, finalmente, la decisión de la mitad de los miembros de la Unasur (abril del 2018) de suspender su participación y los pagos a la organización son síntomas que revelan la grave crisis del regionalismo latinoamericano. Se puede añadir la decisión del nuevo gobierno de Colombia en agosto del 2018 de salir de Unasur, como también el anuncio del gobierno de Ecuador de destinar el edificio para otros fines; por consiguiente, existe el riesgo de que la Unasur se desintegre (Mijares y Nolte, 2018). Otras organizaciones regionales también se encuentran en mal estado, como es el caso de la Celac, la Comunidad Andina (can), el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Tratado de Comercio de los Pueblos, alba), de la cual el gobierno de Ecuador decidió retirarse. Después de la victoria electoral de Jair Bolsonaro en Brasil, su futuro ministro de Economía, Paulo Guedes, declaró en una entrevista (Clarín, 28 de octubre del 2018) que el Mercosur es una prisión cognitiva y no es una prioridad para el gobierno brasilero.

La crisis del regionalismo latinoamericano se debe tanto a factores coyunturales como a las limitaciones estructurales para la realización de proyectos regionales. América Latina es una región fragmentada, donde se sobreponen diferentes tipos de integración regional y subregional (Malamud, 2015) y el proceso de fragmentación no ha parado. Quiliconi y Salgado (2017, p. 37) hacen hincapié en un proceso de redefinición de identidades regionales que resulta en una multiplicidad de estas mismas en América Latina. Conceptos como regionalismo poshegemónico (Riggirozzi y Tussie, 2012) o regionalismo heterodoxo (van Klaveren, 2012, p. 137) ilustran que no existe un regionalismo latinoamericano todo-abarcador. En consecuencia, el establecimiento de límites (geográficos) a los proyectos de integración ha sido un desafío permanente en la región; a ello, debe sumársele el solapamiento de diversas organizaciones regionales. En muchos casos, lo anterior ha resultado en conflictos interorganizacionales y en la implementación de estrategias para debilitar o esquivar la jurisdicción de esas organizaciones regionales por parte de los países miembros (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013; Weiffen 2017; Nolte, 2018).

Además, el regionalismo latinoamericano se caracteriza por una baja regionalización económica; los niveles de comercio intrarregional son magros en comparación con los de otras regiones (Burges, 2005; Malamud, 2015; Defraigne, 2016). Asimismo, la fragmentación de los acuerdos de comercio preferencial en América Latina en subregiones ha reforzado los efectos negativos que se presentan, dado el tamaño limitado y la similitud de las ventajas comparativas de las economías involucradas. Estimaciones estadísticas demuestran que el margen de expansión del comercio intrarregional en América Latina y el Caribe sigue siendo bastante limitado (Mesquita, 2018); tampoco se han creado cadenas regionales de valor. El predominio del sector primario en las exportaciones de los países latinoamericanos es un obstáculo de envergadura para alcanzar una mayor regionalización económica (Viola y Lima, 2017).

Como resultado: “La desunión latinoamericana es, más que cualquier otra cosa, una suma de primarizaciones nacionales” (Natanson, 2017). En consecuencia, los países latinoamericanos tienen vínculos económicos extra regionales más fuertes que lazos económicos intrarregionales. En un escenario de “multipolaridad descentrada” (Garzón, 2017), en el ámbito económico internacional existen muchas fuerzas centrífugas que son adversas a la integración regional económica, esto ha dado como resultado un “regionalismo cruzado” en lo económico (Garzón y Nolte, 2018) y la promoción de acuerdos mini laterales entre países de diferentes regiones.

América Latina siempre ha sido una región porosa. Estados Unidos ha sido, y todavía sigue siendo, un actor importante en el regionalismo latinoamericano. La integración regional ha sido estimulada, principalmente, como reacción a la influencia estadounidense, en el caso del regionalismo poshegemónico, así como bloqueada por Estados Unidos, por ejemplo, a través de la estrategia de establecer acuerdos económicos bilaterales con países latinoamericanos después del fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (alca). Actualmente, la influencia económica de China en América Latina también tiene efectos centrífugos en el intercambio y la cooperación intrarregional.

La porosidad de la región ha provocado una tendencia hacia la defensa de la soberanía y una búsqueda de mayor autonomía en la región (Briceño Ruiz y Simonoff, 2015; Deciancio 2016, p. 108). La protección de la soberanía de todo tipo de intervenciones e injerencias externas a la región ha sido un motivo importante para la creación de organizaciones regionales; la idea es no dejar entrar influencias ajenas a y no permitir posibles injerencias por parte de países vecinos y de socios en los proyectos de integración regional. Esta orientación soberanista frena la posibilidad de una integración más profunda y de crear instituciones regionales que sean fuertes y tengan cierto grado de independencia.

El regionalismo latinoamericano es tanto intergubernamental como interpresidencial. Esta combinación ha dado impulso a la integración regional, particularmente, en épocas de fuertes liderazgos presidenciales y de afinidades políticas entre los presidentes. Sin embargo, estas características del regionalismo latinoamericano también han dado lugar a bloqueos y disminución de los progresos, en tiempos de polarización y de falta de consensos políticos. En la actualidad, no existe un liderazgo lo suficientemente fuerte en América Latina (ni singular, ni compartido) que pueda promover proyectos regionales o poner fin a la parálisis por la que atraviesan algunas organizaciones regionales.

La desconcentración del poder en el sistema internacional ha resultado tanto en una mayor autonomía regional, así como en el ámbito nacional. Por un lado, esto ha facilitado la integración regional, pero, por el otro, también la ha limitado. Víctor Mijares se refiere a la “paradoja de la autonomía” para ilustrar esta contradicción (Mijares y Nolte, 2018); el resultado son instituciones débiles que casi no ponen límites a la actuación de los Estados miembros en las organizaciones regionales. Manda el principio del consenso, que otorga un veto a cada Estado miembro. Todo esto puede dar lugar a un bloqueo de las organizaciones regionales, como fue el caso de la no elección de un nuevo secretario general de la Unasur1.

El concepto de regionalidad

Aunque las limitaciones estructurales han sido una constante del regionalismo latinoamericano, estas también han mostrado algunas variaciones en el tiempo. América Latina se destaca por la larga experiencia que ha acumulado en proyectos regionales (Briceño Ruiz, 2018; Paikin, Perrotta y Porcelli 2016; Rivarola y Briceño Ruiz, 2013); lo anterior se refleja no solo en instituciones regionales, sino también en un corpus de ideas y principios de cooperación regional, así como en una comunidad epistemológica intelectual, que ha analizado y nutrido al regionalismo latinoamericano (Perrotta, 2018). Cuando ha existido la necesidad y el interés por parte de los gobiernos de la región, América Latina ha demostrado ser una región propicia y abierta para la implementación de nuevos proyectos regionales.

Ahora bien, algunos actores regionales han influido en las limitaciones estructurales del regionalismo latinoamericano de distinta forma. Por ello, las limitaciones estructurales condicionan, pero no determinan la actuación del regionalismo latinoamericano. ¿Cómo se pueden condensar y sintetizar los resultados de la interacción entre actores y estructuras regionales? Consideramos que el resultado de esa interacción en una coyuntura histórica se puede denominar el grado de regionalidad.

¿A qué se refiere la regionalidad? Womack (2016, pp. 130-133) ha desarrollado un concepto interesante sobre regionalidad (regionality), el cual se puede adaptar y aplicar a la hora de analizar el regionalismo latinoamericano. El autor distingue tres dimensiones: autonomía, definición y nodalidad; en cuanto a la dimensión de la autonomía se refiere a la relación entre los vínculos internos y externos de la región, tanto con potencias globales como con actores extra regionales en la periferia. La dimensión definición se refiere al rol que desempeñan en la región vis- à-vis sus miembros, así como la identificación colectiva con la región. Esta dimensión hace alusión a la delimitación clara de la membresía (limitada a países de la región), así como a la existencia de organizaciones regionales importantes. Por último, nodalidad se refiere al número de países que son potencias regionales.

Los conceptos de autonomía y definición captan de forma adecuada algunos elementos presentes en la interacción entre los factores estructurales (o estímulos estructurales, Barros, 2018) y las políticas/estrategias de los actores regionales. Sin embargo, la tercera dimensión es menos convincente; la existencia de una potencia regional —definida con base en sus recursos materiales— no implica necesariamente que haya un liderazgo regional2. Es posible que la potencia regional sea indiferente o renuente con respecto a la región; también es posible que exista un liderazgo compartido que incluya a potencias regionales secundarias.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, en el presente capítulo, se modifica el esquema original de Womack (2016) y se sustituye la dimensión nodalidad por la de liderazgo. No obstante, se comparte la idea detrás del esquema original de Womack: un liderazgo no compartido (de una potencia regional) tiene un impacto más fuerte en la regionalidad que un liderazgo compartido. Sin embargo, un liderazgo compartido puede compensar la falta de liderazgo por parte de una potencia regional. De ahí que la diferencia entre liderazgo no compartido y liderazgo compartido fuerte no sea tan marcada.

Tabla 1. Tipología y dimensiones de la regionalidad

Fuente: elaboración propia con base en Womack (2016).

América Latina: entre regionalidad endeble y fuerte

La década de los años noventa fue un periodo de fuerte intromisión externa en el marco del consenso de Washington y de auge de la economía estadounidense. En ese entonces, muchos países latinoamericanos enfrentaban fuertes crisis económicas, caracterizadas por una elevada deuda externa, altos índices de inflación y bajas tasas de crecimiento económico. No obstante, durante ese tiempo, se presentó una reacción colectiva hacia fuera de la región con la creación de Mercosur y la reactivación del Pacto Andino (como Comunidad Andina) en Sudamérica y el nuevo impulso que tuvo la integración centroamericana. En lo que se refiere al número de organizaciones, se trató de una etapa de organización parcial (o subregional), aunque de membresía excluyente (es decir, limitada a los países de las subregiones)3. De igual forma, fue una fase de liderazgo compartido en el ámbito subregional (Mercosur, Comunidad Andina, Sistema de Integración Centroamericana, sica) y dentro de las organizaciones en cuestión (por ejemplo, en Mercosur entre Brasil y Argentina).

El grado de regionalidad en ese periodo fue diferenciado en el ámbito subregional; es decir, fue mayor en las subregiones definidas por el Mercosur, la Comunidad Andina y el sica, pero fue débil, en lo que se refiere a los casos de Sudamérica y América Latina4. Por lo tanto, el resultado fue mixto: hubo una subregionalidad mediana o moderada, pero también una regionalidad latinoamericana y sudamericana débil. Sin embargo, la experiencia de los años noventa también demuestra que se puede alcanzar una mayor (sub) regionalidad a pesar de la ausencia del liderazgo de una potencia regional. Además, con el ingreso de Canadá a la Organización de los Estados Americanos (oea) hubo un regionalismo fuerte en el ámbito continental; asimismo, a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan) quedó definida América del Norte como otra subregión (Pastor, 2011).

En la primera década del siglo xxi se crearon nuevas organizaciones regionales: la Unasur, el alba y la Celac (esta última, en el 2010). Todas esas organizaciones fueron excluyentes en cuanto a su membresía regional: la Unasur (Sudamérica), alba (América Latina y el Caribe) y la Celac (América Latina y el Caribe). Por su parte, Unasur estableció políticamente a Sudamérica como región5 y, por lo tanto, incluía a los grupos subregionales sudamericanos existentes (el Mercosur y la can). En su época dorada, Unasur desempeñó un rol importante en la mediación de conflictos en la región (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013; Nolte y Wehner, 2014; Nolte, 2018); fue entonces que se materializó la idea de que había soluciones sudamericanas para los problemas sudamericanos, asimismo, había un liderazgo fuerte ejercido por una potencia regional: Brasil.

Entre el 2000 y el 2010 hubo poca interferencia externa, puesto que después del 11 de septiembre del 2001, Estados Unidos concentró su atención en Oriente Medio. De igual forma, disminuyó su participación en el comercio latinoamericano. En esa misma época, se dio el ascenso de China, el boom de las exportaciones de recursos naturales y altas tasas de crecimiento económico; en consecuencia, la autonomía económica y política de América Latina en la política internacional aumentó. Todos esos desarrollos sentaron la base empírica del concepto de “regionalismo poshegemónico” (Riggirozzi y Tussie, 2012).

Cabe destacar que con la Celac (2010) se creó una organización exclusivamente latinoamericana y caribeña que dejaba afuera a Estados Unidos y Canadá, por lo tanto, hubo una regionalidad fuerte tanto sudamericana como latinoamericana, pero también se presentaron varios elementos o tendencias contradictorias. Muchos países latinoamericanos firmaron acuerdos bilaterales o multilaterales de libre comercio con Estados Unidos, lo cual limitó las posibilidades de que se coordinara una apertura comercial con otros países en la región (México ya estaba integrado con Estados Unidos a través del Tlcan). De forma paralela a la Celac, se encontraba activa la oea, conformada por los mismos miembros de la Celac, más Estados Unidos y Canadá. La oea contaba con más recursos económicos e institucionales que la Celac —ni siquiera tenía un secretariado, ni mucho menos un secretario general—. Por su parte, el alba consolidó un proyecto ideológico (y de proyección regional de Venezuela) que traspasó —y se contraponía a— otros proyectos regionales. Además, con el proyecto del Arco del Pacífico Latinoamericano (precursor de la Alianza del Pacífico, ap), promovido por el gobierno peruano, se perfiló un modelo alternativo de regionalismo latinoamericano.

Después del 2010 y especialmente en los últimos años, ha habido una serie de reconfiguraciones en el escenario del regionalismo latinoamericano, producto de la crisis institucional por la que han atravesado muchas de las organizaciones regionales. En consecuencia, y regresando al tema de la regionalidad, aumentó la interferencia externa y el fin del boom de los recursos naturales impactó fuertemente a América Latina, lo que dio como resultado una desaceleración de sus economías y, en algunos casos, ocasionó tasas de crecimiento negativas.

Por otra parte, la crisis económica demostró que ahora la región latinoamericana depende de China. Sin embargo, este país también ha sido una fuente importante de préstamos que han permitido contrarrestar los efectos de la crisis económica en la región. Esto, a su vez, ha consolidado la posición de China como acreedor de varias economías latinoamericanas.

Con la muerte de Hugo Chávez (Venezuela) y la transición de Lula da Silva a Dilma Rousseff, en la presidencia de Brasil, América del Sur careció de un liderazgo fuerte que impulsara mayores vínculos de cooperación regional. A partir de la destitución de Rousseff, la atención de Brasil se volcó hacia la esfera nacional o doméstica. Con excepción de la ap, no se ha dado el caso de un liderazgo compartido entre diferentes gobiernos. De hecho, la creación de la ap, en el 2012, provocó una reconfiguración en el regionalismo poshegemónico sudamericano (Briceño Ruiz y Morales, 2017), porque esta organización está más orientada hacia afuera6 —con una membresía de tipo incluyente— que hacia adentro; en ella se encuentran México (América del Norte) con Chile, Colombia y Perú. Esto, que puede ser bueno para la regionalidad latinoamericana, puede ser negativo para la regionalidad sudamericana, puesto que, en la actualidad, el regionalismo latinoamericano se encuentra en una fase de regionalidad endeble, lo cual no significa que la regionalidad en el ámbito subrregional también sea débil. Por ejemplo, el sistema centroamericano no se ha visto tan afectado por la crisis que atraviesa Latinoamérica, hoy en día.

Gobernanza regional

La crisis actual del regionalismo latinoamericano —con su fuerte dosis de interacciones cruzadas entre diferentes organizaciones regionales y de conflictos ideológicos o normativos entre gobiernos latinoamericanos— demuestra que el concepto de regionalidad tal vez no sea suficiente para captar la complejidad que exhiben los procesos regionales. El presente capítulo sugiere complementar el análisis de la regionalidad con el análisis de la gobernanza regional, ya que diferentes grados de regionalidad permiten diferentes opciones de gobernanza regional.

Las tendencias centrífugas en el regionalismo latinoamericano han creado un sistema enredado y diferenciado de organizaciones regionales, las cuales, por una parte, se sobreponen en lo referente a sus miembros y funciones, y, por otra parte, compiten entre sí o son utilizadas por sus miembros como parte de una estrategia interorganizacional (Gómez-Mera, 2015; Malamud, 2013; Nolte, 2018). La primera dimensión que permite diferenciar entre los tipos de gobernanza regional consiste en determinar la presencia de una organización regional central que pueda integrar a los Estados miembros de diferentes organizaciones regionales. La segunda dimensión se refiere al grado de conformidad o coincidencia que existe entre las normas básicas de las diferentes organizaciones subregionales. La tercera dimensión guarda relación con el apoyo que reciben las mismas organizaciones regionales y la organización central por parte de los actores principales (Estados), por ejemplo, la potencia regional y las secundarias. De esta forma, la gobernanza regional puede llegar a ser una gobernanza regional sinérgica, una gobernanza regional cooperativa, una gobernanza regional conflictiva hasta una gobernanza regional segmentada (Nolte, 2014, 2016).

Tabla 2. Tipos de gobernanza regional

Fuente: elaboración propia con base en Biermann et al. (2009, véase Nolte, 2016).

América Latina: de gobernanza segmentada a gobernanza conflictiva

En la década de los años noventa, la gobernanza regional latinoamericana estaba segmentada en diferentes sistemas subregionales, que no estaban conectados entre sí —por ejemplo, el sica en Centroamérica y los sistemas de integración sudamericanos—; tampoco, el Mercosur y la can estaban vinculados durante ese periodo. La única organización regional que tenía una cobertura regional amplia en el ámbito panamericano era la oea, la cual, en algunas áreas, ejercía las funciones de una organización central, por ejemplo, con respecto al rol que desempeñaba en la difusión de valores democráticos —misiones de observación electoral, cláusulas de protección de la democracia, entre otros.

En la primera década del siglo xxi hubo un cambio fundamental que se contituyó la época de oro del regionalismo latinoamericano. Se creó la Unasur como organización central sudamericana, en cuyos estatutos se hacía referencia al Mercosur y la can, como dos columnas del sistema regional sudamericano. Para fines de la primera década del siglo xxi, Sudamérica tenía una gobernanza regional de tipo cooperativa, con Unasur como organización central. Había un consenso básico sobre los objetivos, los principios y la base normativa que debía tener una gobernanza regional sudamericana. No obstante, durante esa época también se presentaron los primeros indicios que darían lugar a fricciones futuras. Venezuela salió de la can y luego buscó adherirse al Mercosur. De igual forma, hubo una flexibilización en los criterios democráticos que enarbolaban las organizaciones regionales debido a las tendencias iliberales de los gobiernos de varios países.

Tabla 3. Regionalidad y gobernanza regional: Sudamérica

Fuente: elaboración propia.

Tabla 4. Regionalidad y gobernanza regional: América Latina

Fuente: elaboración propia.

Con la creación de la ap, Sudamérica se fracturó geopolíticamente. La can y el Mercosur eran organizaciones subregionales dentro de Sudamérica que formaban parte de un complejo de gobernanza regional cooperativa; sin embargo, la ap no siguió estos lineamientos, ya que la inclusión de México dio pie a una mayor latinoamericanización de las interacciones regionales en Sudamérica.

Asimismo, la crisis de Venezuela en la segunda década del siglo xxioea