Legitimidad de la justicia administrativa colombiana
Legitimidad de la justicia administrativa colombiana. Una mirada desde la percepción de su diseño institucional
Resumen
La obra presenta los resultados de investigación cuyo propósito fue identificar en qué medida los elementos que configuran las reglas de organización de la justicia administrativa, para garantizar su independencia en el caso colombiano, inciden en su legitimidad. Con base en los resultados de esta indagación, se proponen medidas encaminadas a un mejoramiento de su sistema de justicia administrativa para contribuir al incremento de su legitimidad. Para este efecto, a partir de la comprensión de las características del diseño institucional de la justicia administrativa colombiana, descritas en la primera parte, se realizó un estudio empírico empleando la técnica de la entrevista, mediante la aplicación de un cuestionario estructurado de dieciséis preguntas que se derivan de un cuestionamiento que las engloba: ¿las reglas constitucionales y legales que establecen y garantizan la independencia de la justicia administrativa en Colombia propician su funcionamiento efectivo?, el cual fue aplicado a diecisiete actores clave del sistema colombiano de justicia administrativa y cuyos resultados se presentan en la segunda parte del texto.
Adicionalmente, con el fin de contar con elementos de juicio adicionales para la identificación de propuestas de mejora del sistema indagado, se incluyó una descripción del modelo de justicia francés. Dado que este modelo ha sido un referente permanente de sus instituciones homólogas en Colombia. Finalmente, se realizó una revisión de otras experiencias, atendiendo trabajos de investigación e informes de instituciones especializadas que han abordado esta temática en diferentes latitudes, de manera que estas fuentes secundarias de información sirvieron para complementar de manera propositiva los hallazgos del trabajo de campo realizado.
Palabras clave: Derecho administrativo, administración de justicia, administración pública, control de constitucionalidad, legitimidad, independencia judicial, tutela judicial efectiva Colombia.
Legitimacy of administrative justice in Colombia. A look from the perception of its institutional design
Abstract
This work presents the results of a research that aimed to determine to what extent elements that are part of the organizational rules of administrative justice influence its legitimacy, in order to guarantee its independence in the Colombian case. Based on the results of this inquiry, the study proposes measures to improve the administrative justice system in Colombia, seeking to contribute to increasing its legitimacy. For this purpose, based on a thorough understanding of the characteristics of the institutional design of the Colombian administrative justice, described in the first part, an empirical study was carried out using the interview technique, by means of a structured questionnaire of sixteen questions derived from a global query: Do the constitutional and legal rules that establish and guarantee the independence of administrative justice in Colombia promote its effective functioning? The questionnaire was presented to seventeen key actors of the Colombian administrative justice system, and its results are described in the second part of the text.
Additionally, in order to rely on additional elements of judgment for the identification of proposals to improve the system under investigation, the study includes a description of the French justice model, since this model has been a constant reference for its counterpart institutions in Colombia. Finally, other experiences are reviewed, with a special focus on research papers and reports from specialized institutions that have addressed this issue in different regions; these secondary sources of information are used to complement proactively the findings of the field work.
Keywords: Administrative law, justice administration, public administration, control of constitutionality, legitimacy, judicial independence, effective judicial protection, Colombia.
Citación sugerida / Suggested citation RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto y APRILE, Natalia Soledad. Legitimidad de la justicia administrativa colombiana. Una mirada desde la percepción de su diseño institucional. Bogotá, D. C.: Editorial Universidad del Rosario, 2019. https://doi.org/10.12804/tj9789587843033 |
Legitimidad de la justicia administrativa colombiana
Una mirada desde la percepción de su diseño institucional
Manuel Alberto Restrepo Medina
Natalia Soledad Aprile
Restrepo Medina, Manuel Alberto
Legitimidad de la justicia administrativa colombiana. Una mirada desde la percepción de su diseño institucional / Manuel Alberto Restrepo Medina, Natalia Soledad Aprile. – Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2019.
viii, 179 páginas.
Incluye referencias bibliográficas.
1. Derecho administrativo – Colombia 2. Administración de Justicia – Colombia 3. Administración pública 4. Control de constitucionalidad I. Soledad Aprile, Natalia II. Universidad del Rosario III. Título
342.06 SCDD 20
Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. CRAI
SANN Agosto 20 de 2019
Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995
Jurisprudencia
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Primera edición: Bogotá D. C., septiembre de 2019
ISBN: 978-958-784-302-6 (impreso)
ISBN: 978-958-784-303-3 (ePub)
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DOI: https://doi.org/10.12804/tj9789587843033
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Manuel Alberto Restrepo Medina
Abogado de la Universidad del Rosario, especialista en legislación financiera de la Universidad de los Andes, magíster en estudios políticos de la Universidad Javeriana, magíster en derecho administrativo de la Universidad del Rosario, diplomado en estudios avanzados en derecho procesal y doctor en derecho de la Universidad Alfonso X el Sabio. Profesor de carrera académica de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, donde dirige la Escuela Doctoral y la Especialización en Gerencia Pública y Control Fiscal. Es investigador senior de Colciencias y miembro correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Autor de libros, contribuciones, artículos y ponencias en temas de derecho administrativo, derecho constitucional, control fiscal y administración pública.
Natalia Soledad Aprile
Abogada de la Universidad de Buenos Aires, magíster en democracia y buen gobierno y doctoranda del programa de Estado de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca. Profesora de carrera académica del grupo de investigación en Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Es autora de artículos y capítulos de libros especializados sobre temas de derecho administrativo y derecho constitucional.
Introducción
Capítulo 1
Marco jurídico
1.1. Independencia de la jurisdicción administrativa
1.2. Tutela jurisdiccional efectiva en la jurisdicción administrativa
1.2.1. Garantía de acceso
1.2.2. Razonable duración del proceso
1.2.3. Cumplimiento efectivo de la sentencia
Capítulo 2
Caracterización del diseño institucional de la justicia administrativa para garantizar su independencia y percepción sobre su legitimidad
2.1. Caracterización del diseño institucional de la justicia administrativa en Colombia para garantizar su independencia
2.2. Valoración de la contribución de la configuración y aplicación de las reglas del diseño institucional a la legitimidad del sistema
Capítulo 3
Referentes de otras experiencias
3.1. ¿El modelo francés: un referente para el caso colombiano?
Anotación preliminar
3.2. Justicia administrativa en Francia. Entre la singularidad y el clasismo
Introducción
Organización judicial
La jurisdicción de las cortes administrativas
Los recursos disponibles ante la corte administrativa
Principios fundamentales aplicables a los procesos administrativos
Referencias bibliográficas
3.3. Corolario
3.4. Arreglos convenientes al sistema de justicia administrativa según la experiencia comparada
Conclusiones
Bibliografía
Anexo. Respuestas individuales al cuestionario
Del tránsito del Estado absolutista al Estado de derecho emerge como elemento caracterizador el principio de separación de poderes, del que emana la independencia del poder judicial como garantía de la imparcialidad de sus decisiones, especialmente cuando una de las partes en conflicto es alguna de las otras ramas del poder público, particularmente la ejecutiva.
Ese principio fundacional del Estado de derecho es el que va a permitir que más adelante se reconozca como un derecho fundamental de las personas la garantía de la tutela judicial efectiva, que abarca la garantía de acceso a la jurisdicción, la razonable duración de los procesos y el cumplimiento efectivo de las sentencias, que no se pueden satisfacer sin la independencia efectiva del funcionamiento del poder judicial.
En ese orden de ideas, la legitimidad de un sistema de justicia, entendida como la percepción de sus usuarios y actores sobre su capacidad para resolver cumplida e imparcialmente las disputas sometidas a su conocimiento, depende para alcanzarla del proceder correcto de los órganos que la conforman con respecto a todos los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.
Aunque la ética y la eficiencia de los jueces y magistrados y los de su personal de apoyo son factores fundamentales para que la justicia administrativa alcance legitimidad, el diseño institucional influye, positiva y negativamente, para alcanzar ese cometido, y en esa medida un sistema de justicia administrativa tendrá legitimidad si sus usuarios y actores advierten que sus reglas de organización y funcionamiento atienden tanto al ejercicio independiente de la función como a la oportunidad y efectividad de sus pronunciamientos.
En Colombia se ha convertido en un lugar común señalar que la justicia se encuentra en crisis, tanto por las denuncias de corrupción que involucran a sus diferentes actores (magistrados, jueces, partes y apoderados), como por la congestión de los despachos judiciales y la demora en la decisión de los procesos. En el caso particular de la justicia administrativa, las últimas dos situaciones problemáticas trataron de ser resueltas con el cambio en el modelo de procesamiento mediante la adopción de un esquema mixto que incorpora la impulsión del trámite por audiencias concentradas y el uso de la oralidad.
Parecería ser que, con el paso del tiempo, la tendencia de la congestión y las demoras apuntan a las mismas cifras que se tenían con el sistema procesal anterior, por lo cual habría que indagar si las causas de estos problemas son otras y si en ellas tendría que ver el diseño institucional de la jurisdicción administrativa y la percepción que sus actores tienen sobre su legitimidad. Así, se identifica como pregunta de investigación: ¿cuál es la percepción que los usuarios del sistema de justicia administrativa tienen acerca de la incidencia de sus reglas de organización y funcionamiento sobre el ejercicio independiente de la función y la oportunidad y efectividad de sus pronunciamientos?
Para resolver esa pregunta de investigación, en el marco de un proyecto de cooperación académica entre las universidades de Burdeos y del Rosario, se adelantó una investigación de tipo cualitativo, empleando el método del análisis institucional,1 con el objetivo de identificar en qué medida los elementos que configuran las reglas de organización de la justicia administrativa para garantizar su independencia en el caso colombiano inciden en su legitimidad y, con base en los resultados de esta indagación, proponer medidas encaminadas a un mejoramiento de su sistema de justicia administrativa, y por esa vía contribuir al incremento de su legitimidad.
Para el logro del objetivo general de la investigación se formularon los siguientes objetivos específicos, cuyo desarrollo se plasma en las tres partes que conforman la presente obra:
1) Identificar en el marco jurídico normativo de la justicia administrativa colombiana la configuración de las garantías de funcionamiento independiente y efectividad de la tutela jurisdiccional. Para el logro de este objetivo se recurrió a evidencia institucional de fuente primaria (normas jurídicas).
2) Medir la percepción sobre la contribución de la configuración y aplicación de las reglas del diseño institucional de la justicia administrativa colombiana a la legitimidad del sistema. Para el cumplimiento de este objetivo se recurrió a la obtención de evidencia cualitativa proveniente de fuentes primarias, obtenida a través de entrevistas a informantes claves.
3) Identificar referentes de experiencias comparadas que podrían ser convenientes para el sistema colombiano de justicia administrativa. Para el logro de este objetivo se recurrió a fuentes secundarias (informes de países y de organismos internacionales y bibliografía especializada).
De conformidad con lo anterior, en la primera parte del texto se expone el marco jurídico (constitucional y legal) en el cual se afirma desde lo normativo tanto la independencia judicial en lo contencioso administrativo como la garantía de la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia, razonable duración de los procesos y cumplimiento efectivo de las sentencias) en esta jurisdicción especializada.
Así, la independencia de la justicia administrativa colombiana se concreta en las reglas constitucionales y legales de ingreso, permanencia y retiro de sus cargos de los jueces, magistrados de los tribunales y del Consejo de Estado, cuyas fuentes son la Constitución Política de Colombia, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) .2
Aunque la valoración del grado de satisfacción de los componentes de la tutela judicial efectiva (garantía de acceso a la jurisdicción, razonable duración del proceso y cumplimiento efectivo de las sentencias) no fue materia de la medición de percepción, los componentes son también aspectos necesarios para diagnosticar la legitimidad de la justicia y podrían ser objeto de valoración en una investigación posterior, por lo cual en la presentación del marco jurídico del trabajo se incluyeron las fuentes en que se consagran normativamente tales componentes.
Ahora, si bien la consagración jurídico-normativa del diseño institucional de la justicia administrativa crea una base para la construcción de su legitimidad, al establecer su funcionamiento independiente y garante de la tutela judicial efectiva, en la medida en que la legitimidad, en los términos en que se ha definido, es una cuestión de percepción y la manera de establecerla no es través de un estudio dogmático, sino de un estudio empírico que ponga en evidencia cómo perciben los usuarios y actores del sistema esos atributos en la práctica.
De allí la necesidad de medir esa percepción, cuestión que ocupa la segunda parte del texto. En esta, se hace una caracterización del diseño institucional que garantiza la independencia de la justicia administrativa en Colombia, a partir de cuya comprensión se elabora un cuestionario estructurado de 17 preguntas para ser aplicado a actores clave del sistema colombiano de justicia administrativa.3 Estas preguntas parten de un cuestionamiento que las engloba: ¿las reglas constitucionales y legales que establecen y garantizan la independencia de la justicia administrativa en Colombia propician su funcionamiento efectivo?
El cuestionario fue respondido por 17 entrevistados,4 cuyos perfiles son los de antiguos consejeros de Estado, consejeros de Estado en ejercicio, magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, magistrados auxiliares de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, magistrados de los tribunales administrativos, servidores públicos de la rama ejecutiva, abogados litigantes y académicos.
Para completar la investigación, y con el fin de contar con elementos de juicio adicionales para la identificación de propuestas de mejora del sistema indagado, en la tercera parte se incluye una descripción del modelo de justicia francés, aportada por los profesores Hugo Flavier (Universidad de Burdeos) y Charles Froger (Universidad de París I), en la medida en que este ha sido un referente permanente de sus instituciones homólogas en Colombia. De la caracterización de ese sistema de organización judicial, se extraen conclusiones sobre la eventual empleabilidad de sus elementos constitutivos al caso colombiano en relación con el objeto de la investigación.
Como complemento de la referencia al caso francés, se realiza un ejercicio de revisión de otras experiencias, con atención a trabajos de investigación e informes de instituciones especializadas que han abordado esta temática en diferentes latitudes, de manera que estas fuentes secundarias de información complementen de manera propositiva el resultado del trabajo de campo realizado.
Los insumos provistos por la evidencia institucional de las fuentes primarias y secundarias y la evidencia cualitativa obtenida de las entrevistas realizadas a los informantes claves permitieron identificar los aspectos objetivos (normas formales) y subjetivos (interpretaciones sobre el funcionamiento de las normas) del diseño institucional estudiado, a partir de los cuales se pudo responder a la pregunta de investigación y proponer modificaciones al mismo en procura de mejorar en un futuro la percepción sobre su legitimidad.
1 El análisis institucional plantea la comprensión de la a partir de sus formales e informales, de su funcionamiento y su eficiencia. En sentido amplio, las instituciones son espacios en los cuales los diferentes actores sociales desenvuelven sus prácticas; en un sentido más restringido y para los efectos de la presente investigación, una institución formal, como la justicia administrativa, es un público o privado creado para desempeñar una determinada labor cultural, científica, política o social, bajo numerosas que suelen ser poco flexibles y amoldables, cuya finalidad es ordenar y normalizar el de un .
2 Para la redacción del texto, aparte de la consulta de las leyes referenciadas, se tuvieron en cuenta las compilaciones y comentarios sobre los apartados pertinentes de las mismas, contenidos en dos publicaciones realizadas por el Consejo de Estado, a saber: BRICEÑO DE VALENCIA, Martha Teresa. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) Comparado y Concordado. Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, s. f. y CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Edición concordada 2012. Bogotá: Imprenta Nacional, 2012.
3 La realización de entrevistas a “actores clave” se prefirió a las entrevistas o encuestas a ciudadanos en general o a otro tipo de público, debido al interés de profundizar en el tema con un público más informado que el promedio, que conociera del diseño institucional objeto de estudio y que tuviera criterios para responder las preguntas del cuestionario más allá de la opinión personal y el lugar común.
4 Los entrevistados son representativos, no en el sentido estadístico, porque no son una muestra representativa de las entidades y sectores o actividades de los cuales hacían parte al momento de responder el cuestionario, sino por el conocimiento que comparten sobre el problema investigado, que refleja el punto de vista de los diferentes actores directamente involucrados en el funcionamiento de la justicia administrativa. Al llegar a 17 entrevistas se produjo saturación de la información y por ello se detuvieron, siguiendo la recomendación metodológica de que cuando las respuestas comienzan a ser repetitivas se suspenda la indagación adicional para evitar datos en exceso que no aportan elementos analíticos adicionales y, en cambio, hacen aún más dispendioso el manejo de los datos cualitativos que, de por sí, son voluminosos.
* Esta primera parte fue presentada como una ponencia en un seminario sobre perspectivas comparadas de la justicia administrativa organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), cuyo contenido fue publicado en las memorias del evento. La referencia aparece en la bibliografía de la obra.
La estructura del Estado colombiano mantiene la división tradicional del poder público en las ramas legislativa, ejecutiva y judicial. A esta última le corresponde el ejercicio de la función judicial a cargo de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales, los jueces y la justicia penal militar; adicionalmente, el Congreso de la República ejerce determinadas funciones judiciales y la ley, por excepción, puede atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas y a los particulares en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
De acuerdo con la Constitución, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa es el Consejo de Estado,5 integrado por el número impar de magistrados que determine la ley, distribuidos en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la propia Constitución y la ley; a esta última también le corresponde señalar las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna.
Constitucionalmente, al Consejo de Estado le competen las siguientes atribuciones:
De acuerdo con la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además del Consejo de Estado, hacen parte los tribunales administrativos y los juzgados administrativos.
Los magistrados del Consejo de Estado son elegidos por la respectiva corporación, de listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura para períodos individuales de ocho años, no pueden ser reelegidos y permanecen en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de retiro forzoso (70 años). Tienen fuero constitucional para el juzgamiento penal y disciplinario de sus conductas en cabeza del Congreso de la República.
Para ser magistrado de esta corporación no se requiere pertenecer a la carrera judicial y los candidatos postulados deben cumplir con los siguientes requisitos:
Por su parte, los cargos de magistrado de los tribunales contencioso administrativos y de juez administrativo del circuito son de carrera. Aquellos son designados por el Consejo de Estado y estos por el respectivo tribunal, luego de haber superado satisfactoriamente el proceso de selección, aprobado las evaluaciones previstas por la ley y realizadas de conformidad con los reglamentos que para tal efecto expida el Consejo Superior de la Judicatura e incluido en el Registro Nacional de Elegibles de acuerdo con el resultado del concurso de méritos.
La exclusión de la carrera judicial de los magistrados y jueces se produce por las causales genéricas de retiro del servicio y la evaluación de servicios no satisfactoria; como se trata de causa disciplinaria, su establecimiento corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. El retiro de la carrera judicial lleva consigo el retiro del servicio y se efectuará mediante acto motivado, susceptible de los recursos de la vía gubernativa.
Para ejercer cargos de magistrado de tribunal o juez de la república, se requieren las siguientes calidades y requisitos generales:
En particular, para el cargo de juez de circuito, se requiere tener experiencia profesional no inferior a cuatro años, mientras que para el cargo de magistrado de tribunal, la misma debe demostrarse por un lapso no inferior a ocho años.
Se concluye de la exposición del marco normativo que regula la conformación de la justicia administrativa colombiana que este régimen garantiza la independencia institucional y personal de la jurisdicción, en la medida en que los magistrados del órgano de cierre: tienen un período fijo; su elección proviene de un sistema de cooptación indirecta dentro de la propia rama judicial, mientras que los jueces y magistrados de instancia son inamovibles y vitalicios; su régimen de selección, carrera y disciplina es confiado a un órgano que garantiza su independencia, porque evita el verticalismo en la estructura judicial y excluye cualquier injerencia de las otras ramas del poder público. Finalmente, el ingreso al cargo de juez de circuito o magistrado de tribunal se da únicamente mediante un proceso abierto, objetivo y transparente, fundamentado en su calificación técnica y capacidad profesional.
Por otra parte, el derecho administrativo colombiano ha establecido el control jurisdiccional pleno sobre las actuaciones de la administración pública, en función del cual los actos políticos y los actos administrativos dictados con fundamento en facultades discrecionales están sujetos tanto a control formal como a control material por parte de los jueces administrativos, como lo están los actos administrativos dictados con base en la atribución de facultades regladas. Particular mención merece el establecimiento de parámetros legales para determinar el sometimiento al principio de legalidad de los actos dictados con base en atribuciones discrecionales, en cuya virtud estos deberán ser adecuados a los fines de la norma y proporcionales a los hechos que les sirven de causa.
Con base en lo anterior, en el régimen legal de control de las actuaciones de la administración pública no habría ningún elemento que permita inferir la existencia de criterios de decisión referidos a la deferencia para con la administración pública que pudiera poner en tela de juicio la independencia judicial. Sin embargo, y si bien el artículo 230 de la Constitución dispone que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley, el artículo 334 de la misma establece el marco de intervención del Estado en la economía, de acuerdo con una modificación introducida en el año 2011. Esta contempló que el procurador general de la nación (que en Colombia es el jefe del ministerio público) o uno de los ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrá solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
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