Germán Darío Valencia Agudelo
Organizarse para negociar la paz
Gobernanza de la paz negociada en Colombia, 1981-2016
Conflicto, Paz y Memoria
Editorial Universidad de Antioquia®
Colección Conflicto, Paz y Memoria
© Germán Darío Valencia Agudelo
© Editorial Universidad de Antioquia®
ISBN: 978-958-714-911-1
ISBNe: 978-958-714-912-8
Primera edición: septiembre del 2019
Motivo de cubierta: ilustración de una de las páginas interiores del Códice Tovar. Juan de Tovar, acuarela, 1585
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Introducción
Organizaciones e instituciones para la paz en Colombia
El 8 de octubre de 1981, mediante el Decreto 2761, se creó en Colombia la “primera” Comisión de Paz en la historia reciente del país. Con esta norma el presidente de la república, Julio César Turbay Ayala (1978-1982), buscaba dar respuesta a la petición pública que el expresidente liberal Carlos Lleras Restrepo le había hecho semanas antes en una carta escrita para el editorial de la revista Nueva Frontera. Allí Lleras invitaba al Gobierno nacional a crear una comisión de paz que explorara una salida negociada al conflicto armado interno. Esta primera Comisión de Paz tuvo la misión de elaborar una propuesta jurídica que posibilitara la dejación de armas y la integración de los excombatientes a la vida civil (Alape, 1985, p. 576). Con este objetivo, la comisión inició trabajos el 6 de noviembre de 1981, dirigida por el mismo expresidente que la propuso.
Treinta y cinco años después, el 23 de octubre del 2016, Juan Manuel Santos Calderón (2010-2018), presidente de la república, dio a conocer la creación de la que es, hasta inicios del 2018, la “última” comisión de paz. Esta comisión, cuyo primer jefe negociador fue Juan Camilo Restrepo hasta diciembre del 2017 y que ahora es dirigida por Gustavo Bel, exvicepresidente de Colombia, viene operando en Quito, Ecuador, en la Mesa Pública de Conversaciones desde el 7 de febrero del 2017 y tiene como objetivo negociar la paz con el Ejército de Liberación Nacional (eln) y ponerle fin de manera definitiva a la confrontación armada con esta guerrilla.
Desde aquella primera comisión hasta esta última, el país ha tenido veintinueve dispositivos u organizaciones creados por el Gobierno nacional para participar en las negociaciones de paz, incluyendo la que actualmente negocia con el eln (véase anexo D). En total han sido dieciséis organizaciones, con diferentes nombres y en distintos periodos, destinadas de manera específica a cumplir el papel de negociación de la paz por parte del Gobierno nacional, diez más las creadas para realizar la labor de acercamiento y tres de implementación y seguimiento a los acuerdos. La conformación de estas organizaciones de paz ha estado acompañada de una serie de instituciones formales —normas: generalmente leyes, decretos y resoluciones (véase anexo B)—, con las que el Gobierno ha intentado incentivar la desmovilización armada y la negociación política de la paz (véase anexo A).
En consecuencia, Colombia tiene una larga tradición en negociaciones de paz, la que se extiende desde principios del siglo xix —las negociaciones entre Antonio Nariño y Camilo Torres (enero de 1813); los acuerdos de cese al fuego y tregua y de regulación de las hostilidades entre Simón Bolívar y Pablo Morillo (Tratado de Regularización de la Guerra en 1820); los pactos de regulación humanitaria entre Tomás de Cipriano de Mosquera y Braulio Henao (Pacto de Chinchiná en la década de 1860) (Villamizar, 1997a, pp. 22-23)— hasta la actualidad, con las negociaciones con el eln.
La última etapa de negociaciones de paz se inició en 1981, durante el gobierno de Julio César Turbay, y se extiende hasta la actualidad. Durante este periodo, el Gobierno nacional ha adoptado varias estructuras de gobernanza, con las que ha buscado ponerle fin al conflicto armado de manera negociada, combinando la creación de instituciones formales con organizaciones que apoyan la salida política a la guerra. Son siete lustros recientes de intentos reiterados del Gobierno nacional por organizarse para negociar la paz.
El balance que se puede hacer de esta dinámica institucional y organizativa para la paz es variado: depende de los aspectos que se miren y de los instrumentos con que se evalúe. Por ejemplo, si se pone la mira en los resultados, pueden encontrarse muchos casos positivos: en el periodo reciente (1981-2016) se han logrado, por lo menos, diez acuerdos humanitarios y de cese al fuego, trece agendas y acuerdos preliminares y de procedimiento y diez acuerdos finales de paz; contando, por supuesto, el Acuerdo Final con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (farc-ep) en el Teatro Colón de Bogotá. Pero, de la misma manera, puede haber un balance negativo si, por ejemplo, se contrastan los objetivos con que fueron creadas las organizaciones y sus resultados; así pasaría con la mayoría de organizaciones establecidas antes de 1988.1
Ante esta realidad tan compleja, pero al mismo tiempo tan rica en experiencias y aprendizajes, aparecen una serie de interrogantes que desde diversos ámbitos se hacen sobre la larga trayectoria de Colombia en procesos de paz. El presente libro se centra en analizar la dinámica y evolución de los dispositivos formales creados por el Gobierno nacional para negociar la paz en Colombia entre 1981 y 2016; entendiendo por dispositivos formales tanto las organizaciones como las instituciones que el Gobierno ha creado legal y legítimamente para participar en los procesos de paz con los grupos armados al margen de la ley. Se busca hacer una presentación relativamente sistemática de las estructuras de gobernanza adoptadas en Colombia para buscar una salida negociada al conflicto armado y evaluar a la luz de la teoría la conveniencia o no de la adopción de estas estructuras.
Esta búsqueda obliga a poner la mirada en dos aspectos fundamentales: por un lado, en las organizaciones o dispositivos creados por el Gobierno nacional para las diversas labores de los procesos de paz —acercamientos, negociación, verificación e implementación de los acuerdos— y, por el otro, en las instituciones formales que condicionan las interacciones de las organizaciones interna y externamente, y de todos aquellos agentes que intervienen en las negociaciones de paz —organizaciones de la sociedad civil, de la Iglesia, de los partidos políticos y de la comunidad internacional, entre otras—. Ambos elementos configuran las estructuras de gobernanza de la paz negociada en Colombia. Con esto se reconoce que las comisiones de paz, por ejemplo, se mueven en entornos institucionales y con diversos agentes que inciden en su conducta interna y externa, y afectan los resultados (Horn, 1995, p. 16).
En este sentido, este trabajo examina necesariamente las instituciones formales y las organizaciones creadas por el Gobierno en Colombia durante el periodo en cuestión para participar en la consecución de la paz por la vía política. De esta manera, en el libro se describe la dinámica institucional y organizativa que se ha configurado en Colombia alrededor de la paz negociada —aquí llamada estructuras de gobernanza de la paz negociada— en tres décadas y media de historia política (1981-2016) y se señalan los aprendizajes en gobernanza organizativa e institucional que se han logrado acumular durante este periodo en las diversas transacciones de negociaciones de paz.
El orden de exposición: una visión panorámica
Este libro muestra un marcado interés por el análisis tanto del componente organizacional como del institucional en los procesos de paz. Allí se defiende la importancia de las instituciones en las interacciones sociales y políticas (Acemoglu y Robinson, 2012; Arias y Caballero, 2004; Dixit, 2009; North, 1993a). Centra el interés en mostrar la relación que hay entre las organizaciones que realizan distintas labores en los procesos de paz y el entorno institucional que condiciona la actuación y determina los resultados de estas organizaciones. Además, establece relaciones de dependencia entre variables; por ejemplo, advierte que las estructuras de gobernanza adoptadas por el Estado para negociar la paz —llámeseles por ahora configuración de las políticas de paz— han estado muy condicionadas por la incertidumbre política y la experiencia alcanzada —frecuencia de las transacciones y especificidad de los activos— en negociaciones anteriores.
De allí entonces que el primer capítulo presente esta apuesta teórica por las instituciones y las organizaciones, y realice un esfuerzo por sintetizar el marco teórico y metodológico que presenta el nuevo institucionalismo transaccional (nit) como enfoque que ilumina el análisis de la paz negociada en Colombia. Es un capítulo que sirve para presentar al análisis institucional transaccional (ait) como la forma analítica de proceder, para luego hacer uso práctico del modelo a través del análisis político transaccional (apt) de las negociaciones de paz en Colombia durante el periodo señalado. De esta forma, el trabajo propone un diálogo del modelo teórico del ait con el apt en el mundo práctico de la paz negociada.
El segundo capítulo presenta las dinámicas transaccionales de la paz negociada en Colombia durante el periodo en cuestión y su contexto institucional. Lo primero que se hace es analizar el atributo de la incertidumbre —que para efectos de la investigación se convierte en la incertidumbre política—, para luego introducir los dos atributos restantes —la frecuencia de las transacciones y la especificidad de los activos—, con los cuales se posibilita el análisis más completo de las transacciones de la paz en Colombia. El estudio de la incertidumbre política permite identificar cuatro momentos de alta o baja incertidumbre, resultado que, combinado con los otros dos atributos, posibilita señalar teóricamente la conveniencia en la adopción de una de las tres opciones de gobernanza —mercados, híbridos o jerarquías—. Finalmente, se hará un análisis del conjunto de instituciones —normas formales— que regulan los procesos de paz.
El tercer capítulo presenta la dinámica organizativa y las estructuras de gobernanza adoptadas en Colombia entre 1981 y 2016 para lograr la paz negociada. Para el análisis organizacional se parte del modelo principal-agente, para analizar la delegación de la función presidencial de negociación en las organizaciones, considerando variables como la autonomía presupuestal y la descentralización de funciones en las organizaciones, el grado de especificidad de los activos utilizados y la incertidumbre política y el ambiente institucional que rodea a la organización. Asimismo, dentro del capítulo se tienen en cuenta los conceptos de gobernanza y de división y especialización del trabajo, con los que se busca, en primer lugar, mostrar la relación entre las diferentes organizaciones creadas en el país para cumplir diversas funciones en cada una de las etapas —acercamiento, negociación e implementación— para negociar la paz y, en segundo lugar, evidenciar la evolución organizacional que se ha dado, pues se pasa de funciones generales y diversas a una situación con un mayor grado de especialización y división del trabajo —especificidad del activo humano—. En esencia, este capítulo evidenciará lo que plantea el ait, en cuanto busca observar cómo a medida que los activos humanos se vuelven más específicos —para este caso, los individuos encargados de la negociación— se pasa de estructuras de gobernanza de mercado a formas organizativas híbridas y posteriormente más jerarquizadas —gubernamentalización— (Williamson, 1989, p. 86).
Finaliza el libro con algunas conclusiones, entre ellas, que en Colombia el Gobierno nacional ha creado una serie de instituciones formales —normas— con las que se ha buscado regular las negociaciones de paz. Que estas instituciones, además de economizar costos de transacción al reducir riesgos e incertidumbres, han incentivado la negociación política de la paz con organizaciones armadas al margen de la ley. Que la experiencia en negociaciones de paz en el país —frecuencia de las transacciones y personas con mayor conocimiento en este tema— ha permitido al Gobierno nacional crear estructuras de gobernanza cada vez más eficientes en el cumplimiento de tareas especializadas que se presentan en los procesos de paz. Y finalmente, que las estructuras de gobernanza de la paz en Colombia han estado condicionadas por el nivel de incertidumbre política del país, la frecuencia de las negociaciones —transacciones— y la experiencia del personal que negocia la paz —especificidad del activo—. De esta forma se muestra que los tres atributos de las transacciones de paz explican en varias ocasiones la elección de las estructuras de gobernanza en Colombia.
Las fuentes de información
El nit se caracteriza por ser un enfoque multidisciplinar, microanalítico y pragmático, esto posibilita y, a la vez, exige al investigador el uso de variadas metodologías para el análisis de fenómenos interdisciplinares; al mismo tiempo, admite focalizar el análisis en asuntos como la conducta humana, los atributos de las transacciones o las características del proceso contractual; finalmente, permite acercar el modelo teórico a la realidad y se obliga a utilizar información primaria que ayude a entender y a explicar las conductas reales. En este sentido, en el libro se acude a los diversos nuevos institucionalismos ortodoxos para hacer uso de las metodologías, en particular, del análisis narrativo institucional y del análisis comparado institucional, acompañado de una sólida base empírica, brindada por una rica información cualitativa que permita ir más allá de una simple narrativa descriptiva en los temas organizativos e institucionales de la paz (Toboso y Compés, 2003).
Para la obtención de la información que se utiliza en este libro se ha recurrido a fuentes de carácter tanto primario como secundario. Esta doble procedencia permite reconstruir el origen, la composición, las funciones, la operación y los resultados de cada una de las organizaciones creadas durante las diferentes fases para participar en las negociaciones de paz en Colombia. Las fuentes primarias, en su gran mayoría, han sido de carácter no intencional. Se ha recurrido para esto a la serie Biblioteca de la Paz de la Fundación Cultura Democrática, la cual está estructurada —hasta el momento— en nueve volúmenes, que contienen documentos recopilatorios sobre los diferentes procesos de paz en Colombia desde 1981 hasta 2010, al igual que un documento síntesis sobre las políticas de paz y los procesos de negociación hasta 2014.
De esta biblioteca se ha tomado información valiosa, como comunicados conjuntos de las partes negociadoras en los diferentes procesos de negociación, discursos presidenciales y de los participantes de las diferentes organizaciones de paz, declaraciones y manifestaciones de los grupos insurgentes, documentos gubernamentales y de las propias organizaciones encargadas de negociar la paz, acuerdos parciales y definitivos de paz y, finalmente, leyes, decretos y resoluciones que establecieron un marco institucional y organizacional para negociar la paz. De igual manera, han sido valiosos los aportes realizados por los diferentes prologuistas de cada tomo; allí se encuentran testimonios de personalidades con incidencia o participación en los diferentes procesos de negociación de cada periodo —altos comisionados de paz, exguerrilleros, académicos de reconocida trayectoria y facilitadores, entre otros—, por lo cual sus testimonios permiten reconstruir y contrastar información referente a las políticas de paz, los procesos transaccionales y el funcionamiento de las diferentes organizaciones creadas para el acercamiento, la negociación y la verificación de la paz. En definitiva, la Biblioteca de la Paz ha sido útil para la reconstrucción no solo de las políticas gubernamentales de paz de cada gobierno —donde han resultado de gran utilidad los discursos presidenciales y los documentos oficiales—, sino también para las de las diferentes organizaciones que se han creado para negociar la paz en Colombia.
Esto ha sido apoyado por otras fuentes primarias de carácter intencional, como los documentos o memorias elaborados por algunos de los actores de las principales organizaciones de paz y los procesos de negociación: Jesús Antonio Bejarano (1995; 2009; 2011), Carlos Eduardo Jaramillo (1996; 2000; 2009), Camilo Gómez Alzate (2001; 2009), Sergio Jaramillo (2014), Álvaro Leyva Durán (1987; 2009), Otto Morales Benítez (1991; 2008), Carlos Ossa Escobar (2009), Rafael Pardo Rueda (2001; 2004; 2009), José Noé Ríos Muñoz (1997; 2013); y de figuras presidenciales como Andrés Pastrana Arango (2005) y Ernesto Samper Pizano (2000). Se le suman entrevistas realizadas por periodistas como Olga Behar (1986), que hace un esfuerzo por recoger la opinión de los participantes en los procesos de paz, como John Agudelo Ríos, Carlos Lleras Restrepo, Óscar William Calvo, Álvaro Fayad y Alfonso Cano durante el gobierno de Belisario Betancur. Toda esta información ha sido de gran importancia para conocer con detalle y de primera mano el funcionamiento cotidiano de las diferentes organizaciones, lo cual complementa la información general de los documentos oficiales.
En cuanto a las fuentes secundarias, hay que destacar el trabajo inicial de Gerson Iván Arias, “Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del Gobierno colombiano” (2008), que recopila información sobre las diferentes organizaciones creadas en el país para negociar la paz desde 1981 hasta 2006. Además de esta importante fuente secundaria, se han consultado autores que recopilan información sobre los distintos procesos de negociación, como Arturo Alape (1985; 1996), Jacobo Arenas (1990), Sandra Angeleri y María Eugenia Villalón (1998), Ana María Bejarano (1990), Farid Benavides y Ana María Ospina (2013), Jorge Cardona (2013), Marc Chernick (1996; 1999; 2008), Fernando Cubides (2006), Mauricio García Durán (1992; 2004), Vera Grabe (2004), Camilo Leguízamo (2002), William López (1999), Carlos Medina (2009), Marco Palacios (2000; 2001), Eduardo Pizarro (1996), Alejo Vargas (2001), Darío Villamizar (1997a; 1997b), entre otros. Asimismo, los trabajos que de manera específica abordan uno de los procesos de paz, como los de Fernando Hernández (2006), Carlos Lozano (2001), Antonio Navarro (2001), Jaime Nieto y Luis Robledo (2001), Laura Restrepo (1998) y José Rodríguez (1991), entre muchos otros. Al igual que trabajos que desde fundaciones y organizaciones especializadas se han producido sobre el tema: Comisión de Superación de la Violencia (1992), Corporación Nuevo Arco Iris (2005), Corporación Paz y Democracia (1998), Fundación Ideas para la Paz (2004; 2006a; 2006b) e International Crisis Group (2002, marzo 22), entre otras. Todos estos se caracterizan por ofrecer análisis, visiones y opiniones sobre las organizaciones que participaron en los procesos de paz, así como balances de los procesos de negociación y sus organizaciones.
Hay que advertir que hasta comienzos del gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2018) la mayoría de información se encontraba publicada en revistas, libros y documentos impresos —como se evidenciará en las referencias bibliográficas—, pero a partir de ese momento se presenta un uso intensivo de internet, lo cual ha provocado que la mayoría de la información que se produce alrededor de las organizaciones de la paz de este periodo aparezca allí. Por eso, tanto la información primaria como la secundaria fue principalmente cibergrafía, como los documentos elaborados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, alojados en www.altocomisionadoparalapaz.gov.co, en los que se explican algunos aspectos relacionados con el desarrollo del más reciente proceso de negociación con el eln. Adicionalmente, se consultó el sitio web de la Mesa de Conversaciones www.mesadeconversaciones.com.co y la página del Observatorio de Paz y Conflictos de la Universidad Nacional de Colombia www.humanas.unal.edu.co/observapazyconflicto, de los cuales se han podido extraer comunicados conjuntos y acuerdos parciales logrados por las partes negociadoras. Finalmente, se complementó la búsqueda de información secundaria con otra de carácter periodístico consultando en diarios como El Tiempo, El Espectador y El Colombiano, donde aparecen noticias relacionadas con las diferentes organizaciones de negociación creadas por el Gobierno nacional.
En la elaboración de este libro también se apela a otro tipo de información que permite analizar variables también necesarias para el estudio. Por ejemplo, para la elaboración de la dinámica de la incertidumbre política en Colombia que se presenta en el segundo capítulo, se utilizan las bases de datos que ofrece el Centro Nacional de Memoria Histórica sobre secuestros, masacres, asesinatos selectivos, accidentes por minas antipersona, ataques a poblaciones, atentados terroristas y acciones bélicas. Al igual que otras fuentes para retomar estadísticas sobre votaciones presidenciales, desmovilizados, atendidos por los programas de reinserción, entre otros. Sin embargo, dado que la información no siempre se encuentra disponible para la totalidad del periodo abarcado (1981-2016), el análisis de algunas variables y componentes del estudio va hasta años previos al 2016.
En síntesis, este libro hace un gran esfuerzo por apoyar el análisis de las variables que sugiere el ait con información cualitativa y cuantitativa que permita describir y analizar la dinámica organizativa e institucional de la paz negociada en Colombia. Se realiza un especial esfuerzo al compilar, leer y extraer información valiosa sobre aquella gran cantidad de trabajos que de manera dispersa han abordado una o varias organizaciones que durante más de siete lustros se han creado en Colombia para participar en los procesos de paz. A su vez, es un esfuerzo metodológico que pone a dialogar teoría y realidad, y genera, al final, una visión de conjunto sobre las dinámicas organizativa e institucional de la paz negociada en el país. Se intenta con Organizarse para negociar la paz llenar un vacío en la literatura politológica colombiana, el de tener una visión general sobre la dinámica de las estructuras de gobernanza de la paz negociada y realizar algunas comparaciones entre diversos organismos construidos en las últimas décadas.
1 Para explicar estos resultados dispares se pueden considerar factores diversos: la situación política del país, la disposición y experiencia de las partes para negociar la paz, el apoyo de la comunidad internacional a los procesos de paz y la posición de la sociedad civil frente a la guerra, entre muchos otros asuntos que son determinantes para tener esos resultados.