ISBN 978-958-790-130-6

© 2019, MARÍA DEL PILAR GARCÍA PACHÓN (EDITORA / COMPILADORA)

© 2019, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá

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Primera edición: mayo de 2019

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: José Ignacio Curcio Penen

Composición: Precolombi EU-David Reyes

Impresión y encuadernación: DGP Editores S.A.S.

Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

Diseño epub:

Hipertexto – Netizen Digital Solutions

CONTENIDO

Presentación

Tabla de acrónimos

CAPÍTULO 1
ACCESO A TIERRAS

Ponderación del proceso administrativo de formalización de tierras

Álvaro Hernando Cardona González

Disquisiciones en torno a la acción de nulidad agraria y su relación con la teoría de los móviles y finalidades

Jaime Augusto Correa Medina
Francisco Javier Lara Sabogal

Los sesgos masculinos en los programas de reforma agraria en Colombia

Andrés Parra Cristancho

CAPÍTULO 2
SUJETOS DE ACCESO A LA TIERRA Y FORMALIZACIÓN

Diferencias entre semejantes: aproximación al concepto de territorio desde la diversidad étnica de Colombia

Lisneider Hinestroza Cuesta
Audrey Karina Mena Mosquera
Carlos Alberto Tello Mosquera

Los derechos territoriales indígenas en Colombia tras los acuerdos de paz

Claudia María Gafner-Rojas

CAPÍTULO 3
GESTIÓN PREDIAL Y PLANIFICACIÓN

Gestión predial: la necesidad de su inmersión en los proyectos de utilidad pública

Nino Cavallo

Big data: producción de información y conocimiento relevante para facilitar las decisiones de política y gestión públicas, en el marco de la administración de tierras y el ordenamiento social de la propiedad rural

Iván Eduardo Matiz Sánchez

La ordenación del territorio rural a partir de los instrumentos de planificación: ¿una discusión zanjada o en construcción?

Diego Felipe Contreras Pantoja

CAPÍTULO 4
PRODUCTIVIDAD AGROPECUARIA

Mecanismos para el fomento de la productividad agrícola: la solución a las problemáticas socioeconómicas de la tierra para víctimas del conflicto armado

María Daniela de la Rosa Calderón

Evaluación de Impacto Ambiental y ganadería extensiva en Colombia

William Iván Gallo Aponte
Alejandro Sanabria Rodelo

CAPÍTULO 5
ASUNTOS MEDIO AMBIENTALES

Análisis de algunas limitaciones a los procesos de restitución de tierras por causas ambientales

María Del Pilar García Pachón
Aura Vargas Cendales

El suelo en la esfera ambiental de protección, un aspecto relegado en el desarrollo del país

Carolina Montes Cortés

La reforma rural integral y la incorporación del cambio climático en su implementación como presupuesto para la sostenibilidad rural

Viviana Marcela Beltrán Bustos
Diana Geraldine Quevedo Niño

Los autores

Notas al pie

PRESENTACIÓN

Con la periodicidad anual que corresponde, el Grupo de Investigación del Departamento de Derecho del Medio Ambiente presenta el tomo III de la Colección Derecho de Tierras, el cual es resultado de la convocatoria que se hace periódicamente a los investigadores, a los profesores de la especialización en Derecho de tierras, y a la comunidad académica en general, para que estudien y presenten los aspectos centrales de esta rama del ordenamiento jurídico.

En esta oportunidad el trabajo se centró en cinco temas generales: el acceso a las tierras; los sujetos de acceso a las tierras y su formalización; la gestión predial y la planificación; la productividad agropecuaria, y los asuntos medioambientales.

En el primer capítulo el investigador Álvaro Hernando Cardona González analiza en su artículo los procesos administrativos para acceder a las tierras rurales, prestando especial atención a los asuntos derivados de la expedición de la Resolución 452 de 2010 y del Decreto 902 de 2017. Posteriormente, los profesores Jaime Augusto Correa Medina y Francisco Javier Lara Sabogal estudian y explican la forma en que, a partir de la entrada en vigencia del Decreto 902 de 2017, se viene presentado un problema de aplicación de la teoría de los móviles y finalidades, lo cual ha dado pie a la creación de una serie de reglas y procedimientos sui generis que podrían calificarse como ajenos a la teoría clásica del derecho administrativo. Finaliza este capítulo el artículo del profesor e investigador Andrés Parra Cristancho en el cual estudia los programas de acceso a las tierras y la forma como se han abordado las inequidades en su distribución en razón del género; el escrito permite observar un régimen patriarcal que lentamente reconoce y derriba algunas de las barreras construidas para impedir que las mujeres sean propietarias.

El segundo capítulo, relativo a los sujetos de acceso a la tierra y su formalización, se inicia con el escrito de Lisneider Hinestroza Cuesta, Audrey Karina Mena Mosquera y Carlos Alberto Tello Mosquera, quienes exploran la forma en que diferentes grupos étnicos colombianos identifican, desde distintas perspectivas, su relación con el territorio, situación que hace necesario evitar prácticas “homogenizantes” en su tratamiento, aceptar la pluralidad y la diversidad de las etnias y reconocer las concepciones, características y condiciones de la tierra y el territorio de cada grupo a partir de sus diferencias. Por su parte, la investigadora Claudia María Gafner-Rojas identifica el nivel de cumplimiento del Estado colombiano en cuanto a su obligación de regularizar y restituir a los grupos indígenas las tierras ocupadas o abandonadas en contra de su voluntad en razón del conflicto armado; la autora identifica, entre otros asuntos, las discrepancias entre lo ordenado por las normas internacionales y lo dispuesto en la normatividad nacional en relación con la posibilidad de que las comunidades indígenas victimizadas puedan optar por una indemnización monetaria que repare la pérdida de sus tierras.

El tercer capítulo, relativo a la gestión predial y la planificación, presenta el escrito de Nino Cavallo, exalumno de la especialización en Derecho de Tierras, quien resalta la importancia de articular la gestión predial en los proyectos de utilidad pública con los objetivos de desarrollo sostenible que debe alcanzar el país para el año 2030. Por su parte, el profesor Iván Eduardo Matiz analiza la forma en que la llamada big data se presenta como una herramienta clave para diseñar y construir la política pública en general, y para lograr que el ordenamiento social de la propiedad rural sea armónico con el ordenamiento productivo, de manera que a través de la trasformación digital se alcance una efectiva administración de las tierras. A continuación el investigador Diego Felipe Contreras estudia en su artículo el componente rural de los Planes de Ordenamiento Territorial, indicando que la errada percepción de que el urbanismo sólo permite reglar el crecimiento de la ciudad ha impulsado situaciones de inequidad y desatención estatal en el sector rural.

En el cuarto capítulo María Daniela de la Rosa Calderón analiza algunos mecanismos que se utilizan para fomenar la actividad agrícola, señalando que pueden corregir contundentemente las problemáticas de la tierra, lograr el desarrollo rural y fortalecer socialmente a la población campesina. Por su parte, William Iván Gallo y Alejandro Sanabria Rodelo entrelazan los temas de productividad agraria y medio ambiente, y observan que la ganadería extensiva es la forma más extendida de explotación de la tierra en Colombia, afirmando que por su dimensión genera diversas afectaciones a los ecosistemas, las cuales no han sido atendidas correctamente por el Estado. Así las cosas, el escrito plantea la necesidad de exigir Estudios de Impacto Ambiental para el desarrollo de la actividad ganadera de gran escala.

En el quinto capítulo, relativo a los asuntos ambientales, María del Pilar García Pachón y Aura Varga Cendales repasan los principios del derecho a la restitución jurídica y material de tierras a las víctimas, las posibilidades de compensación, y los alcances de las prohibiciones de dar inicio formal al estudio de la solicitud para aquellas que solicitan restitución en baldíos ubicados en áreas de la Ley 2.ª de 1959 (áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y Parques Regionales), lo cual, para las autoras, resulta abiertamente ilegal e inconstitucional. Por su parte, Carolina Montes Cortés examina la protección ambiental que se le brinda al suelo en Colombia como recurso natural, a la vez que estudia, entre otros aspectos, la estructura legal y reglamentaria, la identificación de los instrumentos de restauración de los suelos y la forma como este recurso es evaluado para lograr la ordenación del territorio. Cierran el capítulo Viviana Marcela Beltrán y Diana Geraldine Quevedo con un análisis del vacío que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera presenta en lo referente al cambio climático, elemento que consideran central para lograr la sostenibilidad del campo.

De esta forma, el tercer tomo de la colección sobre derecho de tierras permite observar que esta rama del ordenamiento jurídico tiene una marcada interdisciplinariedad intrajurídica centrada en el estudio detallado de asuntos construidos desde diversos enfoques jurídicos, y cuya aplicación práctica demanda de los operadores jurídicos una lectura omnicomprensiva del derecho a fin de lograr una distribución justa y equitativa de las tierras que conduzca al desarrollo sostenible sin poner en peligro el derecho de las víctimas a ser reparadas, ni el de todos a gozar de un ambiente sano o adecuado.

Quiero finalizar esta presentación dando gracias a aquellos que hacen parte de esta línea de investigación sobre derecho de tierras, a los pares académicos que analizaron este documento y aportaron importantes comentarios, al Departamento de Publicaciones con su brillante equipo de trabajo, al Sr. Rector Juan Carlos Henao por su apoyo decidido a las labores del Departamento de Derecho del Medio Ambiente, a todas las personas que han trabajado sin descanso para que este libro sea publicado, y a aquellos interesados en la temática agraria y de tierras quienes, lógicamente, demandan permanentemente el estudio y análisis de estos asuntos.

María del Pilar García Pachón

Directora

Departamento de Derecho del Medio Ambiente

TABLA DE ACRÓNIMOS

CAPÍTULO 1
ACCESO A TIERRAS

ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ^*

Ponderación del proceso administrativo de formalización de tierras

SUMARIO

Introducción. I. Reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. A. Análisis de los procesos administrativos para acceder a las tierras rurales. B. Análisis de los procesos administrativos para formalizar la propiedad rural. 1. La Resolución 452 de 2010. 2. El Decreto ley 902 de 2017. II. ¿Se agotará el programa de acceso a tierras? Conclusiones. Bibliografía.

RESUMEN

Desde la expedición de las normas que en Colombia han servido para adelantar la denominada “reforma agraria”, se ha pretendido regularizar la tenencia de los predios rurales. Para esa tarea se ha entendido que es necesario terminar con la informalidad en los traspasos de los títulos que acreditan el derecho de dominio, ya sea para expropiar predios para la redistribución entre los hombres del campo, o para definir quiénes son los reales propietarios, y que se están aprovechando adecuadamente para garantizar la seguridad alimentaria de la Nación.

Aunque la normatividad contempla diversos procedimientos para establecer la auténtica titularidad sobre predios rurales, aunque no formalizada, y las maneras, judiciales o administrativas para hacerlo, no se ha establecido la efectividad de los segundos. Y aunque ha habido una persistente desconfianza en los procedimientos administrativos para formalizar la propiedad, un análisis actualizado permite aseverar que estos son más eficaces para resolver el problema y evitar conflictos sociales futuros.

PALABRAS CLAVE

Bienes baldíos; adjudicación administrativa; campesinos; conflictos sociales; derecho agrario; derecho de tierras; dominio privado; dominio público; tierras.

ABSTRACT

Since the issuance of the regulations that in Colombia have been issued to advance what has been denominated as the “agrarian reform”, which attempt has been to regularize the ownership of rural properties. For this task it has been understood that it is necessary to end the informality in the transfer of titles that accredit the right of ownership either to be able to expropriate land for re-distribution among rural men, or to define who the real owners are and that these lands are being used properly to ensure the food security of the Nation.

Although the regulations contemplate various procedures to establish authentic ownership over rural properties, although not formalized, and the judicial or administrative ways to do so, which effectiveness have not been established. And although there has been a persistent distrust in the administrative procedures to formalize the property, an updated analysis allows to assert that these are more effective to solve this problem and avoid future social conflicts.

KEYWORDS

Vacant goods; Administrative adjudication; Farmers; Social conflicts; Agricultural law; Land rights; Private domain; Public domain; Land.

INTRODUCCIÓN

Entre las preocupaciones que asaltan al Derecho de Tierras está la de integrar una reforma agraria, formalizando plenamente la titulación de dominio de las tierras que se hallen bajo la denominada falsa tradición, es decir, la transmisión de un derecho o un bien inmueble del cual se es titular, como cuando se vende una cosa ajena o se vende el derecho de cuota sobre la sucesión del titular de dominio, porque lo que se transmite es la expectativa que tiene el que vende y no la plena certeza o certeza indiscutida de propiedad; por esa razón a dichos actos también se les conoce como trasmisiones incompletas del derecho dominio.

Para mejorar las condiciones del campo no basta con distribuir mejor (¿o redistribuir?) las tierras productivas rurales, sino que es necesario, además, sanear los títulos de dominio sobre todos los predios rurales para contribuir con la seguridad jurídica nacional, facilitar el acceso al crédito y a la transferencia de tecnología, propiciar el racional y adecuado uso del suelo, e incluso, contribuir con una mejor distribución de las aguas y demás recursos naturales para la producción agropecuaria. Como se destacara de diversas maneras en este artículo, “No se trata solo de adelantar programas que permitan la adquisición de predios de propiedad privada, sino que se exige regularizar la propiedad luchando contra la ilegalidad en la posesión y propiedad” (Parra Cristancho, 2017: 188).

Aunque se ha hecho énfasis en la propiedad de la tierra como objeto del Derecho de Tierras, y en especial de la transformación del campo, se evidencia en las normas primigenias sobre la materia un descuido en cuanto a su formalización. Basta con repasar el contenido del primer artículo de la Ley 160 de agosto de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones” para observarlo. Allí se prescribe:

[…] Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.

[…]

Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.

De lo transcrito se puede evidenciar que no se contemplaban los procedimientos administrativos para regularizar la tenencia de la tierra de quienes no se puede discutir el derecho de propiedad, salvo la protocolización de dicho derecho. Más aún, expresamente esta ley no menciona el término “falsa tradición”, como tampoco lo hacía la Ley 200 de 1936. Incluso el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) fue visto primero como una entidad administradora de nuevas tierras y no como un ente de gestor para poner fin a las prácticas sociales de trasladar las tenencias con ánimo de dominio pero mediante documentos informales basados en la buena fe de los campesinos. Ya muy entrado el siglo pasado esto se entendió y la normatividad actual corrige el yerro ya que, junto con la adquisición y redistribución de las tierras, esto también suma en la compleja tarea estatal de mejorar las condiciones para el hombre del campo; por cierto, como estrategia de soberanía, autodeterminación y seguridad nacional.

Colombia no puede aplazar más la gigantesca tarea de precisar en todo su territorio al titular del derecho de dominio sobre los predios rurales. Cualquier acción honesta y eficaz que se quiera adelantar para hacer “reforma agraria” pasa por el cumplimiento del deber estatal de conocer cuántos predios existen; si pertenecen al Estado (por ser baldíos o hallarse bajo titularidad de dominio como bienes propiamente fiscales) o pertenecen a los ciudadanos; recuperar ciertamente los baldíos y destinarlos a las funciones administrativas o ecológicas para lo cual tienen vocación; precisar la titularidad de los particulares sobre los predios (si existen títulos o posesión legítima), y garantizar las áreas necesarias para la subsistencia digna del hombre del campo. Así que, en materia de tierras rurales, el papel del Estado o de la actividad pública se debe concentrar sustancialmente en “la tutela al sector rural y su desarrollo dotando a sus miembros de certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia y explotación de sus bienes” (Gallardo Zúñiga y Torres Bueno, 2018: 15b), en adelantar acciones para que quienes transforman fundos rurales en la creencia de poseer títulos plenos de dominio, realmente los tengan, y en conocer con exactitud quién es el titular de todos los predios rurales (sean del Estado o de un particular), lo cual es una tarea de no poca monta.

Existen dos maneras de adquirir pleno dominio sobre un inmueble rural: mediante la adjudicación, figura jurídica exclusiva para sacar un predio del amparo, dominio y posesión del Estado (como supremo administrador de los bienes de la Nación) y entregarlo a un ciudadano, o utilizando otras figuras jurídicas propias del derecho privado mediante las cuales los ciudadanos enajenan sus bienes en favor de otros. A su vez, en este último caso existen varias maneras de que una persona entregue el dominio de un bien a otra (permuta, compraventa, sucesión por causa de muerte, etc.) donde la compraventa es la más usual. En esta última situación puede suceder, y en Colombia es frecuente que así lo sea, que las compraventas y las sucesiones se realicen con la sola entrega material del bien pero sin protocolizar el traspaso en las formas establecidas para dar seguridad jurídica al acto: formalizar el contrato o convención ante notario público y registrar la escritura pública en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Por supuesto, al no hacerse de esa manera el Estado no reconoce fácilmente el dominio y el nuevo titular carece de medios legalmente establecidos para demostrar fehacientemente la propiedad cuando tiene conflictos con sus pares. En este artículo, sin embargo, nos ocuparemos tan sólo de uno de esos procedimientos: el que apunta a la formalización de la titulación o derecho de dominio de quienes se puede predicar que lo tienen pero que no lo han formalizado o protocolizado. Allí no existe duda de que el bien ha salido del dominio del Estado. Esa falta de certeza de tener el pleno e indiscutido dominio es lo que se denomina precisar la falsa tradición, es decir, establecer sin lugar a dudas quién es el propietario de un predio rural hoy cuando quiera que desde hace mucho la tradición del inmueble no se lleva a cabo en la forma que el Estado, bajo la normatividad imperante, establece hacerlo y garantiza el registro para dar firmeza al titular y al mismo Estado.

Para terminar esta introducción es necesario señalar que una de las motivaciones de este documento ha sido la directriz de la universidad, en especial de su Departamento de Derecho del Medio Ambiente, de exigir a sus investigadores plantear hipótesis que inciten a la investigación y la divulgación académica; la otra se basa en la necesidad de plasmar el cambio de posición y las críticas que como Procurador Judicial Agrario y Ambiental realicé a los procesos administrativos de formalización de la propiedad privada sobre tierras rurales que se adelantaban por vía administrativa en detrimento de los que lo hacían por vía judicial; y, finalmente, dar continuidad a la obsesión que siempre he expuesto de buscar, a partir del derecho, las causas de los conflictos con el fin de encontrar la forma de solucionarlos o, por lo menos, disminuirlos, en cuanto la prevención no sea posible, de la manera más eficaz posible para evitar su multiplicación en una sociedad tan conflictiva como la colombiana. Creo obstinadamente que es en este papel donde el derecho se vuelve ciencia, y estoy convencido de que por ocuparnos más en resolver lo inmediato de los conflictos y no en escudriñar en sus causas que el esta ciencia se ha dispersado, y se ha torna a veces sin sentido, con lo cual, por supuesto, no logra su cometido esencial de asegurar la convivencia social.

I. REFORMA RURAL INTEGRAL EN MATERIA DE ACCESO Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS

Si entendemos el derecho agrario como el conjunto de normas que regulan especialmente el estatuto jurídico de la propiedad de la tierra rural (Sanz Jarque, 1975: 26) ya prevemos el peso y efecto que la teoría y la práctica sobre el dominio de los predios rurales tienen para el derecho de tierras. Y ya lo habíamos mencionado en el Tomo II de las Lecturas sobre el Derecho de Tierras: “… el derecho de tierras es aquella parte de la ciencia jurídica que aborda las dinámicas de las relaciones sociales que surgen de la propiedad y transformación del suelo rural, del campo” (Cardona González, 2018: 452) relevando el peso de las relaciones sobre el suelo rural para esta área especial de la ciencia jurídica. Al respecto la Corte Constitucional colombiana ha expresado:

La “historia del campo” en Colombia, ha girado sustancialmente en torno de la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta circunstancia se evidencia a partir de la documentación que registra la evolución de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia, hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es así como la característica común es la discusión repetida frente a temas tales como su adquisición, posesión y titulación, o como se plantearía en términos de la doctrina civil clásica, cuestiones de título y modo (Corte Constitucional, 2012a).

Entre 1960 y 1990 se intentó implementar en Colombia dos programas básicos para enfrentar la pobreza rural: la reforma agraria y el incremento de los ingresos, y bajo un enfoque integral que combinaba los dos anteriores, el bienestar de los campesinos. El modelo de sustitución de importaciones de productos agropecuarios planteaba que el problema del campo colombiano tenía que ver más con la tenencia de la tierra, que con los niveles de productividad, y proponía una reforma agraria integral que permitiera acceder a la propiedad de la tierra, ampliar la frontera agrícola y realizar mejoras técnicas sin contemplar una mecanización intensiva (Cárdenas Pinzón y Vallejo Zamudio, 2019a). Más reciente, uno de los objetivos de las normas expedidas tanto por el Congreso como por el presidente de la República en relación con el área rural nacional, consistió en aplicar en el territorio una política pública de ordenamiento de la propiedad rural bajo lo que ahora se denomina la Reforma Rural Integral (RRI), que precisamente supone no sólo trabajar en la tenencia de la tierra sino acompañar el reconocimiento de los titulares o las adjudicaciones a nuevos propietarios con la ejecución de planes de desarrollo con enfoque territorial y programas de sustitución de cultivos ilícitos (Cárdenas Pinzón y Vallejo Zamudio, 2019b).

Los indicadores de subutilización de la tierra rural señalan que del 12,7% del territorio con potencial agrícola, tan solo el 4,6% se utiliza en dicha actividad (UPRA, 2018: 1a), lo cual justifica la urgencia de impulsar el ordenamiento del suelo rural (entendido como la definición de la vocación del suelo para que los usos o aprovechamientos concuerden con él) y la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, permitiendo que los hombres y mujeres del campo cuenten con certeza jurídica en la tenencia como factor indispensable para lograr la incorporación de mayor área de suelo en actividades agrícolas y pecuarias. Y es que los usos adecuados del suelo rural van a condicionar precisamente la reforma agraria, pues esta supone que a quien se le reconozca la titularidad también se le exija, no como condición de legítimo derecho sino como camino hacia la verdadera y efectiva reforma, que tiene deberes frente al valor social y ecológico de su propiedad, lo cual, además, contribuirá coherentemente con la eficacia en la protección ambiental, la ejecución de vías para el transporte, la realización de obras para implementar los servicios públicos, la dotación de redes sociales (escuelas, centros comunitarios, torres de comunicaciones, centros deportivos, etc.) y otros.

Dada la mayor concentración demográfica en las áreas urbanas, las políticas públicas se han inclinado mayormente por su desarrollo allí, de manera que las inversiones públicas han descuidado a los sectores rurales y campesinos. La reforma agraria es mucho más que la redistribución de la tierra apta para la producción agropecuaria. Como lo ha expresado Mario Ruiz Massieu (1990: 36):

Cabe señalar que la reforma agraria ha venido superando el concepto de simple redistribución de la tierra, para dar paso al concepto de reforma agraria integral que supone además el otorgamiento de capacitación campesina; el establecimiento de nuevas formas de organización; el acercamiento de créditos, fertilizantes y otros insumos…

Andrea López Pinilla (2017: 8c) sostiene que la informalidad en la propiedad de la tierra rural trae consigo consecuencias que a su vez se convierten en trabas para lograr un desarrollo sostenible, para elevar la calidad de vida del hombre del agro, para aumentar las productividades y para la ejecución de políticas públicas sectoriales, pues: 1. No se puede usar la tierra como garantía; 2. Al limitarse el acceso a los mercados financieros, se limita la capacidad de producción de los predios; 3. También se limitan los mercados transaccionales de propiedad; 4. Se entraba la protección jurídica de la posesión o propiedad; 5. Se afecta el cobro de impuestos; 6. Se dificulta la conexión de servicios públicos; 7. Es una traba para la distribución de ayudas a campesinos (p. ej. de vivienda); 8. Entorpece la cartografía para la planificación ambiental, para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y la identificación de áreas de riesgo; 9. Entraba la ejecución de obras hidráulicas para riego y acueductos; 10. Y, por supuesto, dificulta la ejecución de obras públicas (vías, tendidos para electrificación, paso de redes de alcantarillado y agua potable), razón por la cual la Defensoría del Pueblo, por intermedio de su delegada para Asuntos Agrarios y Tierras (2015: 11-21) ha considerado que son derechos humanos de los campesinos: 1. El derecho a la tierra y al territorio, donde cabe el esfuerzo en la formalización; 2. El derecho a contar con medios de producción agropecuaria; 3. El derecho a acceder a fuentes de financiamiento; 4. El derecho a disponer de productos agroalimentarios; 5. El derecho a escoger libremente el mercado y determinar el precio, y 6. El derecho a la libertad de asociación, opinión y expresión, todos derivados evidentemente del primero.

A. ANÁLISIS DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS PARA ACCEDER A LAS TIERRAS RURALES

Como se puso de manifiesto en el acápite anterior, actualmente el Decreto ley 902, publicado el 29 de mayo de 2017, regula las formas de acceso a la propiedad rural por vía administrativa, y lo hace en los títulos IV (Adjudicación directa, subsidio integral de acceso a tierras, y crédito especial de tierras), y V (Formalización de la propiedad privada), como formas de acceder a las tierras rurales por vía administrativa sobre las cuales estamos desarrollando este análisis.

Entonces, es importante tener absolutamente claro que una cosa es la adjudicación y otra la formalización de la propiedad privada. La primera es la forma como el Estado se desprende de los bienes que, por no pertenecer a nadie, y desde el origen de la institucionalidad en el territorio, hacen parte del llamado “dominio eminente del Estado”, y cuyo asidero normativo se halla en el artículo 102 de la Constitución Política. Aunque es menester atender que, como lo ha expresado la Corte Constitucional (1998), entre otras, en la Sentencia C-126 del 1.º de abril de 1998, este dominio eminente “… comprende todas aquellas facultades inherentes a la soberanía que tiene el Estado sobre su territorio y sobre los bienes en él contenidos, a fin de conservar el orden jurídico y cumplir las funciones constitucionales que le han sido atribuidas”. Recordemos que el Estado administra todo el territorio en nombre de la Nación, por lo que es dable concluir que el dominio eminente no es de carácter económico, es decir, no predica el derecho de propiedad pues, como señala la Corte en dicha sentencia, la Nación no es “dueña” del territorio sino que ejerce mando y regulación sobre él, por lo que es compatible con el derecho de propiedad privada que también está protegida por la Constitución Política (art. 58). Con el fin de conservar y asegurar el orden jurídico es el Estado el que define quién es propietario de los terrenos que no tienen un titular privado, y lo hace por medio de la adjudicación, aunque no le conviene despojarse de aquellas porciones del territorio que necesita para garantizar la vida, pues tampoco se puede olvidar que desde el Preámbulo de la Carta Política se busca que el Estado garantice la vida: “Como marco general de referencia, el preámbulo de la Constitución señala que uno de sus fines es asegurarle al pueblo de Colombia la vida, punto de partida de la protección al medio ambiente” (Amaya Navas, 2016: 156).

En cuanto a la formalización, se trata de un procedimiento diferente al de la adjudicación, ya que no es para entregar el dominio público (bajo dominio eminente) a un particular sino para reconocer plenamente la titularidad que un poseedor actual tiene sobre un predio que recibió del legítimo propietario, pero bajo una forma que no permite brindar la seguridad jurídica de las formas establecidas legalmente y que facilitan la oposición y/o defensa ante el resto de la sociedad. Dicho de otra manera: aquí lo que hace el Estado no es desprenderse de parte del dominio que ejerce, sino reconocer y dar trámite legal al dominio que viene ejerciendo un ciudadano, a quien nadie le disputa el derecho, para que se revista dicha propiedad de las formalidades que le permiten acreditarla con seguridad.

Finalmente, es destacable que cuando un programa de reforma al sector rural, enfocado en la propiedad de la tierra, cobija no sólo la redistribución sino también la formalización, como la hemos explicado, encuentra más fácil el apoyo financiero internacional. Por ejemplo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) está apoyando a Colombia “para mejorar el acceso y uso de la tierra, construir un plan nacional para la reforma rural integral y crear programas de desarrollo con enfoque territorial” (Da Silva, 2018). Por supuesto este apoyo está condicionado a que el acceso comprenda la protocolización de los títulos sobre los fundos en favor de los campesinos.

B. ANÁLISIS DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS PARA FORMALIZAR LA PROPIEDAD RURAL

La necesidad de ordenar los predios rurales, la propiedad y sus usos se manifiesta de diversas maneras. La agricultura, como la conocemos, esto es, la transformación del suelo para cultivar alimentos, es muy antigua. Basta anotar como curiosidad y ejemplo de lo anterior que el primer texto impreso sobre la agricultura moderna data de 1305 y se tituló Ruralium Comodorum, escrito por Piero de Crescenza (Gentlemens Quaterly Latinoamérica, 2017: 27). Por otra parte, la exministra de Agricultura y Medio Ambiente de Colombia, Cecilia López Montaño (2019: 1.12a), ha expuesto cómo la FAO ha planteado que Colombia es uno de los siete países del planeta que cuentan con la disponibilidad natural de las mejores condiciones para responder adecuadamente al gran crecimiento de la demanda de alimentos por una población mundial que crece vertiginosamente. Adicionalmente ha advertido:

Tenemos 40 millones de hectáreas de tierra fértil, hoy solo 7 dedicadas a la agricultura, el resto subutilizadas; tenemos el agua y la gente, 30% de nuestra población o reside en el campo o en municipios pequeños y aun en las afueras de grandes urbes, con fuertes lazos culturales y económicos con las actividades rurales.

Además, Rodrigo Botero (2018), director de la Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible¹ (FCDS), recientemente ha advertido que la deforestación para preparar o ampliar potreros, especialmente para ganadería, están causando un daño enorme y acelerado a los suelos, en especial en áreas protegidas y estratégicas. Igual lo ha hecho respecto de los acuerdos con las asociaciones campesinas que para él parecían poder cerrar el proceso de deforestación. Lo anterior se puede sumar a las afirmaciones que de manera similar ha realizado Brigitte Baptiste, directora general del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt², quien sostiene que Colombia está en “el filo de la navaja en medio de un proceso muy paradójico relacionado con grandes transformaciones ecosistémicas” (Semana Sostenible, 2019), así que cada vez es más apremiante superar los prejuicios y asumir con verticalidad el compromiso de proteger y recuperar el medio ambiente, incluso, con una mucho más comprometida limitación a los derechos de propiedad inmobiliaria en el sector rural, o con el reconocimiento de los titulares de dominio como una forma de responsabilizarlos en esta protección y trasparentar la identificación de los responsables por su omisión.

Pero, ¿qué tiene que ver lo anterior con la formalización de la propiedad rural? Muchísimo en términos de ordenamiento e inventario de los predios rurales. Cuando con seguridad sepamos cuántos predios rurales existen, quiénes son sus propietarios legítimos e indiscutibles, cuánta área tienen y en qué se ocupa su extensión, podremos de verdad acercarnos al fin de la reforma agraria y a su objeto último de garantizar la vida digna del hombre del campo colombiano, y de paso, por supuesto, incorporar el uso del suelo rural a la tarea de la conservación y recuperación ambiental, necesaria no sólo para la vida y el desarrollo sostenible, sino para aumentar la productividad agropecuaria. Además, porque la presión del campesinado para que le adjudiquen baldíos en áreas no aptas (como parques regionales, páramos, santuarios de flora y fauna, entre otros) es inmensa. Se evidencia, por ejemplo, que a finales de 2018 se discutieron en el Consejo Nacional de Planeación (CNP), y en muchos de los sectores sociales, económicos y comunitarios, las bases del Plan Nacional de Desarrollo, adoptado ya por el gobierno nacional, en el que por primera vez los campesinos presentaron una propuesta conjunta que titularon “Pacto por la equidad rural y el bienestar de la población campesina”. El documento presentado ante el CNP, que abarca ocho líneas estratégicas, empieza priorizando la discusión respecto del “acceso, formalización y territorialidades campesinas-áreas protegidas”, con el cual se busca, ni más menos, que los campesinos puedan acceder, por adjudicación o formalización de la propiedad, al desarrollo de la actividad agropecuaria en áreas estratégicas y ambientalmente protegidas (Güiza y Torres, 2018).

De acuerdo con el estudio Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra, realizado por la Universidad de los Andes en 2014, el 47,7% de los hogares vive en informalidad de tierras o en su posesión sin títulos plenos de dominio (López Pinilla, 2017: 7a). Así que cuando un hombre del campo, dedicado a las actividades agropecuarias, posee un predio (lo tiene con ánimo de propietario) pero carece de títulos de propiedad, “en términos económicos es un desastre, pues esto hace que no esté dispuesto a invertir en el predio” (López Pinilla, 2017: 7b). Ahora bien, si lo hace, como es más frecuente precisamente para afianzar la posesión y por el convencimiento de que esa tierra es suya, corre el riesgo de no recoger los frutos de su inversión.

Adentrándonos en los aspectos normativos que regulan actualmente los procesos de formalización de la propiedad tendríamos que, de acuerdo con el Decreto ley 902 de 2017, el marco de referencia para ese trámite administrativo sería:

… desarrolla (1) instrumentos de acceso a tierras como el Fondo de Tierras, el subsidio y la línea de crédito; (2) un procedimiento participativo y público para priorizar con criterios claros a campesinos y otras poblaciones vulnerables, sin tierra o con tierra insuficiente; (3) una obligación de acompañar el acceso a tierras con proyectos productivos sostenibles; y finalmente, (4) un procedimiento único con un componente administrativo y otro judicial que permite responder de manera expedita y efectiva a los diferentes problemas jurídicos que haya sobre predios rurales, como la formalización de la tierra, y que brinde garantías procesales a los diferentes actores involucrados (Velásquez y García Trujillo, 2018).

En cuanto a la formalización cabe destacar, antes de hacerlo más detenidamente en el capítulo correspondiente al contenido del Decreto ley 902, que distingue entre el campesino al que se le adelanta este trámite de manera gratuita y al que se le hace de manera onerosa, pues prevé que: 1) Los campesinos que serán sujetos de acceso a la tierra y su formalización a título gratuito deben cumplir los siguientes requisitos: a. No poseer un patrimonio neto que supere los 250 smmlv al momento de participar en el programa de acceso a tierras; b. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana, o que la propiedad no tenga condiciones físicas o jurídicas para la implementación de un proyecto productivo; c. No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una Unidad Agrícola Familiar (UAF); d. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento, o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme, y e. No haber sido declarado ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales, y no estar incurso en un procedimiento de esa naturaleza; 2) los hombres del campo que serán sujetos de acceso a la tierra y su formalización a título oneroso deben cumplir con los siguientes requisitos: a. Tener un patrimonio superior a los 700 smlmv, o ser propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una UAF, y b. Cumplir los requisitos determinados para aquellos a quienes se les tramitará de manera gratuita.

Para concluir este acápite es conveniente advertir que la expedición de normas, la fijación de procedimientos claros, el fortalecimiento de las instituciones sectoriales, la asignación de recursos presupuestales y técnicos adecuados, no son suficientes para formalizar la propiedad, adjudicar todos los bienes baldíos rurales susceptibles de ello, y garantizar las áreas de UAF. Se requiere, además, que las instituciones especializadas en el sector agropecuario que, recordemos, surgen simultáneamente de la escisión del anterior Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), articulen sus programas; sin embargo, vemos que están desconectadas, de forma que, por ejemplo, mientras la Agencia Nacional de Tierras (ANT) adelanta con grandes dificultades logísticas los procesos de reconocimiento y formalización de la propiedad, la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) no logra coordinar acciones que, junto con la primera, apoyen al campesino para que aproveche de mejor manera las posibilidades económicas que se le abren.

La desarticulación de las instituciones para ejecutar los instrumentos de política, especialmente aquellos que orientan el uso eficiente del suelo rural ha traído consigo, junto con otros factores, que el territorio presente problemas de subutilización y sobreexplotación. Y no se trata sólo de desarticulación institucional en el sector central (Banco Agrario, ANT, ADR, Ministerio de Transporte, etc.), sino de desarticulación entre la Nación y las entidades territoriales cuando se procura la planificación del desarrollo rural. Por eso el Estado ha llegado al extremo de crear otra entidad, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), con el propósito de asegurar la planificación multisectorial como un proceso coherente e integral (UPRA, 2018: 1b).

López Montaño, 2019ANT