Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana
Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana
Martha Ardila y Edgar Vieira Posada
Editores
Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana
© Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia, Bogotá, diciembre de 2019
© Martha Ardila et al.
ISBN (impreso): 978-958-760-197-8
ISBN (PDF): 978-958-760-198-5
ISBN (EPUB): 978-958-760-199-2
DOI: https://dx.doi.org/10.16925/9789587601992
Colección Gridale
Proceso de arbitraje doble ciego
Recepción: agosto de 2018
Evaluación de contenidos: octubre de 2018
Corrección de autores: enero de 2019
Aprobación: junio de 2019
Fondo Editorial
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Catalogación en la publicación – Biblioteca Nacional de Colombia
Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana / Martha Ardila y Edgar Vieira Posada, editores. -- Bogotá : Universidad Cooperativa de Colombia, 2019.
p. -- (Gridale)
Incluye datos biográficos de los autores. -- Contiene referencias bibliográficas.
ISBN 978-958-760-197-8
1. Integración latinoamericana I. Ardila, Martha, ed. II. Vieira Posada, Edgar,|eed. III. Serie
CDD: 377.18 ed. 23CO-BoBN– a1054625
Contenido
Prólogo
Introducción
Resultados primer congreso GRIDALE
Documento grupo de trabajo 1 Coordinador José Briceño Ruiz
Razón de ser de la integración y conceptualización de un nuevo marco teórico de la integración de América Latina y el Caribe
Documento grupo de trabajo 2 Coordinador Germán Prieto
Armonización de políticas para una integración multidimensional y el desarrollo sostenible
Documento grupo de trabajo 3 Coordinadora Amalia Stuhldreher
Mejora de la gobernabilidad mundial y profundización de la gobernanza multinivel en américa latina: trayectorias teórico-conceptuales, reflexiones actuales y proyección a futuro
Documento grupo de trabajo 4 Coordinadora Noemí Mellado
El marco multilateral como herramienta esencial de la integración de alc en un sistema multipolar
1ª parte. Integración, geopolítica y gobernanza
capítulo 1. La geopolítica de las integraciones regionales: logros y limitaciones
Christian Girault
capítulo 2. Variedade de motivações e regionalismos na América Latina (1960-2018)
Miriam Gomes Saraiva
capítulo 3. Brasil y el interés geopolítico en la Alianza del Pacífico
Gisela da Silva Guevara
capítulo 4. La gobernanza en crisis: participación ciudadana y déficit democrático en los procesos de regionalización en América Latina
Andrés Serbin
capítulo 5. La supranacionalidad e infranacionalidad de la integración regional latinoamericana en el siglo XXI
Ana Marleny Bustamante
2ª parte. Integración: nuevos actores, temas y agendas
capítulo 6. Integración e internacionalización de los gobiernos subnacionales
Martha Ardila
capítulo 7. Agendas sociales de la integración: el caso de la integración educativa en el Mercosur
Paula Daniela Fernández
capítulo 8. La lucha contra el cambio climático en el contexto de la política de protección del medio ambiente en la Unión Europea
Carlos Francisco Molina del Pozo
capítulo 9. Integración y ciberespacio
Fernando Villamizar Lamus
Sobre los autores
Resúmenes
Prólogo
El Centro de Pensamiento Global –cepeg– de la Universidad Cooperativa de Colombia inició contactos, a finales de 2016, con diversos académicos latinoamericanos y europeos que trabajan en temas de integración, con miras a la creación de una estructura académica que sirviera para analizar, evaluar y proponer medidas necesarias para la reformulación y relanzamiento de los estancados y limitados procesos de integración latinoamericanos.
Para el desarrollo de estas tareas, se acordó tener como marco de referencia lo avanzado por el proceso de la Unión Europea y las características propias del desarrollo latinoamericano y de un contexto globalizador, orientado a alcanzar, en poco más de una década, objetivos de desarrollo sostenible.
Con tales propósitos, fue constituido en mayo de 2017 el Grupo de Reflexión sobre Integración y Desarrollo de América Latina –gridale, que para comienzos de 2019 contaba con la participación de más de 180 académicos pertenecientes a más de 100 universidades y centros de pensamiento de 30 países de América Latina y Europa.
Una vez iniciados los trabajos de reflexión en cuatro grupos de trabajo temáticos, se organizó y se realizó el Primer Congreso del gridale el 21 y 22 de junio de 2018 en Bogotá, con el propósito de lograr una mayor interacción y conocimiento entre sus miembros y establecer unas primeras aproximaciones con respecto a posibles soluciones para la problemática de la integración latinoamericana.
Las temáticas por investigar en los cuatro grupos de trabajo del gridale fueron:
Estas variables fueron recogidas en mi intervención en la instalación del Primer Congreso del gridale con estas palabras:
La integración en América latina debe superar modelos de desarrollo divergentes de un regionalismo abierto neoliberal y un regionalismo postliberal neoproteccionista y estatista, Los académicos agrupados en el GRIDALE tenemos grandes responsabilidades frente a la crisis de la integración y al cuestionado orden mundial; y debemos interactuar organizadamente en la identificación de alternativas y dimensiones de las reformas a llevar a cabo, de la reorientación de los procesos de integración, de la cohabitación de modelos diferentes de desarrollo en un contexto de desarrollo sostenible y de la sustentación conceptual de un marco teórico que otorgue claridad y precisión a los objetivos a alcanzar en los procesos de integración de América latina. para avanzar hacia lo que el INTAL ha llamado un “regionalismo inteligente.
En el Primer Congreso del gridale se logró la participación de más de 30 académicos provenientes del exterior, un total de 206 participantes presenciales y 704 a través de la transmisión en vivo. Adicionalmente, se trabajó sobre las reflexiones y propuestas con nueve participantes en dos mesas redondas y 18 participantes con ponencias en cuatro grupos de trabajo, más los documentos elaborados por los coordinadores de cada uno sobre las reflexiones hechas en cada grupo
Ante la riqueza del material de reflexión presentado en el congreso, se invitó a los ponentes a que profundizaran los términos de sus ponencias, preparando capítulos de libro, lo que arrojó como resultado la respuesta favorable inicial de 30 integrantes del gridale, de los cuales 25 realizaron el proceso completo de entrega final de su documento con la incorporación de observaciones hechas por pares.
Estos veinticinco capítulos se reparten en tres (3) tomos de una nueva colección sobre Integración latinoamericana y europea de la Editorial de la Universidad Cooperativa de Colombia, pero más adelante se espera abrir la colección a la producción conjunta con otras editoriales de universidades participantes en el gridale.
El suscrito Coordinador General del gridale es el editor y le acompañan como coeditoras en cada uno de los libros las profesoras Martha Ardila de la Universidad Externado de Colombia, Rita Giacalone de la Universidad de los Andes de Venezuela y Catherine Ortiz de la Universidad Sergio Arboleda de Colombia, a quienes expreso mi profundo agradecimiento por su colaboración.
Del primer libro titulado “Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana” son editores Edgar Vieira y Martha Ardila y se inicia con los documentos presentados en el congreso por cada uno de los cuatro coordinadores de los grupos de trabajo: Grupo 1: José Briceño; Grupo 2: Germán Prieto; Grupo 3: Amalia Stuhldreher y Grupo 4: Noemí Mellado.
El libro contiene, además, nueve capítulos de autores de Francia (Christian Girault), Brasil (Miriam Gomes Saraiva y Paula Daniela Fernández), Colombia (Gisela da Silva Guevara y Martha Ardila), Argentina (Andrés Serbín), Venezuela (Ana Marleny Bustamante), España (Carlos Francisco Molina del Pozo) y Chile (Fernando Villamizar Lamus).
El segundo libro se titula “La integración regional latinoamericana y europea en el Siglo XXI: marco para la reflexión sobre su presente y futuro”, es editado por Edgar Vieira, Rita Giacalone y Fernanda Caballero Parra, y contiene ocho capítulos de autores de Alemania (Detlef Nolte), Venezuela (Rita Giacalone), Bélgica (Philippe De Lombaerde), Uruguay (Isabel Clemente Batalla), México (Alberto Rocha Valencia), Argentina (María Victoria Alvarez y Hugo Daniel Ramos), Brasil (Fernando Romero Wimer) y El Salvador (Juan Carlos Fernández).
Finalmente, el tercer libro titulado “Nuevas propuestas de integración regional: tendencias y retos de transformación”, del que son editores Edgar Vieira y Catherine Ortiz, contiene ocho capítulos de autores de España (Sergio Caballero y Francisco Santos Carrillo), México (Geneviève Marchini), Colombia (María Inés Barbosa Camargo, Ricardo Buitrago, Carlos Alberto Cháves García y Catherine Ortiz Morales, Fabio Sánchez y Eric Tremolada Álvarez) y de Brasil (Karina L. Pasquariello Mariano y Roberto Goulart Menezes).
Los tres libros recogen planteamientos ampliados de reflexiones llevadas al Primer Congreso del gridale en junio de 2018, las cuales sirven como un primer grupo de ideas correspondientes a los objetivos del Grupo de Reflexión sobre Integración y Desarrollo en América Latina y Europa –gridale. Ahora siguen los trabajos de preparación de los temas a ser discutidos en el II Congreso del gridale a celebrarse en Buenos Aires, Argentina, a mediados de 2020.
Edgar Vieira - Editor, Bogotá, abril de 2019
Introducción
América Latina es una región heterogénea y fragmentada en su inserción internacional. Temas como la integración presentan variaciones dentro y hacia fuera de la región. Esa fragmentación hace parte de su transición, no solo en el ámbito político, sino también en el económico, en sus actores, agentes y estructuras.
En América Latina podemos diferenciar diversas Américas Latinas con vulnerabilidades, sensibilidades y desarrollos muy variados, en las que los factores internos y externos inciden de diversa manera; en las que el Estado y otros actores no gubernamentales interactúan dependiendo de la apertura del régimen político, así como de las élites económicas y políticas.
Países, como Estados Unidos, que ejercieron una hegemonía unipolar en América Latina, atraviesan un debilitamiento y comienzan a ser reemplazados por otros como China y, en su momento, la Unión Europea. El liderazgo empieza a ser cuestionado y no solo el de esta gran potencia, sino también el de otras regionales como Brasil y México. Y qué decir, aún más, de países que buscan liderar como Venezuela y Colombia, pero que han o tienden a estar aislados del escenario regional y hasta del internacional. Todo esto incide en las posibilidades de una integración y unidad latinoamericana, y de la Gran Región como se señala en este libro.
Durante los últimos 2 años se han llevado a cabo elecciones presidenciales, regionales y locales en América Latina, las cuales también alteran, directa o indirectamente, los procesos de integración. La Ola Rosa fue reemplazada por gobiernos de corte neoliberal e incluso se habla de una “derechización” de América Latina. Esta transición marca nuevas tendencias integracionistas y fragmentadoras, y el dilema de si se privilegia lo multilateral o lo bilateral.
Por otra parte, el papel del Estado, de la soberanía y de su misma autonomía, es cuestionado. Surgen nuevos actores regionales y locales que desarrollan su propia política exterior, muchas veces sin tener en cuenta las estructuras estatales. Esta diplomacia paralela incide en organismos regionales. En ocasiones, es tal el poder que adquieren, que desarrollan acciones internacionales.
Es por ello que el Grupo de Reflexión sobre Integración de América Latina –gridale, quiso editar este libro, resultado de su primer congreso que se llevó a cabo en Bogotá en junio de 2019 y bajo la coordinación y liderazgo de Edgar Vieira. En esta compilación, analizamos aspectos generales que apuntan a una gobernanza, vinculados con temas como democracia, medio ambiente, cooperación y educación, entre otros, señalando múltiples crisis a nivel global y del orden liberal internacional, que se reflejan en la encrucijada integracionista que atraviesa la región. Se analizan también estudios de caso en Colombia, Brasil y Venezuela.
Organización del libro
La primera sección del libro se refiere a la vinculación de la integración con la geopolítica y la gobernanza. Dentro de ella, el primer artículo del profesor Christian Girault, analiza la incidencia de la geopolítica en la integración. Para ello, profundiza en el concepto de región y se cuestiona qué tanto América Latina es una región. Plantea, a su vez, una serie de problemas como la desigualdad entre los Estados y los “territorios humanos”, la articulación entre la “Gran Región” y las subregiones. Concluye que se presenta un riesgo de pasar de la integración a la desintegración y fragmentación.
Por su parte, la profesora brasileña Miriam Gomes Saravia examina las diferentes reflexiones sobre regionalismos que han tenido lugar en América Latina de 1960 a 2018. Realiza un recorrido de las motivaciones y de la evolución conceptual del regionalismo, planteando proposiciones conceptuales y desafíos actuales.
Por otra parte, la profesora Gisela da Silva analiza el interés geopolítico de Brasil en la Alianza del Pacífico. Hace énfasis en una estrategia de convergencia y en el impulso que este grupo de integración le da a Brasil para su inserción internacional, a pesar de no ser un miembro integrante. Para este gigante suramericano, el Pacífico tiene un gran significado en términos económicos y geopolíticos.
Posteriormente, Andrés Serbin señala que América Latina atraviesa una transición y observa un agotamiento de los intentos de regionalización y concertación. Señala que los proyectos multilaterales que surgieron, se encuentran en competencia, lo que lleva a un desarrollo fragmentado que afecta la integración. Mientras mecanismos regionales como la asean se abrieron a la participación de la sociedad civil, en América Latina hay un déficit democrático y una ausencia de participación ciudadana efectiva en los procesos de integración, afirma el autor.
Para finalizar esta primera sección, Marleny Bustamante vincula la integración con el papel del Estado y las diferentes percepciones de diversos actores internacionales, tomando como ejemplo el caso de Venezuela. Enfatiza en la debilidad del Estado, así como la gobernanza infranacional. Concluye que el proceso de toma de decisiones venezolano es vertical y obstaculiza la apertura del sistema político a los diversos actores no gubernamentales.
La segunda sección del libro se refiere a los nuevos actores, temas y agendas para la integración. En su artículo, Martha Ardila vincula la integración con la internacionalización de los gobiernos subnacionales. Para ello, parte de una definición sobre gobernanza y paradiplomacia y, posteriormente, examina la participación de ciudades y regiones en mercosur y la Comunidad Andina, así como la internacionalización de la ciudad de Bogotá. Similar a Venezuela, en Colombia se observa una paradiplomacia independiente y desarticulada del Ministerio de Relaciones Exteriores. En ambos países se privilegian los factores internos para la internacionalización de sus regiones y ciudades, y en ambos también, el Estado continúa apegado a un concepto de soberanía tradicional y wesfaliano.
En cuanto a nuevos temas de la integración, en el libro se enfatiza en la educación, el cambio climático y el ciberespacio. El primero, de Paula Daniela Fernández, hace alusión a la integración educativa en Mercosur. Se enfatiza en la revalidación y reconocimiento de títulos, y de manera especial, en el papel desempeñado por la Universidad Federal de Integración Latinoamericana –unila–, que fue fundada durante la administración del presidente Luis Ignacio Lulla da Silva.
En el siguiente capítulo, del profesor Molina del Pozo, se analiza el marco normativo para la protección del medio ambiente en el contexto de la Unión Europea. Enfatiza en políticas de cambio climático con estrategias basadas en la comunicación, en los libros blancos y libros verdes diseñados para este fin. A su vez, hace alusión a la Agencia Europea del Medio Ambiente como organismo comunitario en el viejo continente, concluyendo con la necesidad de que haya un mayor involucramiento y coordinación entre los estados miembros.
Finalmente, el texto de Fernando Villamizar, vincula la integración con el ciberespacio, un tema desconocido y carente de estrategia entre los Estados miembro de los organismos multilaterales. El autor, examina las características, actores y desafíos, concluyendo que los Estados deberán definir qué entienden por ciberespacio.
Para terminar la introducción de este libro, es necesario resaltar que los diversos capítulos son de fácil comprensión para un público que va más allá de la especialización en integración y regionalismos, es práctico y de gran utilidad para tomadores de decisiones. No se queda en una visión tradicional, sino que avanza y recalca en nuevos actores y temas para la integración.
Este libro constituye un buen insumo para los tomadores de decisiones. Es un Policy Paper que presenta recomendaciones y propuestas. Se enfatiza en la necesidad de crear una cultura de la integración en la que confluyan diversos actores, en la necesidad de fomentar estudios comparados, y en el tratamiento de nuevos temas como la educación, el medio ambiente, y la seguridad, de manera amplia y multidimensional, que en gran medida fueron examinados en este libro que ponemos a consideración y conocimiento de la comunidad académica internacional.
Muchas de las recomendaciones que realizan los autores son de fácil aplicación y solo requieren una voluntad política decidida, que apunte a la formulación e implementación de políticas públicas integracionistas. Recordemos que nuevos actores vinculados con la sociedad civil y los gobiernos subnacionales, resultan importantes para el éxito de una integración más democrática y horizontal. Y pensar, sobretodo, en una Gran Región.
Martha Ardila, Bogotá, abril de 2019
Resultados primer congreso GRIDALE
Documento grupo de trabajo 1
Coordinador José Briceño Ruiz
Razón de ser de la integración y conceptualización de un nuevo marco teórico de la integración de América Latina y el Caribe
La integración regional (y en general el regionalismo) en América Latina atraviesa por un nuevo periodo de dificultades y retos. Después de más de dos décadas de existencia, el Mercado Común del Sur (Mercosur) no termina de superar sus problemas en el área comercial, mientras que su ambiciosa agenda en temas sociales y productivos no ha cumplido con las expectativas creadas. La Comunidad Andina (can) vive una crisis de identidad de sus miembros, algunos de los cuales (Bolivia y Ecuador) estuvieron más interesados en la ser parte de Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (alba), mientras Colombia y Perú están más involucrados en la Alianza del Pacífico. Se debe señalar, no obstante, que la posición de Ecuador frente al alba se ha modificado durante el gobierno de Lenin Moreno, que ha optado por alejarse del bloque bolivariano. El Sistema de Integración Centroamericano (sica) muestra señales de progreso en términos de intercambio comercial, pero sus avances en temas como la construcción de una unión aduanera siguen siendo limitados. Otros procesos regionales que se enfocan más en la cooperación política y funcional, como la Unión de Naciones Suramericanas (unasur), el alba y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac) atraviesan también momentos difíciles.
Este momento de dificultades no es una novedad en la historia moderna del regionalismo latinoamericano. En los años sesenta, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) tuvo un impulso inicial exitoso, para entrar en una fase de crisis a mediados de esa década; el Pacto Andino, considerado a inicios de los años setenta una de las grandes innovaciones dentro de las iniciativas de integración regional, a fines de esa década vivía un periodo de estancamiento; el Mercosur, heredero directo de la integración bilateral entre Argentina y Brasil, fue considerado un caso exitoso de integración en la década del noventa, y en 1998 entró en crisis.
A pesar de esta crisis, la integración regional en América Latina no muere. Viejas iniciativas son relanzadas y reestructuradas; nuevas propuestas emergen. La integración latinoamericana es resiliente. No obstante, sus avances concretos dejan mucho que desear. Una integración que es resiliente, es decir, que tiene capacidad de mantenerse viva, a pesar de sus dificultades, pero que, en términos, reales no avanza de la forma adecuada en temas como el libre comercio o la coordinación de políticas económicas, constituye una suerte de enigma por explicar. Esto puede conducir a pensar que la integración es apenas un elemento retórico, que no se cumple, que se queda en plano del discurso. ¿Realmente es así? Responder a este interrogante implica una reflexión sobre la razón de ser de la integración latinoamericana, es decir, preguntarse para qué se impulsan iniciativas de integración regional.
Este documento es el resultado de tres reuniones virtuales realizadas en el Grupo de trabajo 1 –gt– del gridale. La primera de estas se realizó en octubre de 2017; la segunda en abril de 2018 y la tercera en mayo de 2018. Algunos colegas no pudieron participar en estas reuniones virtuales, pero realizaron sus aportes, sea por correo electrónico o a través del foro del gt en el sitio web del gridale. En el documento se discuten los dos temas fundamentales que debe abordar el gt. En una primera sección, se analiza la razón de ser de la integración regional. Se considera, en primer lugar, la cuestión de si la integración es un fin o un instrumento. En segundo lugar, se trata de responder a la pregunta ¿para qué la integración regional?, lo que implica considerar las motivaciones para impulsar la integración en América Latina, dentro de las cuales se destaca el desarrollo, la autonomía y, más recientemente, la gobernanza. Esta sección continúa con un análisis en torno a la pregunta ¿la integración, para quién? Finalmente, se realiza una discusión sobre el problema de la institucionalidad en la integración latinoamericana. En la segunda sección, se evalúa la cuestión de un nuevo marco teórico para la integración regional, en la que se aborda el tema de la influencia de la teoría de la integración europea y el problema del eurocentrismo; la existencia de un acervo teórico latinoamericano sobre la integración regional y las dificultades en el proceso de construcción teórica de la integración en América Latina.
Este es un documento de trabajo que, como se señaló previamente, es el resultado de tres reuniones virtuales del gt. Por lo tanto, más que referencias a libros o artículos, en él se incluyen las contribuciones de los destacados expertos sobre el tema de la integración regional que participaron en las discusiones en el seno del gt en sus encuentros virtuales. Se entiende que ese es el objetivo de un grupo de reflexión y por ello, más que un documento con pretensiones científicas, es un documento que incluye reflexiones iniciales que pueden impulsar debates posteriores entre expertos de la región.
La razón de ser de la integración
En este aspecto se debe analizar, en primer lugar, si la integración regional es un fin o un instrumento. Posteriormente, se va a responder a la pregunta ¿para qué la integración regional? En seguida, se responde a la interrogante: ¿para quién la integración regional? Finalmente, se discute el tema de la institucionalidad en la integración regional.
La integración: fin o instrumento
Una primera cuestión a ser dilucidada cuando se discute la razón de ser de la integración en América Latina es si ella debe ser considerada un fin o un instrumento. Este fue un tema que se discutió en la primera reunión virtual del gt1. Un punto de partida para ampliar la discusión es partir de la premisa de que un fin versus instrumento no constituye una dicotomía insalvable. Como señaló Rita Gajate en la primera reunión virtual, ver las cosas en términos de instrumento versus fin no ayuda a poner el valor en el concepto de integración. En una reflexión posterior, Tullo Vigevani señaló que ninguna integración, pero igual reflexión vale para la discusión más general en la disciplina de las relaciones internacionales, puede avanzar o consolidarse si no combina un interés de tipo histórico (un fin) con deseos de obtener ventajas concretas (un instrumento). Vigevani señala que el desinterés por la integración en algunos países ha obedecido a la ausencia de una dimensión histórica de parte de sus élites y grupos dirigentes.
El argumento es válido. La integración es un fin y un instrumento. Es un fin, pues en América Latina la idea de unidad regional se asocia con su destino histórico (para utilizar una expresión usada por Alfredo Seoane en la primera reunión virtual), no simplemente un instrumento para obtener ventajas de sus contrapartes. No obstante, el elemento instrumental está presente: los países al promover o ser parte un proceso regional buscan obtener beneficios concretos y buscarlos no es un pecado capital. Por ejemplo, en la literatura sobre la integración, sobre todo la de corte racionalista, se asume que la integración es una forma de enfrentar las externalidades negativas que genera la interdependencia. Pues bien, todos los países que participan en un bloque regional pueden tener un similar objetivo instrumental al incorporarse en el mismo, pero una vez que este comienza a funcionar de manera exitosa, no sólo se convierte en un mecanismo instrumental para tratar las externalidades, sino que desencadena una serie de relaciones económicas, políticas y sociales (incluso identitarias), que hacen de la integración algo más que un instrumento.
Los enfoques de sociología histórica y constructivas han destacado este aspecto de la integración. Desde una perspectiva más latinoamericana, Alicia Puyana ha argumentado que la integración económica regional, como el crecimiento económico o el de las exportaciones, la estabilidad macroeconómica o cualquier política económica, la fiscal o la monetaria, son medios para un fin: el bienestar de la población, de toda la población. Señala, además, que uno de los serios problemas de la economía es convertir el crecimiento económico en el fin de la teoría y la gestión económica, postura que ha llevado a extremos como el calentamiento global y la intensificación de la desigualdad, entre otros.
La integración: ¿para qué?
Más allá de la discusión instrumento versus fin en términos concretos, es legítimo preguntarse sobre las razones que motivan a los países a ser parte de un proceso regional en América Latina. Una primera aproximación es que las motivaciones parecen mantenerse en el tiempo, aunque las estrategias para que se concreten los objetivos que están detrás de esas motivaciones, varíen.
El desarrollo: una motivación
Una razón de ser de la integración en América Latina es su vinculación con el desarrollo económico de la región. La integración es considerada un instrumento para ayudar a alcanzar el desarrollo económico. Ese es un objetivo que ha sido constante al menos desde el inicio de las iniciativas de integración económica en la década del cincuenta del siglo XX. Así, bajo la influencia de las ideas de Raúl Prebisch y la cepal, la integración fue percibida como un mecanismo para ayudar en el proceso de industrialización de América Latina. Esta visión de la integración fue crucial en el diseño del Mercado Común Centroamericano (mcca) que tenía un Régimen de Industrias Centroamericanas para la Integración (rici) o en el Pacto Andino, a través de los Acuerdos Sectoriales de Desarrollo Industrial (psdi), incluso en la alalc existían los acuerdos de complementación industrial.
Con el colapso del modelo de sustitución de importaciones en la década del ochenta y la crisis de la deuda, el modelo cepalista fue severamente criticado y sustituido por lo que el Banco Mundial y, posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo, describieron como un “nuevo regionalismo” y que en 1994 la cepal describiría como un “regionalismo abierto”. En ese contexto, el regionalismo se asoció con las políticas de reforma estructural que se estaban promoviendo a nivel doméstico en los diversos países latinoamericanos. El regionalismo, o más exactamente, la integración económica regional, se convirtió en un mecanismo para alcanzar una mejor inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial. En este sentido, la integración se concibió como un instrumento para contribuir al crecimiento económico de la región latinoamericana. El tema del desarrollo desapareció (o si se es un poco más indulgente, pasó a un segundo plano) en la agenda regional.
Después de 2003, con el ascenso del denominado regionalismo post-hegemónico, la agenda del desarrollo volvió a los acuerdos de integración económica de América Latina, aunque no exenta de dificultades. Este fue, por ejemplo, el caso del Mercosur, donde se aprobó un programa de integración productiva, que buscaba rescatar la idea de que la integración era un mecanismo para impulsar la transformación de las tradicionales estructuras productivas de la región, aún centradas en las materias primas. Sin embargo, a diferencia del periodo del viejo regionalismo, no se impulsaba la creación de grandes programas como los psdi o el rici, sino la promoción de cadenas de valor regional.
En consecuencia, el tema del desarrollo es una de las razones por las que la integración económica se mantiene en América Latina. Como señala Alicia Puyana, la integración económica regional y la evolución de los proyectos latinoamericanos muestra que ésta es un complemento del modelo de desarrollo, ya sea en la etapa de la sustitución de importaciones, o en el modelo exportador, centrado en las inversiones externas y la liberalización de la economía, bajo el creciente poder del capital financiero. Como complemento, no puede ni superarlo, ni resolver sus contradicciones y limitaciones.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en los últimos 20 años en el escenario de regionalismo, es legítimo plantearse preguntas como las siguientes: ¿es la integración un simple mecanismo para la inserción internacional, sin importar la naturaleza de esa inserción? ¿Crecimiento o desarrollo, qué motiva la integración? Y si es desarrollo ¿de qué desarrollo hablamos, de un desarrollo sustentable, como se propone en el gridale, de desarrollo humano? Y si aceptamos la opinión de voces críticas al concepto de desarrollo, como Arturo Escobar, ¿es conveniente seguir hablando de desarrollo, o sustituir éste por el posdesarrollo? Estas son simples preguntas que se pueden considerar en una discusión del gt1.
En la segunda reunión virtual se destacó la importancia del desarrollo como una de las motivaciones que ha impulsado la integración regional en América Latina. Rita Giacalone, Noemí Mellado, Ricardo Buitrago y Giovanni Molano, destacaron este aspecto, aunque Giacalone cuestionó que existiese una dicotomía entre crecimiento y desarrollo. Señaló que tal dicotomía no existe porque el crecimiento es un indicador que mide desarrollo económico.
Debe existir crecimiento para que haya desarrollo económico. El argumento es incuestionable, y ciertamente establecer una separación dicotómica entre crecimiento y desarrollo no es correcto. En otras palabras, crecimiento no es sinónimo de desarrollo y es en este aspecto en el que se debe ser cuidadoso. Como señaló Buitrago en su intervención al señalar que, en América Latina, por ejemplo, durante el boom de commodities, los países crecieron de una forma importante, pero esto no se acompañó con un proceso de redistribución de la riqueza que ayudara a resolver algunos problemas de la región.
Esto es un tema relevante cuando se analiza la cuestión de la integración y el desarrollo como razón de ser. La integración debe ser un mecanismo para impulsar el desarrollo en un sentido amplio, no sólo como sinónimo de crecimiento, sino también como un desarrollo humano, como un proceso dirigido a mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Esto implica, como señaló Buitrago, alcanzar indicadores positivos en términos de la inserción internacional de América Latina, pero también indicadores positivos a nivel subregional en términos de desarrollo humano. Esto supone, entonces, proponer una agenda multidimensional de la integración que sea al mismo tiempo un mecanismo para la inserción internacional (integración comercial), la transformación productiva (integración productiva), pero también el desarrollo integral de los países latinoamericanos (dimensión social de la integración). Esta última dimensión social de la integración es importante en una región tan desigual como América Latina, pero, además, cuando la integración tiene una fuerte dimensión en temas sociales, ésta se acerca al ciudadano de los países miembros de un bloque regional, que la empiezan a ver como suya.
Otro aspecto que se debe analizar al considerar al desarrollo como una de las motivaciones de la integración regional es el debate sobre la complementariedad económica de los países de la región y las dificultades para establecer cadenas productivas, lo que puede ser un obstáculo para consolidar la integración como un instrumento para el desarrollo, como asevera Karina Mariano. No obstante, justamente el problema de la región es que todas sus economías se han especializado en la producción de materias primas o commodities y, por ende, son más competitivas que complementarias. Esto lo entendió Prebisch en la década del cincuenta y justamente por ello se opuso a una integración meramente comercialista, pues el libre comercio tenía un límite para los países de la región. En vez ello, la integración era un mecanismo para promover lo que Prebisch denominaba la transformación productiva, es decir, el fomento de actividades productivas en áreas distintas a las tradicionales materias primas. Como ya se explicó arriba, en la propuesta se buscaba convertir a la integración en un mecanismo para promover industrias regionales. En el mundo postfordista de fragmentación de la producción eso ya no es posible y, en vez de ello, se plantea que la integración debe ser usada para crear cadenas de valor regional o para insertarse en forma conjunta en cadenas de valor global. El Mercosur, a través del Programa de Integración Productiva, optó por fomentar cadenas de valor regional, mientras que Alianza del Pacífico prefiere buscar insertarse en cadenas de valor global. ¿Son estas dos estrategia contradictorias o complementarias? El problema es, como recuerda Britta Weiffen, que siempre existe el peligro que los Estados más fuertes prefieren invertir en cadenas de valor global solos, en vez de colaborar con sus socios regionales. Estos son aspectos que se deben profundizar en las discusiones del gt.
La autonomía: otra motivación
Una segunda motivación para impulsar la integración es lograr incrementar el poder de negociación de la región en los asuntos mundiales y frente a los grandes actores del sistema internacional. Este es un tema que se ha vinculado con la idea de una mayor autonomía. No obstante, este concepto ha generado muchas interpretaciones y debates en América Latina. En concreto, se le asocia al nacionalismo que, en esencia, se contrapondría a la integración. También se le asimila a la autarquía, la separación del resto de mundo, lo cual parece ser completamente irracional en un mundo interdependiente y globalizado. Otros, como señala Britta Weiffen, asocian la autonomía a un intento de liberarse de Estados Unidos. Sin entrar en una discusión a profundidad sobre el concepto de autonomía (que nos podría alejar de las discusiones centrales del grupo), es indiscutible que en América Latina el regionalismo no solo se ha manifestado en proyectos integración económica. La cooperación, la concertación y el diálogo en temas políticos y económicos globales también han sido importantes. Ejemplo de esto ha sido el Sistema Económico Latinoamericano (sela), el Grupo de Rio, la unasur o la celac. A través de estos procesos se ha buscado incrementar el margen de maniobra propio de los países de América Latina en los asuntos mundiales. En este sentido, si se retoma el debate sobre la autonomía, se trataría de una autonomía para relacionarse con mayor fortaleza al mundo, no para separarse de éste.
Rita Giacalone ha cuestionado este concepto de autonomía que, considera, no es propio de la historia latinoamericana, sino de la Guerra Fría, cuando había un mundo dividido en dos bloques y, los que no querían ser parte de ninguno de los bloques, plantearon la autonomía. Giacalone, acudiendo al concepto de Acharya de la existencia de un “mundo multiplex”, señala que, en este contexto, la integración no buscaría la autonomía, que describe como un concepto parroquial, sino en términos de lo que describe como más general: poder relativo dentro del sistema internacional.
La gobernanza regional: una tercera motivación
También se alega que en el mundo complejo en que vivimos, en el que la decisión y gestión de varios asuntos no está en manos del Estado ni de ningún actor en particular, la integración regional debe ser vista como un mecanismo de gobernanza, como propuso Pia Riggirozzi en la primera reunión virtual. Sería un nuevo espacio de acción política, una nueva arena política, en el cual actores públicos y privados tendrían la posibilidad de actuar. Bajo esta perspectiva, temas como la salud, la educación, la protección del medio ambiente o la seguridad podrían ser regulados de forma eficiente desde la perspectiva de una gobernanza regional. Aunque el gt3 del gridale es el espacio para discutir en detalle el tema de la gobernanza regional, en el gt1 se puede considerar cómo la integración regional (y el regionalismo) tiene como su razón de ser la creación de mecanismos de gobernanza regional, para resolver complejos problemas que tiene la región. Sin embargo, el tema, en los debates del gt, se ha problematizado la aplicación la categoría gobernanza a la realidad latinoamericana. Por ejemplo, se destaca la debilidad de la sociedad civil, un tema planteado varias veces por Marleny Bustamente. En este sentido, se argumenta que, si la gobernanza se concibe como una forma de ejercicio de autoridad no monopolizada, sino como resultado de la acción de varios actores, entre ellos los de la sociedad civil, cómo se puede aplicar un concepto a una región donde la sociedad civil está aún muy débilmente organizada. De igual manera, gobernanza está asociada fuertemente a la existencia de sociedades democráticas. A pesar de los indudables progresos de América Latina en términos de su consolidación democrática, la región aún sufre retrocesos, como lo demuestran los casos de Venezuela y Nicaragua. Por ello, la aplicación de la categoría gobernanza debe ser utilizada con cautela cuando se aplica al caso latinoamericano y en el gridale se va continuar discutiendo sobre este tema.
Existen, entonces, algunas ideas iniciales para discutir la razón de ser de la integración. Su estudio debe ser realizado tomando en cuenta el contexto histórico en el que se han desarrollado las iniciativas de integración. Esto implica evaluar el contexto internacional, que siempre ha sido un elemento crucial que ha influido en el desarrollo de los procesos regionales. También supone examinar los contextos nacionales de los diversos países y cómo los cambios que han sucedido en ellos pueden determinar el destino de las iniciativas de integración.
Ya en términos más operativos, es decir, al margen de los grandes objetivos históricos de la integración (desarrollo y autonomía) o de los más recientes (mecanismos de gobernanza regional), una manera de conocer cuáles son las razones que han impulsado en la última década a la integración regional es estudiar los acuerdos en concreto, determinar cuáles son sus objetivos y ver cuáles son razones que motivan dichos acuerdos. Este método es interesante y puede proveer insumos importantes para entender cuál es la “razón de ser actual” de la integración. No obstante, tiene sus riesgos. Por ejemplo, el Mercosur se crea mediante la firma del Tratado de Asunción en 1991, en una época de hegemonía del regionalismo abierto. Su objetivo era un mecanismo de inserción eficiente en el mundo globalizado. Con el ascenso al poder de los gobiernos de izquierda a partir de 2003, el Mercosur adquiere un sesgo más desarrollista, como se expresa en su mayor interés por la integración productiva, que se materializa con la firma del Programa de Integración Productiva en 2008. Entonces en menos de 20 años, el Mercosur pasó de ser un proceso centrado en la promoción del crecimiento económico y la inserción internacional, muy en línea con los planteamientos del regionalismo abierto, a uno más enfocado en el desarrollo económico, con reminiscencias de las propuestas cepalistas. Si añadimos a esto que se intentó desarrollar una sólida dimensión social, la idea de desarrollo se amplía no sólo para incluir el desarrollo económico, sino el desarrollo humano.
Igualmente, si se analizan iniciativas como la unasur y celac, se observa cómo uno de sus objetivos iniciales es el fortalecimiento de la concertación y el diálogo político regional, así como la actuación conjunta en el plano internacional. Ejemplos de diálogo y concertación son la Cumbres celac –ue, o celac –China, así como las cumbres Unasur –África y Unasur –Países Árabes, que se pueden describir como casos de interregionalismo. Estos son mecanismos que pueden ayudar incrementar el margen de maniobra propia de los países latinoamericanos. La actuación conjunta, en cambio, se refiere a la posición conjunta de los países de la región en instituciones internacionales, es decir, votos convergentes en las Naciones Unidas o la omc. Aunque en este aspecto se ha avanzado menos, si se lograran acordar un número, aunque sea limitado, de temas en los cuales la región actuase de forma conjunta, su margen de maniobra también se ampliaría.
Si se considera el argumento de la integración (o más propiamente el regionalismo) como un mecanismo de gobernanza regional, se observa, por ejemplo, como en la Unasur se ha creado un Consejo Suramericano de Salud, que ha realizado avances importantes en áreas como la creación de un banco de medicamentos. El Consejo Suramericano de Planificación (Cosiplan) ha impulsado la mejora de infraestructura regional a través del iirsa, que es una forma de promover bienes públicos regionales.
Esto permite argumentar que las razones para impulsar la integración en América Latina son diversas y que, en consecuencia, pensar en singular la integración latinoamericana es un enfoque equivocado. Existen razones económicas, políticas y sociales que impulsan a los países a fomentar iniciativas de integración. De allí, la naturaleza multidimensional de la integración, un aspecto que se analiza en detalle en los trabajos del gt2 del gridale.
La integración: ¿para quién?
Es igualmente importante discutir para quién funciona la integración. Esta es una vieja pregunta en los estudios de la integración regional que remonta a François Perroux, quien la formuló en un artículo clásico publicado en 1966. La importancia de plantear y responder esta preguntar fue enfatizada por Giovanni Molano, Daniele Benzi y Miriam Saraiva en la segunda reunión virtual del gt. Perroux no preguntaba para quién era la integración, sino a quién beneficiaba. Su respuesta dependía de la respuesta que se deba a una pregunta previa que él formuló: ¿cómo opera la integración? A esta pregunta respondió, y se hace una verdadera síntesis de su argumento, que la integración operaba o fuese a través de los mecanismos de mercado o través de la combinación del mercado con la acción de Estado. Esto determinaba a quién favorecía la integración. Si la integración funcionaba con base en mecanismos de mercado solo favorecía a los actores económicos involucrados en el intercambio comercial, pero si la integración funcionaba con base en la acción conjunta del Estado-mercado, la integración sería para la sociedad en su conjunto. Tras la pregunta de para quién es la integración esta la idea de actores y la forma en la que la acción política de estos se asocia con las motivaciones de la integración. Miriam Saraiva lo señaló en la segunda reunión virtual cuando afirmó que se puede hablar de motivaciones pensando en el Estado, un gobierno o en élites y, en consecuencia, las motivaciones no son uniformes o monolíticas y que pueden existir posiciones contrapuestas.