A Marta, por su insistencia,

y a Gabriel, con la esperanza

de que cuando crezca

no tenga que seguir insistiendo

en lo mismo

PREFACIO

En un libro anterior, Algunas tesis equivocadas sobre el estancamiento económico de México,[1] argumenté que las tesis que inspiran la agenda actual de reformas para el crecimiento están en gran medida equivocadas, en el sentido de que varias de estas reformas pueden tener virtudes, pero lograr un mayor crecimiento no es una de ellas. De acuerdo con ese libro, la causa próxima más importante del bajo crecimiento es una tasa baja de acumulación de capital y no el estancamiento de la productividad total de los factores, que es más bien una consecuencia endógena de la lenta formación de capital físico. El libro apunta también a los principales factores que están detrás del estancamiento: los bajos niveles de inversión pública —asociados a una baja carga fiscal—; la reducida inversión en infraestructura en particular; el crédito bancario escaso y caro junto con el desmantelamiento de la banca de desarrollo; la adopción de una política fiscal procíclica y de una política monetaria que tiende a apreciar el tipo de cambio real, y el abandono de la política industrial.

El libro anterior no desarrolla, sin embargo, un diagnóstico alternativo propiamente dicho del lento crecimiento ni profundiza en sus posibles soluciones. El presente trabajo intenta remediar esas limitaciones. Su tesis central es que desde hace ya tres décadas la economía mexicana se encuentra en una trampa de lento crecimiento. Se trata de una trampa en el sentido de que el propio lento crecimiento interactúa con sus determinantes para mantener la estabilidad de un “equilibrio de bajo nivel de crecimiento”. También a diferencia del anterior, este libro es propositivo. Ante las perspectivas mediocres de la economía mundial, el “estancamiento secular” de la economía norte­americana en la actual década y la formidable competencia de China y otros países del este de Asia en los mercados mundiales de manufacturas, aboga por una reorientación de la estrategia de desarrollo que le otorgue un papel más activo al Estado y fortalezca el mercado interno con políticas redistributivas.

El libro se ha visto enriquecido por numerosas contribuciones. Agradezco la excelente ayuda de investigación de Javier Castellón, Claudia Córdova, Luis Ángel Monroy Gómez Franco y Víctor Vidal. Varios colegas y amigos comentaron versiones del manuscrito o de otras maneras contribuyeron a mejorar su contenido: Javier Alejo, Roberto Cabral, Raymundo Campos, Santiago Capraro, Rolando Cordera, Gerardo Fujii, Fausto Hernández Trillo, Carlos Ibarra, David Ibarra, Santiago Levy, Cassio Luiselli, David Maldonado, Emilio Ocampo, Ignacio Perrotini, Richard Salvucci, Claudia Schatán, Carlos Tello y Ángel de la Vega. El libro se benefició también de las reacciones y preguntas de mis estudiantes de Economía Mexicana II en la Facultad de Economía de la UNAM, ante quienes lo expuse mientras lo iba terminando. Alejandra Adoum, Eugenia Huerta y Antonio Bolívar me apoyaron con una excelente revisión editorial. Mi agradecimiento va también a la Facultad de Economía y a su director, Leonardo Lomelí, por el apoyo recibido durante su elaboración, y a El Colegio de México, en particular a su presidente Javier Garciadiego por su apoyo y a Francisco Gómez y su equipo por una excelente y pronta labor de edición y producción.

NOTA AL PIE

INTRODUCCIÓN

¿Qué factores han impedido que México salga del estancamiento económico en que ha estado sumido durante las últimas tres décadas? Como lo he argumentado en otros trabajos (véase, en particular, Ros, 2013a), la causa próxima más importante del lento crecimiento es una baja tasa de acumulación de capital tanto público como privado. El problema de una tasa de acumulación de capital insuficiente puede verse a su vez como el resultado de un desalineamiento entre, por un lado, la tasa de rentabilidad de las nuevas inversiones y, por otro, la tasa de interés real (o de manera más general las condiciones de financiamiento de la inversión). La segunda es demasiado alta en relación con la primera como para generar la tasa de acumulación de capital necesaria para reducir en el tiempo el subempleo. Es en ese sentido que la tasa de acumulación de capital es insuficiente: la tasa a la cual la demanda efectiva y la capacidad productiva crecen al mismo ritmo es inferior a la tasa determinada por el crecimiento de la fuerza de trabajo y el progreso técnico potencial.[1] O bien, si las dos tasas se igualan lo hacen con un nivel de subempleo y emigración de la fuerza de trabajo socialmente indeseables.

Hay varias circunstancias que influyen en este desalineamiento. Primero, por el lado de la tasa de rentabilidad de las nuevas inversiones hay varios factores que resultan particularmente relevantes. Un primer factor que afecta directamente a la tasa de inversión total e indirectamente también a la inversión privada por su efecto en la rentabilidad de nuevas inversiones, se refiere a niveles de inversión pública muy bajos. El origen de este problema es que el necesario ajuste fiscal que siguió a la explosión del gasto público en 1981 y a la crisis de la deuda de 1982 se hizo mediante una brutal contracción de la inversión pública. En la actualidad la inversión pública (4.3% en 2013) es del orden que prevalecía al final de la década perdida (1989-1991) y sigue estando muy por debajo (en aproximadamente 7 puntos porcentuales) de los niveles previos al ajuste de la crisis de la deuda.[2] Como resultado de la reducción de la inversión pública, a mediados de los años 2000, la mexicana era, entre las mayores economías latinoamericanas, la que menos invertía en infraestructura como porcentaje del PIB (véase el capítulo I de este libro).

Otro factor que afecta la rentabilidad de las nuevas inversiones es el peso fuerte, una tendencia recurrente hacia la apreciación del tipo de cambio real. En una economía tan abierta como lo es hoy la mexicana, un tipo de cambio real apreciado es extremadamente adverso al desarrollo económico. Esto es así porque, al modificar los precios relativos a favor de los bienes no comerciables, un tipo de cambio real apreciado reduce la rentabilidad de la inversión privada en sectores de bienes comerciables de la economía y promueve la reasignación de recursos en contra de esos sectores. Estos sectores —la industria manufacturera en particular— cumplen un papel decisivo en el proceso de crecimiento por varias razones que hacen que la productividad se expanda en ellos endógenamente con la inversión y la producción, y en los que fallas de mercado (externalidades de información y coordinación) llevan a una inversión subóptima. Como se argumenta en Ros, 2013a y más ampliamente en el capítulo V de este libro, la tendencia al peso fuerte es en parte resultado de la política monetaria y cambiaria que sigue el Banco de México (o banco central) y de su mandato único de preservar la estabilidad del poder de compra de la moneda. A los factores anteriores cabe agregar el desmantelamiento de la política industrial que redujo bruscamente los incentivos a la inversión en la industria manufacturera (véase el capítulo IV) y los bajos salarios reales que limitan el mercado interno y con ello la inversión en los sectores que producen para éste (véase el capítulo VI).

Por el lado de la tasa de interés real y las condiciones de financiamiento de la inversión, México ha registrado en las dos últimas dos décadas una severa restricción de crédito bancario y muy altas tasas de interés activas que obstaculizan la recuperación de la tasa de inversión. El coeficiente de crédito bancario a PIB se desplomó después de la crisis de 1994-1995 (de más de 30% a principios de los noventa a 20% en la actualidad en el caso del crédito al sector privado), especialmente el crédito bancario a las empresas, y pese a una recuperación en años recientes se encuentra muy por debajo del de los países de la OCDE y se ubica en un nivel de los más bajos de América Latina. Este tema, abordado en Ros, 2013a, se trata más ampliamente en el capítulo III de este libro.

La importancia relativa de estos distintos factores varió de un sub­periodo a otro. Muy esquemáticamente, durante la década perdida de los ochenta, la brutal contracción de la inversión pública que acompañó a los drásticos ajustes fiscales a los que forzó la crisis de la deuda y la desintermediación financiera asociada al recrudecimiento de la inflación fueron, junto con la crisis del petróleo de 1986, los factores principales detrás del estancamiento. La inflación perdió importancia con el éxito del Pacto de Solidaridad Económica de fines de 1987 y apareció la tendencia a la apreciación del peso como componente importante en la mediocre recuperación de la economía entre 1989 y 1994, promovida por un breve auge crediticio que siguió a la liberalización financiera y a la privatización de la banca. El peso fuerte perdió relevancia tras la severa devaluación real producida con la crisis de 1994, lo que pese a los aún deprimidos niveles de inversión pública permitió una recuperación económica en la segunda mitad de los noventa a tasas de 5% anual, las más altas de las últimas tres décadas. A principios de los años 2000 reaparece la tendencia a la apreciación cambiaria real, se perpetúa el bajo nivel de inversión pública y el crédito bancario permanece deprimido en los niveles muy bajos a los que llegó con su colapso durante la crisis de balanza de pagos y bancaria de 1994-1995. A ello se agrega la emergencia de China como un formidable exportador de manufacturas que compite exitosamente en Estados Unidos, el principal mercado para las exportaciones de manufacturas mexicanas.

Como se señaló en el Prefacio, la tesis central de este libro es que desde hace ya tres décadas la economía mexicana se encuentra en una trampa de lento crecimiento, es decir en una situación en la que el estancamiento económico interactúa con sus determinantes para mantener la estabilidad de un “equilibrio de bajo nivel de crecimiento”. Como se analiza en el capítulo I, el déficit de infraestructura, particularmente agudo en el sur del país, vuelve poco rentable la inversión privada en las regiones atrasadas. El rezago de la infraestructura en el sur se traduce en una estructura económica en la que prevalecen las microempresas que producen para mercados muy limitados y fragmentados. La relativa ausencia de grandes empresas modernas, además de significar el desaprovechamiento de economías de escala y perpetuar la baja productividad, desestimula la inversión en infraestructura, lo cual hace perdurar su déficit y el estancamiento de la región.

Como se argumenta en el capítulo II, otro de los determinantes del lento crecimiento es una baja carga fiscal que impide gastar en inversión pública y otros bienes públicos (salud, educación, seguridad) lo suficiente como para crecer más rápidamente. A su vez, el lento crecimiento hace más difícil elevar la carga fiscal. Si la economía creciera, los ingresos públicos aumentarían, permitiendo que la provisión de servicios públicos mejorara y facilitara así la elevación de la carga fiscal, cuyo bajo nivel se perpetúa además porque el estancamiento conlleva altos y crecientes niveles de informalidad y, por lo tanto, limita la base impositiva efectiva.

También en relación con el crédito bancario, como se analiza en el capítulo III, la economía está sujeta a un “equilibrio de bajo nivel”: la reducida intermediación bancaria restringe el crédito a la actividad productiva y el bajo crecimiento tiende, a su vez, a perpetuar ese limitado nivel de crédito empresarial al impedir que se aprovechen las economías de escala del sector, perpetuando su bajo nivel de eficiencia. Debido a que el crecimiento es lento, la inversión y la demanda de crédito son bajas y, en presencia de economías de escala en el sector bancario, los servicios financieros se producen a un costo alto. Como resultado, la rentabilidad neta (del costo del crédito) del sector productivo es tan baja que el crecimiento se mantiene lento. Ello acentúa el precio alto del crédito bancario y reduce la rentabilidad en el sector productivo, manteniendo a la economía en un equilibrio de bajo crecimiento, lo que constituye una trampa de subdesarrollo financiero.

La apertura al comercio exterior y el desmantelamiento de la política industrial que la acompañó, como se analiza en el capítulo IV, contribuyeron a un auge de exportaciones manufactureras que confirmaría, a los ojos de los formuladores de la política económica, las bondades de esas políticas soslayando que para ser exitosa en términos de crecimiento, la apertura comercial requería no solo un tipo de cambio real competitivo y estable sino de nuevas formas de política industrial. La ausencia de estos componentes hace que el Tratado de Libre Comercio (TLC), con sobrevaluación cambiaria y sin política industrial, se asemeje a construir un motor muy potente y luego alimentarlo con agua en lugar de gasolina. Vamos a ver cuánto tiempo tendrá que pasar para entender que eso no funciona.

En el capítulo V se argumenta cómo ciertas características de la economía mexicana —su alto grado de apertura al comercio exterior y el limitado impacto de la tasa de interés en la demanda agregada y la inflación— hacen que el actual régimen de política monetaria tenga un sesgo hacia la apreciación del tipo de cambio real, con efectos adversos en la tasa de crecimiento por la vía de deprimir la rentabilidad de la inversión en los sectores de bienes comerciables. A su vez, el lento crecimiento junto a la apreciación cambiaria permiten mantener la inflación baja, lo cual, dado el mandato constitucional del banco central de preservar el poder de compra de la moneda nacional, refuerza la convicción de esa institución de seguir con la misma política monetaria.

Como se examina en el capítulo VI, los bajos y estancados salarios reales (incluido el ínfimo salario mínimo) limitan el mercado interno y llevan a desaprovechar el potencial de crecimiento ligado a la expansión de ese mercado. Un círculo vicioso se ha establecido entre salarios reales que crecen por debajo de la productividad, concentración de la distribución funcional del ingreso a favor de las ganancias, lento crecimiento del mercado interno y de la productividad, y mantenimiento de salarios reales bajos. Esto es así tanto más cuanto que la atonía de la productividad es producto del lento crecimiento de la economía como consecuencia del bajo crecimiento del empleo formal, que conduce al estancamiento o caída de la productividad en el sector informal.

Por encima de todo, el estancamiento interactúa con la desigualdad. La tendencia a la concentración del ingreso y de la riqueza limita la expansión del mercado interno y la desigualdad fomenta el crimen y la violencia, todo lo cual reduce el crecimiento. A su vez, el bajo crecimiento fomenta la desigualdad. El estancamiento promueve la informalidad y reduce la productividad y los ingresos de los trabajadores informales. De manera más general, como lo ha mostrado Piketty (2014), una baja tasa de crecimiento eleva la brecha entre la tasa de retorno del capital y la tasa de crecimiento, lo que tiende a elevar la participación de las ganancias en la distribución funcional del ingreso y la de los superricos en la distribución personal del ingreso. Este tema se aborda en el capítulo VII con el que concluye el libro.

Este trabajo contiene un conjunto de propuestas de política económica para salir de esta trampa de bajo crecimiento y alta desigualdad. La necesaria reorientación de la estrategia de desarrollo presenta múltiples aspectos. En el capítulo I se analiza la urgencia de adoptar una nueva política de desarrollo regional que logre aprovechar el potencial productivo del sur del país. En el capítulo II se analiza la reformulación de la política fiscal (tanto por el lado de los ingresos como de los gastos públicos) con el fin de elevar la inversión pública y redistribuir los ingresos de manera de lograr una mayor equidad y fortalecer el consumo de los estratos de ingresos más bajos. El capítulo III aboga por una profundización de la reforma financiera tendiente a cambiar la actual estructura de incentivos del sistema bancario, que lo lleva a otorgar montos muy insuficientes de crédito empresarial. El capítulo IV revisa nuevas formas de política industrial en el marco de una economía abierta y en desarrollo que nos permitan internalizar las ganancias de competitividad y productividad resultado de la apertura comercial. El capítulo V abunda en las bases analíticas y empíricas de una reorientación de la política monetaria que permita incluir entre sus objetivos el empleo y el crecimiento, adoptando, específicamente, una política de tipo de cambio real competitivo y estable que es esencial para el crecimiento en una economía abierta, de mercado y en desarrollo. El capítulo VI aborda el papel que la política salarial puede desempeñar en ese nuevo curso de desarrollo por medio, en particular, de una política de recuperación del salario mínimo real. En suma, este libro pretende ser una contribución a la formulación y el diseño de políticas públicas que simultáneamente tiendan a generar un mayor crecimiento económico y a reducir la desigualdad social.

NOTAS AL PIE