© 2018 Lars Stigendal och Effektiv styrning Sverige AB
Formgivning inlaga: Siv Liedholm
Bild och formgivning omslag: Robert Agius
www.effektivstyrning.se
Andra upplagan
Förlag: Books on Demand GmbH, Stockholm, Sverige
Tryck: BoD – Books on Demand GmbH, Norderstedt, Tyskland
ISBN: 978-91-7785-810-2
Kopieringsförbud
Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material.
Tanken på att skriva en bok om styrning och utveckling av offentlig verksamhet föddes för några år sedan dels under de många diskussioner som fördes med deltagare i vår kurs Effektiv styrning, dels efter min medverkan i Innovationsrådets försöksverksamhet med systembaserad styrning och den sekretariatsrapport jag då medverkade till: Lean och systemsyn i stat och kommun (SOU). Innovationsrådet pekade på en rad önskvärda perspektivskiften i styrningen av offentlig sektor, men deras arbete har fått begränsat genomslag även om man kan se den nu av regeringen tillsatta Tillitsdelegationens arbete som en fortsättning på den av Innovationsrådet utstakade vägen. Förhoppningsvis kan denna bok bidra till att markera vägen framåt ännu lite tydligare.
Flera forskare inom olika discipliner, liksom ett par personer med stor erfarenhet av att arbeta med styrning i staten, har läst delar av boken under arbetets gång. Ett varmt tack till dessa! Ett särskilt tack till Johan Quist, docent i företagsekonomi på Handelshögskolan vid Karlstads universitet och verksam som forskare vid Centrum för tjänsteforskning. Johan har läst och kommenterat såväl olika utkast som den slutliga versionen. Vi har också samarbetet sedan mer än 15 år när det gäller att ta fram och tillsammans utbilda i ledning och styrning av offentlig verksamhet. Ett tack också till min partner i Effektiv styrning, Siv Liedholm. Siv har varit verksam som ekonomichef i både privat och offentlig verksamhet och är i dag konsult i systembaserad styrning och utveckling. Även Siv har läst och kommenterat olika utkast. Självfallet är ansvaret för innehållet dock helt mitt eget. Boken tillägnas mina barnbarn Hanna, Oskar, Kasper och Malkolm. Min förhoppning är att de ska få samma goda förutsättningar som de flesta i min generation som fått växa upp och leva i ett världens bästa länder. Med tanke på framtida utmaningar kräver detta dock ett annat sätt att tänka både på politisk nivå och i offentlig förvaltning när det gäller hur vi styr och utvecklar vår gemensamma sektor.
Lars Stigendal
Lars Stigendal har i det närmaste 40 års erfarenhet av anställningar i olika statliga myndigheter och med allt från strategisk styrning, verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete till HR- och utbildningsfrågor. Han har bland annat varit anställd en längre period vid Riksskatteverket samt vid Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) och Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Han har också medverkat i olika projekt initierade av Regeringskansliet som rört styrning av statlig verksamhet.
De senaste 10 åren har Lars främst gett kurser och hållit föreläsningar om styrning och utveckling av offentlig sektor. Därutöver har han medverkat i en del utredningar och utvärderingar. Han driver tillsammans med Siv Liedholm utbildningsverksamhet riktad till statliga myndigheter, kommuner och landsting via www.effektivstyrning.se.
Även om Sverige har en i många avseenden väl fungerande offentlig sektor, så finns det en stor effektiviseringspotential. För att realisera denna krävs dock förändringar i organisation och styrning av offentlig sektor och ett annat sätt att tänka kring styrningsfrågorna.
I kapitel 1 diskuteras behovet av en förändrad styrning av offentlig sektor mot bakgrund av regeringens efterlysning av en styrning av välfärdssektorn bortom New Public Management – en styrning baserad på tillit till välfärdsprofessionerna samt de utmaningar offentlig sektor står inför med brister inom många områden samtidigt som andelen äldre ökar med ökade behov av vård och omsorg som följd.
I kapitel 2 argumenteras för att behovet av en förändrad styrning är stort men att utgångspunkten för analys och utformning bör vara vad som kännetecknar offentlig verksamhet. Offentlig verksamhet består av tjänster som ska tillgodose individuella och kollektiva behov. Många verksamheter kännetecknas av komplexitet och av stor spännvidd när det gäller verksamheternas karaktär. Dagens styrning har inte dessa förutsättningar som utgångspunkt. Många av de problem som offentlig sektor brottas med sammanhänger med att styrningen har fel utgångspunkt, något som bidrar till ineffektivitet och bristande kvalitet.
Hösten 2014 aviserade civilminister Ardalan Shekarabi en översyn av styrmodellerna i offentlig sektor – en styrning bortom New Public Management. Syftet var att utreda hur styrningen kan förbättras och offentlig verksamhet bli mer effektiv och ge större nytta för medborgarna. Ministern framhöll bland annat att de senaste decenniernas styrning, inspirerad av New Public Management, har lett till en ökad administrativ börda och till att yrkesprofessionernas roll försvagats. Målet för översynen angavs vara att välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik ska bli mer vägledande.
I en debattartikel i Svenska Dagbladet i början av 2015 utvecklade civilministern regeringens syn på frågan. Han konstaterade att vad som utmärker Sverige är en ovanligt hög tillit till de offentliga institutionerna. Samtidigt har mål- och resultatstyrning, ökande kontroll och användandet av ekonomiska incitament och köp-och-säljmodeller präglat offentlig sektor de senaste decennierna.
Återrapporteringskrav, utvärderingar och kvantitativa jämförelser tynger välfärdsmedarbetarnas vardag, men har inte införts av en slump. De marknadsreformer som genomförts har haft svårt att garantera likvärdigheten. Kontroller har varit nödvändiga i såväl privat som offentligt utförd välfärd för att förhindra att ersättningsmodeller och konkurrens styr fel, men New Public Managements avarter drabbar hela välfärden, oavsett om utföraren är privat eller offentlig.
Avigsidorna med New Public Management, hävdade ministern, urholkar tilliten. För att höja kvaliteten i vården, skolan och omsorgen och bevara tilliten till välfärden måste välfärdsmedarbetarnas kunnande, erfarenhet och yrkesetik tas tillvara mer än idag. Han konstaterade samtidigt att New Public Management också har medfört mycket värdefullt, som ska bevaras. Det gäller exempelvis ett ökat fokus på individens behov, liksom på valfrihet.
På regeringens utspel följde en förnyad debatt om för- och nackdelar med New Public Management. Under parollen ”Att utreda New Public Management är hopplöst” hävdade redaktionen för Organisation & Samhälle i ett temanummer att man inom ämnet företagsekonomi hade studerat NPM i åtminstone 30 år. Regeringens utredningsuppdrag tedde sig mot den bakgrunden märkligt, för att inte säga hopplöst. Man menade att det är svårt att avgränsa vad NPM egentligen står för och att det är svårt att tänka sig att det finns något nytt paket av styrformer som kan ersätta dem som nu förknippas med NPM.
Reformer möts med motreformer och det uppstår olika blandformer snarare än att man återgår till något gammalt. De metoder som sammanfattats under begreppet NPM har därför, enligt redaktionen, ett fortsatt liv vare sig vi vill det eller inte. Begreppet NPM kan förmodligen tas bort men inte årtionden av reformer i dess namn.
Civilministerns formulering om vad som kommer efter New Public Management var kanske olycklig med tanke på att förändringar sker på just det sätt som beskrivits ovan. Gamla idéer och tillvägagångssätt lever vidare parallellt med de nya lösningar som NPM representerar. När delar av NPMs agenda övergetts och ersatts av andra strömningar, så har samtidigt en del bestått och blivit irreversibelt.
Samtidigt kan man förundras över den självtillräcklighet och statiska syn som redaktionens uttalande speglar. Visserligen är företagsekonomi i dag ett relativt tvärvetenskapligt ämne, men en del av problemet skulle ju kunna vara att styrningen av offentlig sektor i allt för hög grad ”kidnappats” av personer som genom sin utbildning kan ha skolats in i tankemodeller som borde göra dem mindre skickade att styra offentlig verksamhet på ett ändamålsenligt sätt.
Många andra discipliner har rimligtvis väl så relevanta bidrag att komma med när det gäller styrningen av offentlig verksamhet. Detta gäller självklart statsvetarna, som ju också är aktiva i debatten. Däremot saknas i stor utsträckning perspektiv från t.ex. beteendevetare och humanister. Styrning handlar i grunden om att påverka människors beteende. Var finns t.ex. företrädare för de senaste decenniernas omfattande motivationsforskning i debatten kring styrning av offentlig sektor? Det handlar inte om att hitta något nytt paket av styrformer, utan snarare om att få en bättre balans mellan olika perspektiv: ekonomi, kvalitet, rättssäkerhet, jämlikhet och rättvisa. Den så kallade IT-skandalen på Transportstyrelsen 2017, där grundläggande säkerhetskrav negligerades i strävan efter den ekonomiskt mest fördelaktiga lösningen, illustrerar riskerna med en alltför ensidig fokusering på ekonomi.
Nu handlade ju budskapet från regeringen heller inte primärt om att man skulle utreda New Public Management i sig, utan om hur styrningen kan förbättras och offentlig verksamhet bli mer effektiv och ge större nytta för medborgarna. Här finns det åtskilligt att göra när det gäller att göra allvar av regeringens förvaltningspolitik, där man oavsett färg på regering sedan början av 1990-talet har pratat om en förvaltning som är effektiv, rättssäker och samverkande, har medborgarfokus och skapar största möjliga nytta för medborgare och företag. Regeringens förvaltningspolitik, i de delar som rör styrningen av våra myndigheter, har så här långt mest varit formulerad på papper i olika policydokument. Vi har sett tämligen lite av den i praktisk handling.
De frågor som kommer att tas upp i den kommande framställningen är främst hur offentlig sektor genom en mera ändamålsenlig styrning kan bli effektivare, samtidigt som det offentligas tjänster håller hög kvalitet sett såväl ur professionernas perspektiv som ur ett kund-/brukarperspektiv. En utgångspunkt är hur huvudmännens styrning (regering, kommun- och landstingsstyrelser) kan skapa ändamålsenliga förutsättningar för myndigheterna att enskilt eller i samverkan utföra sina uppdrag i enlighet med verksamheternas syfte.
I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram från år 2000, En förvaltning i demokratins tjänst, hävdas att Sverige har en statsförvaltning som håller hög kvalitet. Sverige skall ligga i frontlinjen när det gäller kvalitet i statsförvaltningen i ett internationellt perspektiv. För att bibehålla ett högt medborgerligt förtroende för den statliga verksamheten och åstadkomma bra tillväxtförutsättningar för företag krävs enligt handlingsprogrammet en höjd ambitionsnivå i arbetet med att utveckla förvaltningens kvalitet.
Denna programförklaring är viktig. Forskning visar att graden av kvalitet i länders offentliga förvaltningar i stor utsträckning är avgörande för deras förmåga att leverera välfärd till sina medborgare, liksom för tillit i samhället och tilltron till demokratin. Internationella mätningar visar också att Sverige, tillsammans med övriga nordiska länder, tillhör de mest framgångsrika i världen. Detta är en kombination av flera faktorer: en offentlig sektor med hög kvalitet som åtnjuter medborgarnas förtroende och ett framgångsrikt och konkurrenskraftigt näringsliv.
Det svenska samhället står samtidigt inför stora utmaningar med en åldrande befolkning, ökad invandring av personer med låg formell utbildning, eftersatta infrastruktur- och bostadsinvesteringar, sjunkande resultat i skolan, ökad internationalisering samt en ökad internationell konkurrens, vilket kräver goda förutsättningar för företagande, m.m.
Enligt 2015 års långtidsutredning har Sverige detta till trots goda förutsättningar att möta framtida utmaningar, inte minst när det gäller den offentliga sektorns finansiering. Ett hot är enligt utredningen de sjunkande kunskapsresultaten i den svenska skolan. Andra har pekat på att Sverige halkat efter i fråga om högre utbildning och forskning. De stora företagens forskning förläggs inte till Sverige och svenska storföretag drar ned sin forskning i Sverige.
Utöver utvecklingen inom utbildningsområdet kan man som medborgare notera att det finns betydande kvalitetsbrister redan i dag inom äldreomsorgen; att sjukvården samt socialtjänsten i många kommuner har svårt att rekrytera personal; att underhållet av infrastruktur – inte minst järnvägsnätet – är eftersatt; att nedrustningen av försvaret enligt många har gått för långt; att bostadsbyggandet är kraftigt eftersatt vilket påverkar tillväxtmöjligheterna i expansiva regioner liksom möjligheten att integrera flyktingar som får permanent uppehållstillstånd i Sverige; att polisens förmåga att beivra brottslighet har betydande brister, etc. Studier visar också att andelen barn och unga som lever i utsatthet till följd av t.ex. kognitiva eller neuropsykiatriska problem uppgår till 10-13 procent av varje årskull, att det är ett ökande problem och att det går ner i åldrarna, något som medför mycket stora kostnader för samhället.
Den demografiska utvecklingen, med ökad andel äldre, kommer att öka efterfrågan på välfärdstjänster. Den framskrivning av dagens förhållanden som långtidsutredningen gör, visar på ett underskott i de offentliga finanserna under flera decennier. En eventuellt höjd ambitionsnivå i välfärden skulle leda till ännu större underskott. De anpassningar utredningen ser som möjliga för att hantera denna utmaning är fler arbetade timmar, höjda skatter, omprioriteringar eller ökad egenfinansiering.
Andra gör liknande, eller rentav mera pessimistiska bedömningar. Så t.ex. har Konjunkturinstitutet räknat på olika scenarios för den framtida utvecklingen och i inget av deras alternativ är de offentliga finanserna långsiktigt hållbara. Trots en ökad invandring, som på medellång sikt förväntas ge ett positivt bidrag till ekonomin, och trots att många beräknas arbeta högre upp i åldrarna kommer skattekvoten att behöva ökas vid en oförändad ambitionsnivå i offentliga välfärdsåtaganden. På sikt är det den ökande andelen äldre som påverkar kalkylerna, främst andelen personer över 80 år.
Långtidsutredningen bedömer att den största potentialen ligger i att öka antalet arbetade timmar. Utredningen tror däremot inte att produktivitetshöjningar inom den offentligt finansierade verksamheten skulle underlätta den långsiktiga finansieringen av välfärdssystemen i tillräckligt hög grad. Utredningen pekar ändå ut som en viktig uppgift för de offentliga systemen att värna en god offentlig förvaltning som bidrar till hög tillit i samhället. Utredningen pekar på de tydliga samband som uppmätts mellan tillit och kvaliteten på ett lands offentliga förvaltning. Att upprätthålla kvalitet i och förtroende för rättsstaten och den offentliga sektorns institutioner bör därför enligt utredningen vara högprioriterade politikområden.
Det är positivt att långtidsutredningen har tagit fasta på forskningen om tillit och förtroende för offentlig sektor. Utredningen konstaterar att bland de faktorer som kan förklara den så kallade totalfaktorproduktiviteten är – förutom faktorer som forskning, konkurrens, innovation och entreprenörskap – graden av social tillit och den offentliga förvaltningens kvalitet samt organisation och ledning.1 Att bygga styrningen på tillit genom att i styrningen skapa goda förutsättningar för medarbetarna är samtidigt en av utgångspunkterna i denna framställning. Det är också en helt annan utgångspunkt än vad som är fallet i New Public Management där misstro mot de anställda i offentlig sektor ligger till grund för de lösningar som NPM står för.
Enligt ekonomen P-O Edin är ”mental fångenskap” det största hindret för att lösa framtidens utmaningar. En bärande tes i denna bok att vårt sätt att tänka kanske är det största hindret för att förändra styrningen i offentlig sektor och för att bättre tillvarata den potential som ligger i att vi i svensk offentlig sektor har välutbildade medarbetare med förmåga att ta ansvar för såväl verksamheternas utförande som för utveckling och förbättringar. Sättet att tänka kring styrning – vad som ska styras och hur styrningen ska utformas – har samtidigt medfört att strukturer byggts upp som i många fall motverkar viljan och förmågan att ta ansvar.
Bedömningen här är att det finns en mycket stor effektiviseringspotential i offentlig sektor som långtidsutredningen inte beaktat annat än partiellt. Det handlar om offentlig sektors organisation och styrning och då såväl huvudmännens styrning som den interna styrningen i myndigheter och förvaltningar. Det borde vara möjligt att driva offentlig förvaltning och den offentligt finansierade välfärden med nuvarande kvalitet till avsevärt lägre kostnad än i dag. Bakom detta påstående ligger inga makroekonomiska analyser, utan långvariga praktiska erfarenheter, såväl egna som många andras, av hur dagens fragmenterade organisation och ”fabriksinspirerade” styrning bidrar till resursslöseri och ineffektivitet i hela den offentliga sektorn.
När man går mera på djupet i en verksamhet eller en speciell fråga och gör andra typer av mätningar och analyser än vad som vanligen är fallet, så finner man oftast stora effektiviseringsmöjligheter. Det handlar om stora systemfel i styrningen, systemfel som i sin tur beror på vårt sätt att tänka kring vad som ska styras, hur styrningen bör utformas och vad som ska mätas och följas upp. Det handlar emellertid också om hur offentlig sektor är organiserad och hur ansvaret för olika frågor splittras upp på många olika aktörer.
Styrningen av offentlig sektor har de senaste decennierna gått från att fokusera på kvalitet till att fokusera på produktivitet och effektivitet. Detta var sannolikt en följd av dels NPM-agendan, dels att den offentlig sektors storlek och expansion började ifrågasättas i början av 1990-talet bland annat i samband med finanskrisen, vilken påverkade hela den ekonomiska utvecklingen i Sverige.
Självklart ska det ställas höga effektivitetskrav på offentlig sektor. Det är allas våra pengar som skattebetalare som stat och kommun hanterar. Paradoxalt nog riskerar en ensidig fokusering på produktivitet och effektivitet att bli kontraproduktiv och leda till sämre kvalitet, minskad effektivitet och ökade kostnader. Det är samtidigt inget märkvärdigt med detta. Det är i själva verket vad kvalitetsrörelsen hävdat i flera decennier.
Som Rothstein har visat omvandlades svensk offentlig förvaltning från en ”försumpad” förvaltning med hög korruption och klientism, under en ganska kort period på 1800-talets senare hälft. Rothstein beskriver 1860-talet som den big bang då det moderna Sverige föddes. Detta skedde inte genom en direkt strategi, dvs. ökad satsning på att bekämpa korruption, utan genom indirekta åtgärder i form av främst nya lagar och förordningar.
På samma sätt borde det vara fullt möjligt att i dag på något drygt decennium förändra ledning, styrning och ledarskap och kanske organisation och ansvarsfördelning – men då i ett längre tidsperspektiv – så att vi inte bara klarar av de utmaningar vi står inför, utan också sannolikt kan höja kvaliteten i olika offentliga åtaganden. Potentialen till förbättringar ligger i att ta utgångspunkt i vad som kännetecknar det offentliga och vad detta får för konsekvenser för hur man bör styra olika statliga och kommunala verksamheter. Detta är naturligtvis inte enkelt:
Det handlar om vårt sätt att tänka.
1 Totalfaktorproduktivitet avser den del av produktivitetsutvecklingen som inte kan förklaras av olika former av kapitalinsatser.
Mycket av den kritik mot New Public Management som togs upp i det inledande kapitlet bottnar sannolikt i att de lösningar som förknippas med NPM inte i tillräcklig utsträckning har beaktat de förutsättningar som gäller för det offentliga. Även om problembeskrivningen i NPM (offentlig sektor är inte tillräckligt effektiv) var korrekt, så har många (men långt ifrån alla) lösningar varit fel och totalt sett inte bidragit till ökad effektivitet.
Dagens styrning av offentlig verksamhet tar i alltför stor utsträckning sin utgångspunkt i dels hur man styr varuproduktion i en fabrik, dels ekonomistyrningens fokus på kostnader snarare än på vad verksamheten ska åstadkomma, dvs. syftet med verksamheten. Inom såväl landsting som kommuner förekommer t.ex. produktionsstyrelser. Om ett landsting skulle utgå från att uppdraget är att ”bota och vårda sjuka” snarare än att producera vård, så skulle man gå från en produktionslogik med fokus på prestationer och kostnader för att producera vård, till fokus på vilket värde landstinget skapar för patienterna. Det skulle också innebära att man skulle styra verksamheten på ett annat sätt, något som kommer att illustreras i senare kapitel.
En rimligare utgångspunkt, än att utgå från en fabrikslogik med fokus på kostnader, är att utgå från vad som kännetecknar offentlig verksamhet och vad som ska uppnås. I detta kapitel tas upp, i tur och ordning, följande förhållanden som är relevanta för styrningens utformning, såväl när det gäller huvudmännens styrning, som den interna styrningen i myndigheter och förvaltningar:
1. Offentlig sektor är politikerstyrd och ska tillgodose individuella och kollektiva behov.
Att verksamheten är politikerstyrd innebär att offentliga tjänster till stor del är skattefinansierade och att syftet inte är att ge ägare avkastning på insatt kapital. När det gäller behov handlar det om att medborgarnas köpkraft inte ska vara avgörande för vad som tillgodoses av det offentliga. Därmed saknas också den styrmekanism som marknaden utgör. Detta medför en rad problem, allt från att avgöra vilka behoven är till hur man ska mäta resultat och måluppfyllelse. Behov är dessutom mer eller mindre oändliga medan resurserna är begränsade, vilket kräver prioriteringar inom ramen för tillgängliga resurser. Det ovan sagda har i sig inget med valfrihetsreformerna att göra. Så t.ex. är beslutet om hemtjänsttimmar ett myndighetsbeslut som fattas av kommunen och som avser brukarens bedömda behov. Brukaren kan sedan välja en privat eller en kommunal aktör som utförare.
2. Offentlig sektor sysslar i huvudsak med tjänsteverksamhet
Som bland andra Quist & Fransson påtalat styrs det offentliga i stor utsträckning utifrån en fabrikslogik, dvs. som om man sysslade med industriell varuproduktion enligt löpande-band-principen. Detta kan visserligen skenbart underlätta styrningen, men det sker då ofta på bekostad av tjänsternas kvalitet och värde för kunderna (medborgare och företag). Tjänstelogik snarare än fabrikslogik måste därför vara utgångspunkt för styrningen av offentlig sektor.
Det offentliga har att hantera såväl individuella som kollektiva behov, något som ofta kan medföra målkonflikter. Det kan dessutom vara många aktörer, såväl statliga som kommunala och olika frivilligoch intresseorganisationer, inblandade i att hantera en fråga t.ex. ungdomsbrottslighet eller integration. Många frågor som hanteras av det offentliga kännetecknas också av att det inte finns någon egentlig lösning. Samhället kan enbart göra så gott det går. Brottsbekämpning är ett exempel på en sådan fråga. Styrningen måste kunna hantera denna komplexitet, något som mål- och resultatstyrningen, som den kommit att tillämpas, inte har klarat av på ett tillfredsställande sätt. En anledning till detta är att styrningen i alltför hög grad fokuserat på enskilda myndigheters prestationer.
4. Offentlig sektor har verksamheter av väldigt olika karaktär
Det offentliga omfattar allt från välfärdstjänster som skola, vård och omsorg till myndighetsutövning med sanktionsmöjligheter som t.ex. skatteförvaltning. Till skillnad från i näringslivet finns i staten inget enhetligt mätsystem som kan användas för att avgöra om olika verksamheter är framgångsrika och skapar åsyftat värde eller inte. Det går heller inte att jämföra olika statliga verksamheter på något meningsfullt sätt. Inom kommuner och landsting bedriver alla samma verksamhet, men där är det istället förutsättningarna som varierar, något som föranledde civilministern att 2017 tillsätta en kommitté med uppgift bland annat att analysera behovet av kommunal samverkan, kommunsammanläggningar och förändrade uppgifter för att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen.
Att offentlig verksamhet är av mycket olika karaktär betyder att olika myndigheter och förvaltningar kan behöva styras på olika sätt. Med tanke på att stora delar av all offentlig verksamhet omfattar myndighetsutövning och inte är konkurrensutsatt blir samtidigt ”kundorientering”, dvs. fokus på de medborgare och företag som verksamheterna är till för, på sätt och vis viktigare i offentlig sektor än i privat sektor, där vi har en reell valfrihet utifrån våra preferenser och vår köpkraft som konsumenter.
Förståelse för konsekvenserna av ovan nämnda förhållanden är en förutsättning för att kunna utforma en ändamålsenlig styrning av offentlig verksamhet. Med ändamålsenlig avses här att styrningen ska skapa förutsättningar för offentligt finansierade verksamheter att med avsedd kvalitet uppfylla syftet med verksamheten samt att detta sker med beaktande av kraven på god ekonomisk hushållning, rättssäkerhet, jämlikhet och rättvisa.
Det finns självfallet andra sätt att se på vad som kännetecknar offentlig sektor. Så t.ex. diskuterar Molander vilka situationer eller problem som kan motivera att en verksamhet blir ett offentligt åtagande. Han diskuterar även den offentliga sektorns särart i förhållande till privat sektor och pekar på dels det etos som präglar offentlig verksamhet, dels kravet på öppenhet – manifesterat främst i offentlighetsprincipen. Dessa aspekter kopplar samtidigt till att offentlig sektor ska tillgodose behov snarare än efterfrågan samt att karaktären på många offentliga verksamheter i ett demokratiskt samhälle ställer höga krav på öppenhet och transparens.
Den offentliga sektorn är politiskt styrd. Regeringen styr de statliga myndigheterna med hjälp av stabsmyndigheten Regeringskansliet. I kommuner och landsting är det politiskt valda kommun- respektive landstingsstyrelser. Styrningen av de statliga myndigheterna är emellertid enbart en del i regeringens uppdrag, som handlar om att styra riket. Detta till skillnad från politikerna på kommunal nivå som kan fokusera på den egna verksamheten.
Överordnade politiska värden är välfärd, jämlikhet och rättvisa. Enligt Regeringsformens första kapitels 2:a paragraf ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter ska enligt Regeringsformen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna objektivitetsprincip är, till skillnad från de allmänna formuleringarna i Regeringsformen, rättsligt bindande.
Enligt förvaltningslagen (1986:223), som gäller för såväl stat som kommun, har myndigheterna en serviceskyldighet gentemot medborgarna och en skyldighet att vid behov samverka med andra myndigheter.
När det gäller statliga myndigheter regleras deras ansvar av myndighetsförordningen (SFS nr: 2007:515). Enlig denna ska en myndighet bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndigheten ska därutöver fortlöpande utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De myndighetsspecifika uppdragen ges sedan av regeringen främst i myndigheternas instruktioner samt i årliga regleringsbrev.
När det gäller kommuner och landsting ställer kommunallagen (1991:900) krav på en god ekonomisk hushållning. En årlig budget ska upprättas där intäkterna överstiger kostnaderna. Budgeten ska innehålla en plan för verksamheten. För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Det finns inget i själva kommunallagen om verksamhetens kvalitet. Detta regleras av särskilda lagar och förordningar t.ex. socialtjänstlagen, skollagen och hälso- och sjukvårdslagen när det gäller välfärdstjänster samt i ett antal förordningar.
Hälso- och sjukvårdslagen (1997:142) stadgar att målet för hälsooch sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Hälso- och sjukvården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär bland annat att den ska vara av god kvalitet, tillgodose patientens behov av trygghet, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet samt tillgodose patientens behov av kontinuitet och säkerhet i vården. Olika insatser för patienten ska samordnas på ett ändamålsenligt sätt.
Liknande krav finns även i socialtjänstlagen. Insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Därtill utfärdade Socialstyrelsen 2012 föreskrifter om ett systematiskt kvalitetsarbete och ledningssystem för kvalitet för socialtjänsten och hälso- och sjukvården. (SOSFS 2011:9).
Frågan är i vilken utsträckning dessa lagar och förordningar skapar goda förutsättningar för en ändamålsenlig styrning i offentlig sektor. Fragmenteringen och ekonomistyrningens fokus på enskilda myndigheters prestationer utgör ett hinder när det gäller samverkan och samarbete. Skrivningar om effektivitet och kvalitet är heller inte särskilt vägledande, då begreppen ges olika definitioner i olika sammanhang.
Verksamheter som finansieras med offentliga medel syftar till att tillgodose individuella och kollektiva behov. Detta till skillnad från privat sektor som tillgodoser efterfrågan. Självfallet speglar individernas efterfrågan verkliga eller upplevda behov. Skillnaden mellan privat och offentlig sektor handlar i grunden inte om behov–efterfrågan, utan om vem som avgör vilka behov som ska tillgodoses.
Som framgår ovan uttrycker de övergripande ramverken de offentliga uppdragen i tämligen oprecisa ordalag. När det gäller den kommunala sektorn är det svårt att definiera vilken miniminivå som lagstiftaren kräver när det gäller tjänsternas kvalitet. Det är också fokus på ekonomisk hushållning snarare än på kvalitet, även om det på senare år har kommit krav på systematiskt kvalitetsarbete inom välfärdssektorn. Detta sammanhänger i sin tur med valfrihetsreformerna som har medfört ett ökat antal privata utförare inom skola, vård och omsorg.
I den marknadsstyrda sektorn är det individen själv som konsument som bestämmer och behovet kommer till uttryck i efterfrågan på olika varor och tjänster. Efterfrågan styrs i sin tur av utbud och pris samt den enskilde konsumentens preferenser och köpkraft. Det finns etablerade generella redovisningssystem som visar om ett företag är framgångsrikt eller inte. Det handlar om vinst, marknadsandelar och ett antal finansiella nyckeltal.
I offentlig sektor kan visserligen medborgarna uttrycka sina behov i form av efterfrågan, t.ex. ansöka om hemtjänst, uttrycka önskemål om fler polispatruller i det egna lokalsamhället, bättre bussförbindelser, etc., men det är andra aktörer än den enskilde medborgaren eller grupper av medborgare som avgör vilka behov som ska tillgodoses av det offentliga. Det offentliga har dessutom att hantera såväl individuella som kollektiva behov. Här uppstår omedelbart en rad problem:
Problem: | Vem avgör vilka behov som ska tillgodoses av det offentliga? |
Den som drabbas av ett inbrott har legitima krav på att polisen ska göra vad den kan för att gripa och lagföra förövaren. Vi har samtidigt alla som medborgare behov av trygghet i vår närmiljö, säkerhet i trafiken, etc. Brott är dessutom av mycket olika slag från vardagsbrott, till grova våldsbrott och ekonomisk brottslighet.
När det gäller brottslighet tillkommer att det inte enbart handlar om att lagföra och straffa brottslingar, utan påföljden ska också vara rehabiliterande för brottslingen. Den som döms till fängelse ska under strafftiden ges ett stöd som bidrar till att han eller hon anpassas till ett liv utan kriminalitet. Det finns med andra ord många olika aspekter på frågan om vilka behov och vems behov som ska tillgodoses av det offentliga.
På en övergripande nivå är det politiken som genom sina prioriteringar väger olika behov mot varandra inom ramen för begränsade resurser. När medborgare möter det offentliga i t.ex. vård och omsorg är det professionerna (läkare, sköterskor, biståndshandläggare, socialarbetare, etc.) som avgör behoven samt om och hur behoven ska tillgodoses inom ramen för tillgängliga resurser. Här kan samtidigt den enskilde i vissa fall överklaga fattade beslut. Det är då en förvaltningsdomstol som avgör om den enskildes behov utifrån lagstiftningen motiverar ett stöd som en kommun inte beviljat.
Det hela kompliceras ytterligare av att andra grupper än politiker och berörda professioner har synpunkter på vad som är behov, vad som ska prioriteras och hur resultat ska mätas. Det gäller inte minst olika stabsfunktioner, controllers och chefer utan sakområdeskompetens. Här ligger en av orsakerna till att regeringen 2016 tillsatte den så kallade Tillitsdelegationen med uppdrag att arbeta för en mer tillitsbaserad styrning av offentlig sektor. Delegationens ursprungliga direktiv har sitt huvudsakliga fokus på skola, vård och omsorg och därmed på styrningen av och inom kommuner och landsting. Detta uppdrag avrapporterades i juni 2018. Samtidigt fick delegationen 2017 tilläggsdirektiv som utvidgade uppdraget till att omfatta även statliga myndigheter.
I vissa fall kan medborgarna själva påverka såväl politiker som professionerna. Det hävdas t.ex. att en förklaring till att sjukskrivningarna ökar är att läkarna i allt för hög grad tillgodoser patienters efterfrågan snarare än deras medicinskt bedömda behov. Detsamma gäller skolan när föräldrar försöker påverka lärare i fråga om barnens betyg. Som enskild medborgare äger man trots detta inte frågan, så som man gör när man kan agera utifrån sin köpkraft och sina preferenser.
Problem: | Hur kan man mäta i vilken utsträckning som behoven, inom ramen för givna resurser, är tillgodosedda? |
Denna fråga har koppling till diskussionen om olika verksamheters resultat och om en offentlig verksamhet är framgångsrik eller inte. Medan det i privat verksamhet är jämförelsevis enkelt att mäta resultat, så är det i offentlig verksamhet oftast betydligt svårare och i vissa verksamheter i princip omöjligt. Detta förhållande får konsekvenser även för möjligheten att mäta effektivitet och kvalitet i många offentliga verksamheter. Frågan om vad som är resultat diskuteras närmare i kapitel 10.
Problem: | Hur kan samhället säkerställa att vi inte får omotiverade skillnader mellan t.ex. regioner, kön och olika sociala grupper? |
Med utgångspunkt i regeringsformen ska det offentliga medverka till välfärd, jämlikhet och rättvisa. Regeringsformen har – utöver objektivitetsprincipen – ingen rättsverkan, men frågor om regionala skillnader när det gäller samhällsservice, statliga myndigheters närvaro i olika delar av landet, skillnader i prioriteringar och i vårdkvalitet mellan olika landsting är ändå ständigt på agendan. Även effekterna av de senaste decenniernas valfrihetsreformer, med privata utförare som alternativ till kommunala, har diskuterats ur detta perspektiv.
När det gäller skolan visar utvärderingar att i de kommuner där val till fristående skolor har blivit mer utbrett har skolsegregationen mellan utrikes födda elever och elever födda i Sverige ökat jämfört med kommuner där skolval är ovanligt. Skillnaderna mellan skolor med bra och dåliga resultat har ökat, något som delvis beror på det fria skolvalet även om boendesegregationen är den huvudsakliga bakomliggande orsaken. Valfrihetsreformerna har också medfört en betygsinflation, där skolor konkurrerar med höga betyg snarare än hög kvalitet, något som synts i skillnaden mellan de nationella proven och Pisa-undersökningarna.
Det är i detta sammanhang viktigt att diskutera frågan om kvalitet och de svårigheter som är förknippade med att definiera och mäta kvalitet i tjänsteverksamheter. Det tas emellanåt för givet att konkurrens medför högre kvalitet, men detta förutsätter att kvaliteten är lätt mätbar och att det råder samstämmighet om vad som är kvalitet. Olika samhällsdebattörer har påtalat att i stället för att försöka säkerställa kvalitet i skolan (genom läroplaner, normerande prov och jämförbara betyg) så skapade våra politiker (såväl borgerliga som socialdemokrater) genom besluten om kommunalisering och det fria skolvalet en osund situation vars effekter visat sig i Pisa-undersökningarna. När det gäller skolan är möjligheten att mäta kvalitet i själva verket näst intill obefintlig i dagsläget, något som resulterat i betygsinflation snarare än i ökade kunskaper hos eleverna. Det är då också omöjligt att avgöra om privata utförare är effektivare än offentliga utförare.
När det gäller välfärdstjänster är frågan om möjligheten att säkerställa kvalitet en av två viktiga frågor. Den andra handlar om hur konkurrens påverkar andra än den enskilde kunden själv. I skola påverkar elevernas val andra elever och effekten har blivit ökad segregation. Dessutom missgynnas elever från skolor som försöker sätta rättvisande betyg, när det gäller att gå vidare och bli antagna till högre studier. En annan väsentlig aspekt är att såväl kommunaliseringen som etableringen av friskolor kan ha bidragit till att många elever med kognitiva och neuropsykiatriska problem (ADHD, autism, m.m.) inte får det stöd de enligt lagstiftningen har rätt till.
När det gäller vården finns det omfattande kvalitetsregister som möjliggör jämförelser av olika vårdgivare. Vårdens kvalitet är därmed lättare att kontrollera än inom skolan. Den vård jag som medborgare efterfrågar påverkar heller inte, i samma utsträckning som inom skolan, andra gruppers efterfrågan på vård även om bland annat ersättningssystem i viss utsträckning kan få sådana styrande effekter. Här finns också studier som pekar mot att privata vårdgivare levererar god kvalitet till lika eller lägre kostnad än offentliga vårdgivare. När det gäller äldreomsorg är kvaliteten svår att jämföra. Samtidigt har mitt personliga val av utförare inga direkta konsekvenser för andra.
En slutsats av ovanstående resonemang är att det finns all anledning att diskutera respektive verksamhet separat och inte tala om skola, vård och omsorg som enhetliga verksamheter med identiska förutsättningar när det gäller effekter av valfrihet och konkurrensutsättning. En annan slutsats är att betydligt större intresse bör ägnas åt frågan om kvalitet.
Problem: | Hur matchar kollektiva och individuella behov hos medborgarna sektorsgränserna i den fragmenterade offentliga sektorn? |
Sverige har en starkt fragmenterad offentlig sektor. Viktiga samhällsfrågor och medborgarnas olika behov hanteras med ett uppdelat ansvar mellan statlig och kommunal nivå och mellan en rad olika statliga myndigheter som var och en styrs i sitt stuprör. Man talar ibland om en stuprörsförvaltning som inte är organiserad utifrån medborgarnas behov. Lösningen på fragmenteringen stavas i allmänhet ökad samverkan.
Problematiken kan illustreras med samhällets insatser för personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder. Den nationella psykiatrisamordnaren Anders Milton lade 2006 fram en nationell strategi för samhällets insatser inom området. Milton pekade på svårigheterna när det gäller att få till stånd ett samordnat agerande:
”en rad rapporter och utvärderingar tyder på stora svårigheter för huvudmännen att finna gemensamma lösningar kring de personer som behöver det. Nationell psykiatrisamordnings kontakt med brukare, landsting och kommuner bekräftar den bilden. Några områden kan pekas ut där problemet förefaller särskilt stort. Det handlar om personer som har en psykisk sjukdom och samtidigt missbrukar, barn och ungdomar med en omfattande psykosocial problematik och personer som vårdas enligt någon av de psykiatriska tvångslagarna och har permission. Men problemet med bristande helhetslösningar är också mera övergripande och riskerar att underminera möjligheterna för samhället att generellt leva upp till målsättningen att människor med psykiskt funktionshinder ska vara delaktiga och så långt det är möjligt leva som andra.”
Svårigheten med att hantera denna komplexitet fångades på ett utmärkt sätt av Dagens Nyheter som lyfte fram fragmenteringen som ett av grundproblemen:
”… det är helt enkelt så många instanser och institutioner, så många befattningshavare och beslutsfattare som ska förändra sitt arbete och perspektiv. Kommuner och landsting, öppenvård och slutenvård, rättspsykiatri och fångvård, socialtjänst och terapier - ansvaret för den själsliga hälsan är så utspritt att det knappast kan spåras. … Sedan långt tillbaka har samhällets insatser för behövande medborgare organiserats efter principen: Du kan bara ha ett behov i taget. Det vill säga du är sjuk – en uppgift för landstinget. Du behöver hjälp i hemmet – en uppgift för kommunen. Du har drogproblem – en uppgift för alkoholistvården. Du ser syner, lider av tvångsföreställningar – en uppgift för den öppna psykiatrin. … Offentlig verksamhet betalas från samma börsar, nämligen våra. För oss är det mindre viktigt vilken budget en insats ska belasta än att den blir gjord.”
Samma problem dyker upp på en rad andra områden. Så t.ex. hävdar Hultkrantz, som studerat effekterna av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), att gruppen intellektuellt funktionsnedsatta till stor del är utestängd från arbetsmarknaden. De flesta blir sysselsatta i kommunernas ”daglig verksamhet”. I dessa program deltar idag 32 000 personer till en total kostnad på över sex miljarder kronor. Hultkrantz hävdar att det inte saknas verkningsfulla evidensbaserade metoder för att åstadkomma en framgångsrik etablering. I stället är problemet att statens styrning av kommunerna, och kommunernas egen ekonomiska styrning, inte är funktionell. Verksamheterna styrs av ettåriga budgetar som inte ger utrymme för att beakta långsiktiga effekter och effekter utanför det egna stupröret.
Nilsson & Wadeskog har i ett antal studier forskat kring hur samhället hanterar barn och unga som riskerar att hamna i utanförskap, vilket enligt olika beräkningar är 10–13 procent av alla i en årskull. Det är många aktörer inblandade: skolan, socialtjänsten, primärvården, barnoch ungdomspsykiatrin, m fl. Samhället lägger också ner mycket stora belopp. Avsikterna hos inblandade aktörer är goda, men ändå är insatserna inte effektiva. Författarna pekar på två strukturer i samhället som mer än andra förstärker problemet: kortsiktighet i styrning och uppföljningssystem samt den fragmentering som uppstår genom vårt sätt att organisera verksamheter i separata stuprör. Detta leder till att barn och unga i behov av stöd möts av kortsiktiga, reaktiva och fragmenterade insatser som ger liten effekt.
Exemplen illustrerar att vi har valt att organisera samhällets olika resurser på ett sätt som leder till ineffektiva insatser och dessutom ofta till höga kostnader. Den fragmenterade förvaltningen ”styckar upp” individerna så att olika aktörer har sin avgränsade del i ansvaret för deras problem: Samtidigt motverkar ekonomistyrningens fokus på ansvar och resultatredovisning i respektive stuprör ofta en effektiv samverkan för att åstadkomma verkningsfulla lösningar. Exemplen ovan är bara några i raden av samhällsfrågor där vi i större utsträckning i styrning och organisering av samhällets insatser måste utgå från dem verksamheten är till för, bejaka komplexiteten och anlägga en systemsyn på verksamheten för att kunna ge ett effektivt och ändamålsenligt stöd. En grundläggande fråga att utgå från är då ”vilket problem ska vi lösa?”
Andelen sysselsatta i tjänstesektorn har ökat kraftigt och 70–80 procent av alla yrkesverksamma i Sverige arbetar idag med tjänster. Det har också skett en omfattade tjänstefiering inom tillverkningsindustrin. Detta har samtidigt medfört ett perspektivskifte inom tjänsteforskningen. Medan forskningen tidigare var inriktad på att beskriva vad som skiljer tjänster från varor anlägger man idag ett tjänsteperspektiv på all verksamhet, ett synsätt som inom tjänsteforskningen kallas ”den tjänstedominanta logiken.”