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El presupuesto participativo: orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales / María Fernanda Ramírez ...[et al] ; María Fernanda Ramírez Brouchoud, María Helena Franco Vargas, editoras académicas. – Medellín: Editorial EAFIT, 2020 304 p.; 24 cm. -- (Colección Académica).

1. Participación ciudadana - América Latina. 2. Administración pública – América Latina. 3. Política pública - América Latina. 4. Participación ciudadana - Medellín (Colombia). 5. Administración pública – Medellín (Colombia). 6. Política pública - Medellín (Colombia). I. Echeverri-Pineda, Cristina. II. Ramírez Brouchoud, María Fernanda, edit. III. Franco Vargas, María Helena, edit. IV.

Orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales

Universidad EAFIT | Vigilada Mineducación. Reconocimiento como Universidad: Decreto Número 759, del 6 de mayo de 1971, de la Presidencia de la República de Colombia. Reconocimiento personería jurídica: Número 75, del 28 de junio de 1960, expedida por la Gobernación de Antioquia. Acreditada institucionalmente por el Ministerio de Educación Nacional hasta el 2026, mediante Resolución 2158 emitida el 13 de febrero de 2018

Prohibida la reproducción total o parcial, por cualquier medio o con cualquier propósito, sin la autorización escrita de la editorial

Agradecimientos

Universidad EAFIT

Mauricio Uribe López – Jefe del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Sara Vélez Zapata – Líder de Planeación y Descubrimiento Formativo. Vicerrectoría de Descubrimiento y Creación

Catalina López Otálvaro – Jefe Oficina de Posgrados. Vicerrectoría de Descubrimiento y Creación

Jorge Giraldo Ramírez – Profesor Titular. Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Gloria López Lopera – Profesora del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Juan Rafael Peláez Arango – Profesor del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Laboratorio de datos del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas – DataPol

Universidad de Antioquia

Omar Alonso Urán Arenas – Profesor del Departamento de Sociología. Grupo Cultura, Política y Desarrollo Social

Contenido

Accountability ex ante y gestión de la información. Dos mecanismos para fortalecer el control social al presupuesto participativo en Medellín

Presupuesto participativo: contradicciones y potencialidades democrático-participativas

Alberto León Gutiérrez Tamayo, Luis Alberto Hincapié Ballesteros y Liliana María Sánchez Mazo

A modo de corolario: opciones del presupuesto participativo en medio de múltiples tensiones

1. Diseño institucional, inclusión sociopolítica y calidad de la participación

6. Nueva coalición partidaria y pérdida de las características del modelo contrahegemónico

1. Contexto político-social puertorriqueño: una mirada “democrática” dentro de una colonia

Presentación

Este libro es el resultado del trabajo comprometido y sostenido de varias personas que, desde hace algunos años, orientaron sus intereses investigativos hacia un tema de gran relevancia para las políticas públicas, la construcción de ciudadanía y el ejercicio democrático: el presupuesto participativo (en adelante PP). Así, en el año 2013, desde el grupo de investigación “Sociedad, Política e Historias Conectadas” del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT, se llevó a cabo la investigación: “Eficacia, eficiencia y gobernanza del proceso de decisión, mediante presupuesto participativo, del gasto en educación superior: El caso de Medellín 2010-2012” con la cual se buscaba caracterizar la eficacia, la eficiencia y la gobernanza con que los habitantes de las comunas 1 (Popular), 11 (Laureles-Estadio) y 14 (El Poblado) priorizaron los recursos entre esos años, particularmente, en lo concerniente a las becas de educación superior, en el marco del programa de Planeación Local y PP de Medellín. A partir de dicho proyecto de investigación derivaron cuatro ponencias internacionales,¹ un artículo publicado en una revista indexada nacional² y dos trabajos de grado³ de estudiantes de la maestría en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT.

Posteriormente, en 2016, se constituyó el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de EAFIT,⁴ integrado en ese momento por cinco estudiantes del pregrado en Ciencias Políticas: Daniela Báez Morales, María Camila Roldán Duque, María Antonia Chinkousky Giraldo, Julián Ramírez Trujillo y Jacobo Morales David; tres de ellos cursaban doble titulación con Derecho, Economía y Administración de Negocios. Igualmente, formaban parte del semillero las profesoras de planta María Helena Franco Vargas y María Fernanda Ramírez Brouchoud, quienes llevan la coordinación del grupo, y la profesora Cristina Echeverri Pineda. En noviembre de 2018 se vinculó al semillero, como profesor invitado, Juan Esteban Garro Vélez.⁵

Cabe mencionar que las temáticas de investigación del semillero se han centrado en los actores, procesos y resultados de la actividad gubernamental y específicamente de la administración pública, en el ámbito nacional y local; su objetivo ha sido complementar y profundizar la formación de los estudiantes en aspectos teóricos, metodológicos y aplicados relativos al gobierno y las políticas públicas. En ese sentido, a finales de 2016 el semillero presentó ante la dirección de investigaciones de la universidad, el pequeño proyecto: “Los controles al presupuesto participativo en Medellín” (código: 799-000021), el cual se desarrollaría durante el 2017. Los resultados parciales de dicho proyecto se expusieron en varias ocasiones: los encuentros regional y nacional de la Red Colombiana de Semilleros de Investigación (RedCOLSI); la XII Conferencia Anual de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública (INPAE) la cual tuvo por tema “Control, gestión pública y ciudadanía. Retos y perspectivas”, y fue celebrada en la ciudad de Lima, entre los días 21 y 24 de abril de ese mismo año, y el coloquio anual de estudiantes del pregrado de Ciencias Políticas de EAFIT. Igualmente, como producto final, se publicó en coautoría con una de las estudiantes integrantes del semillero un artículo en una revista nacional indexada.⁶

A partir de los hallazgos obtenidos en esta línea de investigación iniciada en 2013, en noviembre de 2017 se presentó un nuevo pequeño proyecto titulado: “Balance y perspectivas del presupuesto participativo en Medellín” (código: 851-000007) el cual se llevaría a cabo durante los años 2018 y 2019, que buscaba realizar un recuento de la experiencia del PP desde el punto de vista académico, de la propia administración pública y de las organizaciones no gubernamentales (como observatorios y veedurías, entre otras). Esta idea de hacer un balance del PP en Medellín, a fin de conocer cuáles han sido sus principales logros y desaciertos luego de más de una década de su implementación, derivó en la posibilidad de plasmarlo en un libro. Es decir, se buscó trabajar en un texto investigativo que a la vez diera cuenta del recorrido del semillero, del trabajo en distintas redes académicas que se fue gestando desde este, de la lectura y análisis de referentes internacionales en la materia y del diálogo con colegas de otras instituciones de la ciudad e incluso de otros países que también estaban estudiando el PP desde sus contextos.

Vale la pena destacar que la activa participación en asociaciones y redes académicas, como el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), propició el encuentro con el profesor Alberto Gutiérrez Tamayo, de la Universidad de Antioquia e integrante del grupo de investigación Medio Ambiente y Sociedad (MASO), el cual ha sido pionero –en la ciudad– en la investigación sobre el PP. Asimismo, la participación en la Red Interamericana de Educación en Administración Pública (INPAE) permitió conocer el valioso trabajo del colega Juan Carlos Castro, de la Universidad de Puerto Rico, en torno a un caso de PP poco conocido y documentado: el de San Juan. Por otra parte, la revisión bibliográfica y la búsqueda en bases de datos especializadas llevó al hallazgo de referentes teóricos sobre el tema, como la profesora María Laura Pagani de la Universidad de La Plata (Argentina), cuya trayectoria investigativa denota un interés sistemático en el estudio del PP en el municipio de La Plata, ubicado en la provincia de Buenos Aires. Por último, el vínculo con el profesor Luciano Fedozzi de la Universidad Federal de Río Grande del Sur (Brasil) data de tiempo atrás, particularmente desde su participación en el encuentro “Realidades, desafíos y proyecciones de presupuesto participativo. Medellín y Porto Alegre (Brasil),” realizado en noviembre de 2016 en Medellín y organizado por la Secretaría de Participación Ciudadana, el grupo MASO de la Universidad de Antioquia y el Observatorio de Planeación Local y Presupuesto Participativo de la Personería de Medellín. Cabe anotar que la producción investigativa del doctor Fedozzi es reconocida internacionalmente y se centra en la experiencia del PP en su país de origen, particularmente en la ciudad de Porto Alegre.

Es importante aclarar por qué se escogieron las prácticas de PP de Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina) y San Juan (Puerto Rico). En el primer caso, se podría decir que su presencia no requiere justificación, en tanto se trata de la experiencia emblemática que dio las condiciones de posibilidad a todas las demás, incluso a la de Medellín. En lo que respecta a Puerto Rico, se trata de un caso sui generis, muy poco trabajado en la literatura sobre el tema y, a diferencia de otros PP de América Latina, se tomó como modelo el caso de Nueva York, en Estados Unidos. En cuanto a Argentina y la experiencia platense, se encontraron llamativas similitudes con Medellín, a pesar de las diferencias de contexto social y político en la que cada una de estas experiencias se sitúa.

Por otro lado, además del propósito académico, el texto busca visibilizar y posicionar un nuevo perfil del estudiante de pregrado eafitense: el estudiante investigador, en consonancia con los retos planteados en el Itinerario EAFIT 2030. Desde el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas, se ha apostado por desarrollar este perfil, lo cual facilita contar con estudiantes que desde su ingreso al grupo se han destacado por su curiosidad intelectual, compromiso, responsabilidad, continuidad y permanencia. Ellos participaron activamente, y de manera protagónica, en el diseño de los pequeños proyectos y en la delimitación de los enfoques, así como en las estrategias, técnicas e instrumentos para la recolección, registro y análisis de la información. Entre otras cosas, aprendieron a hacer encuestas y entrevistas, a construir matrices de análisis y a usar software de análisis cualitativo como NVivo. Al tiempo, se ejercitaron en la preparación y presentación oral de avances y conclusiones de proyectos, aprovecharon el manejo de una segunda lengua para la revisión de literatura, desarrollaron competencias en la escritura académica y perfeccionaron la citación y el uso de referencias bibliográficas. Por último –y quizás lo más importante–: desplegaron sus capacidades para el trabajo en equipo, se animaron a compartir y socializar información y difundir sus hallazgos. Es decir, aprendieron a investigar investigando. De ese modo y luego de un fructífero proceso formativo de varios años, resultó natural que participaran en el libro como coautores en algunos de los capítulos.

Es así como en esta publicación confluyen diferentes perfiles de investigadores, algunos de ellos apenas se están iniciando en este oficio, mientras que otros gozan de una trayectoria destacada, con amplia experiencia e incluso reconocimiento internacional, situación que se refleja en el libro, pudiéndose evidenciar ciertas disparidades en los conocimientos teóricos y metodológicos de unos y de otros. Lejos de intentar ocultar estas diferencias, se decide visibilizarlas ya que son prueba del esfuerzo por conformar una comunidad investigativa, en la cual se privilegia el trabajo colaborativo, la posibilidad de compartir y construir conocimientos de manera horizontal y se reconocen los aportes de cada integrante a la investigación conjunta. A los investigadores mencionados les debemos agradecer por su participación, entusiasmo y compromiso con este proyecto surgido en un semillero de estudiantes, que redundó en la producción de un texto que fue más allá de la idea inicial de hacer un balance sobre el PP en Medellín y se vio enriquecido con la incorporación de experiencias internacionales que ampliaron la mirada y proporcionaron elementos de contraste para analizar el caso local.

Para finalizar, en clave de balance y a propósito de los más de diez años de implementación del PP en Medellín, interesa brindar una mirada crítica respecto a algunos de sus logros y desaciertos, enriquecida con el contraste que ofrecen las experiencias internacionales incluidas en el texto, y por ello vale la pena subrayar que esta publicación se materializa gracias al trabajo en red y la voluntad decidida de sus autores, quienes desde distintas universidades y latitudes permitieron la integración de sus programas y proyectos de investigación al análisis de un tema de interés común. Se espera con este libro aportar a la comunidad académica, a las organizaciones no gubernamentales y a los policy makers con elementos de análisis que permitan alimentar el debate en torno al PP como un instrumento relevante para las políticas públicas, la construcción de ciudadanía y el ejercicio democrático.

Introducción

El punto de partida

En primer lugar, se debe tener en cuenta que respecto al presupuesto participativo (en adelante PP) existen numerosas definiciones dentro de la literatura y que el presente texto, al ser producto de un trabajo colectivo donde intervienen múltiples voces, involucra diversas maneras de concebirlo; por lo anterior, conviene precisar el lenguaje común utilizado por quienes hacen parte de este proyecto. Así, se puede afirmar que hay consenso entre los autores del libro en entender al PP como un mecanismo de participación ciudadana que permite entregar un porcentaje de los recursos de inversión a la comunidad para que esta directamente decida en qué gastarlos. Desde este punto de partida básico, se toman como referentes los planteamientos de Pagliai y Montecinos (2006), quienes definen al PP como un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización de las demandas ciudadanas y que posibilita el acceso de la población a las decisiones públicas.

Al revisar la producción especializada sobre el tema (Betancourt, 2005; Cabannes, 2004; Carmona, 2013; De Sousa, 2003; Fedozzi, 2001; Gutiérrez, 2014; Montecinos, 2009; Urán, 2007; entre otros) se encuentra una coincidencia al caracterizar el PP como una práctica de gobierno ligada a la transparencia en la gestión, que busca aumentar la confianza en las instituciones, hacer más pertinente la inversión social, incrementar la eficiencia y la equidad en la distribución de los recursos y propiciar el desarrollo de habilidades ciudadanas para la participación. De ese modo, se destaca al PP como una forma de construir escenarios de soberanía popular, con el objetivo de mejorar la redistribución de la riqueza al permitir la participación democrática de la ciudadanía en las decisiones relacionadas con el presupuesto público (Betancourt, 2005). En suma, el PP se constituye en:

Una herramienta de política pública que garantiza la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas relativas a los gastos de inversión. Dicha participación implica no solo que la comunidad exprese directamente (a través de asambleas, debates y consultas) cuáles son sus necesidades en materia de bienes públicos, sino que las priorice, participe en la formulación de proyectos y proponga la distribución de recursos de inversión (Franco, 2010, p. 54).

De manera complementaria, a lo largo de este trabajo, los autores toman en cuenta la perspectiva de ciertas organizaciones internacionales, como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y supranacionales, como la Unión Europea, las cuales a partir de los años noventa otorgan un reconocimiento determinante al PP (Navarro 2005; Peterson, 1997; Porto de Oliveira, 2011, 2017; entre otros) y lo caracterizan como una “buena práctica” de gestión pública.¹ Una práctica que permitiría establecer canales de relación directa entre la administración y la ciudadanía a fin de una mayor transparencia en la inversión de los recursos y, con ello, de la eficiencia en la ejecución de los mismos en un marco de gobernanza.

En segundo lugar, vale la pena hacer referencia a los antecedentes internacionales del PP, ya que dicha contextualización es un punto de partida común en el proceso investigativo que dio lugar a este libro. Se constata un relativo consenso en la literatura especializada en situar los orígenes del PP a finales de la década de los ochenta, en la ciudad de Porto Alegre, en Brasil; no obstante, siguiendo a Montecinos:

Goldfrank (2006: 3) indica que previo a Porto Alegre existieron otros municipios que inauguraron esta modalidad de participación. Esta misma visión la comparte Gómez (2007: 2) al afirmar que el presupuesto participativo originariamente surgió en los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia como expresión de los fuertes movimientos sociales que existían en Brasil en la década del setenta (2009, p. 4).

En todo caso, es la experiencia del PP en Porto Alegre la que se reconoce como el momento inaugural de una práctica democrática innovadora que luego se diseminará internacionalmente; es allí donde nace el PP concebido como una expresión de la democracia participativa, un mecanismo de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto, un importante vehículo de inclusión social y una herramienta diseñada para distribuir recursos de manera equitativa y transparente (Urán, 2007).

En línea con lo anterior, se pueden identificar tres grandes etapas en la expansión del PP originado en Porto Alegre: la primera, entre 1989 y fines de los años noventa, caracterizada por experimentaciones en pocas ciudades; la segunda entre finales del siglo XX y el inicio de los años 2000, identificada con la masificación y durante la cual más de ciento treinta municipios llevaron a cabo este mecanismo en Brasil; y la tercera, 2000 en adelante, signada por la difusión a otros lugares del mundo y su diversificación² (UN-Habitat, 2004). En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con distintas expresiones de PP, entre ellos: Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. Cabe señalar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil, en cuanto a la formalización del proceso y la existencia o no de normativa que lo ampare (Montecinos, 2012).

En ese orden de ideas, de acuerdo con Carmona y López (2018, p. 27), durante las distintas etapas del PP en América Latina se identifican dos tipos de diseño institucional. En primer lugar, el modelo deliberativo, cuyo principal referente es Porto Alegre en sus inicios, el cual se caracteriza por ser el más emblemático de la democracia participativa pues cede poder de los órganos de representación política al privilegiar la inclusión de la ciudadanía –y en particular de líderes sociales no tradicionales– para que sea ella directamente quien delibere, dialogue y decida, mediante asambleas barriales, acerca de la destinación de una porción del presupuesto del municipio. Este modelo inicial llegó a concretar el ideal de Habermas de ciudades dialogantes en espacios de deliberación (2005). En segundo lugar, se encuentra el modelo consultivo presente en países como Perú, Nicaragua, México, Chile, Argentina, Costa Rica y Colombia y encuadra dentro de lo que Cunill (1997) denomina participación ciudadana, en la medida en que si bien la población incide directamente en la acción pública mediante la definición de los propósitos colectivos, el involucramiento solo es de tipo informativo sin que se profundice en el diálogo, la deliberación fluida, constante y simétrica entre la administración local y la ciudadanía. Se trata más bien de consultar, de obtener información de la población y con base en ello los órganos administrativos deciden en qué gastar y cómo priorizar dicho gasto.³

En tercer lugar, como punto de partida, es importante dar cuenta de los antecedentes del PP en Colombia y en Medellín, ya que la experiencia de este mecanismo en esta ciudad es el foco de atención del texto, que se ve enriquecida por los contrastes con los casos internacionales incluidos. En ese sentido, en el país los antecedentes del PP se enmarcan en los procesos de democracia participativa, descentralización fiscal y modernización del Estado, los cuales, a su vez, se expresan a partir de una serie de reformas políticas que datan de mediados de los años ochenta y que se consolidan a lo largo de los años noventa, no solo con la expedición de la Constitución de 1991 sino con las subsiguientes reformas y sus posteriores desarrollos legislativos (Ramírez y Franco, 2016).

Así, se encuentran preceptos constitucionales vinculados con el protagonismo que se le da al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (Artículo 311 de la Constitución) tales como: i) la autonomía de las autoridades locales para ordenar los gastos del municipio (Artículo 315, numeral 9); ii) la facultad de los Concejos Municipales para votar conforme a la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (Artículo 313, numeral 4); iii) la capacidad de los entes territoriales para adoptar planes y programas de desarrollo económico y social (Artículo 313, numeral 2); iv) la adopción de procedimientos y prácticas innovadoras en materia de administración pública que implican el uso de mecanismos democráticos eficientes y eficaces como la participación ciudadana, la transparencia en la actuación de los actores políticos, la constante y veraz rendición de cuentas, el control político y fiscal de los recursos públicos, entre otros; y v) la posibilidad que los Concejos Municipales puedan entregar a la comunidad un porcentaje del presupuesto de inversión para que decidan cómo gastarlo. Todo lo anterior, son muestras claras de que, al menos en el plano formal, el constituyente colombiano apostó por la autonomía fiscal de los niveles subnacionales del Estado y por la implementación de un nuevo enfoque de administración pública (Restrepo Medina, 2011).

En cuanto a los últimos desarrollos legislativos cabe resaltar que la Ley 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, incluye prescripciones con relación al PP. Mediante dicha ley, de naturaleza estatutaria, se le define, en el Artículo 90, como:

un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República, 2015).

Igualmente, se establece que la programación participativa de los presupuestos se hará en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos locales. En palabras del legislador, el propósito es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permitan alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible (Artículo 92 de la Ley 1757/2015). Por último, la referida ley introduce la categoría de los acuerdos participativos, los cuales deben ser incorporados a la discusión de los presupuestos plurianuales por las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, con el fin de concretar los propósitos de la ley.

Finalmente, con relación a los antecedentes del PP en Medellín, vale la pena destacar que en el marco de la grave crisis que atravesaba la ciudad entre los años ochenta y noventa, la participación ciudadana en el presupuesto surgió de la iniciativa popular y se fortaleció e institucionalizó gracias a la voluntad política local y nacional. En términos generales se buscaba incluir la participación ciudadana en el desarrollo socioeconómico de la ciudad, escuchar las distintas voces frente a las necesidades y preferencias presentes en los territorios y, de esta manera, involucrar a la población en la toma de las decisiones públicas que la afectaban. Con ello se fomentaba, al mismo tiempo, la cogestión y la corresponsabilidad frente al uso de los recursos públicos y se iba más allá de las formas tradicionales de democracia representativa al profundizar en la participación y la deliberación (Gutiérrez, 2014).

Es importante mencionar que en Medellín emergieron expresiones de participación ciudadana en la planeación del desarrollo y en los presupuestos plurianuales de inversión antes de que existiera en Colombia el Sistema Nacional de Planeación bajo la Ley 152 de 1994. A finales de los años ochenta se comenzó a diseñar en la ciudad el primer Plan Alternativo Zonal-Paz, de las comunas nororientales, presentado oficialmente en 1994. Posteriormente, bajo la vigencia de la mencionada ley, el alcalde Sergio Naranjo (1995-1998) expidió el Acuerdo Municipal N.° 43 de 1996 mediante el cual se creó el Sistema Municipal de Planeación para fortalecer los ejercicios de planeación participativa que se venían adelantando en algunos territorios de la ciudad. Luego, en el gobierno de Juan Gómez (1998-2001) se realizaron los primeros ejercicios de distribución participativa del gasto público mediante el Plan Operativo Anual de Inversiones Participativo (POAI Participativo). Más adelante, en 2005 comenzó el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Local (PDL) y fue en 2007 cuando el PP se incorporó al Sistema Municipal de Planeación Local y Presupuesto Participativo mediante la expedición del Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007; diez años después, y bajo la vigencia de la Ley 1757/2015, se expidió el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017 que actualiza este sistema de la ciudad. En suma, los antecedentes del PP en Medellín son el reflejo de un proceso de abajo hacia arriba, a partir de la acción social, pero alentado y fortalecido por la respectiva arquitectura institucional.⁴

La apuesta teórica y los objetivos

De los antecedentes anteriores, tanto del trabajo investigativo como el contexto y el objeto de interés estudiado, se resaltan a continuación los ejes articuladores que recorren la exposición de la investigación y recogen su apuesta teórica. El primer eje consiste en entender el PP fundamentalmente como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, dentro de la planeación del desarrollo local. Esto significa concebirlo como un mecanismo que busca materializar la transición de formas representativas de la democracia a prácticas participativas, en las cuales la ciudadanía alcanzaría mayor protagonismo, particularmente en la planeación e inversión local. A lo largo del texto y con base en los hallazgos correspondientes a las experiencias analizadas (Medellín, Porto Alegre, San Juan y La Plata) se evidencia cómo esto es aún un proceso en construcción, con muchos obstáculos y límites para su concreción plena, en el marco de contextos sociopolíticos cambiantes y muchas veces adversos para la continuidad y el fortalecimiento de este tipo de prácticas.

De este primer eje se deriva el segundo, el cual considera el PP como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana, por ejemplo, con la consolidación de procesos barriales por medio de iniciativas comunitarias, la realización de asambleas donde se delibera, se toman decisiones y se generan compromisos con los espacios de planeación participativa, entre otros. Para las administraciones locales supone también propiciar el trabajo conjunto con la ciudadanía, liderar la pedagogía sobre los procesos participativos, buscar la transparencia en la gestión y la rendición de cuentas en un marco de gobernanza. En los distintos capítulos, esto se caracteriza como un proceso incompleto, con diversas falencias y retos por resolver, tanto desde el punto de vista ciudadano como de la propia administración. Se muestra asimismo que herramientas como el accountability, la gestión transparente de la información y el ejercicio riguroso del control político y social podrían contribuir a la consolidación de estos procesos.

El tercer eje, de la mano de los dos previos, sitúa el PP como un mecanismo que posibilita el reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados, marginados o vulnerables, al brindar un escenario para el despliegue de sus capacidades de movilización e incidencia social y política para la transformación colectiva de sus realidades. Así, el espacio del PP permitiría la visibilización de las demandas de distintos sectores y la incorporación de estas en la agenda pública de los gobiernos locales. Como en los ejes anteriores, a lo largo del texto se identifican los límites y dificultades para que esto sea una realidad, al menos en las experiencias analizadas y en el marco de contextos políticos complejos que socavan el propio potencial del PP como vehículo de inclusión social.

Además de los tres ejes mencionados, en el proceso investigativo que dio lugar a este libro se decidió incluir una mirada que situara la experiencia de Medellín de cara al contexto internacional, particularmente latinoamericano. Esto, partiendo de la consideración según la cual el PP se puede entender como un objeto de transferencia política⁵ que, surgido en Brasil, llega y se aplica –con transformaciones– en gran cantidad de países, entre otras cosas, en virtud del apoyo y difusión de distintas organizaciones inter y supranacionales. Esta particularidad del PP, en cuanto a sus orígenes y posterior difusión global, animó la idea de introducir en el libro la experiencia pionera (Porto Alegre) y otras dos contrastantes (San Juan y La Plata).

Con base en todo lo anterior, el trabajo ha tenido como propósito general analizar el PP, sus orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales: Medellín, Porto Alegre, La Plata y San Juan. Y de manera específica ha desplegado cinco cuestiones que, más adelante se verá, están contempladas por capítulos: 1) la realización de un balance de la experiencia del PP en Medellín, para lo cual se hace una descripción analítica de su inclusión dentro de los planes de desarrollo de cuatro diferentes gobiernos; 2) el establecimiento de sus relaciones con el sistema de controles a la administración, en particular con el accountability ex ante y el control político, con el fin de conocer cuáles han sido sus principales logros y desaciertos; 3) una revisión crítica de la literatura que se ha generado en Medellín en torno al PP en la última década; 4) el análisis de la manera en que se surtió el proceso de transferencia de dicha política en esta misma ciudad, evidenciando que no se correspondió con un trasplante exacto del caso brasileño, sino que al adaptarse al contexto colombiano –y al local– tuvo transformaciones que le dan un carácter distintivo; y 5) la presentación del PP con sus luces y sombras, contradicciones y posibilidades democráticas participativas, en especial para el caso de Medellín, y en general, para los casos de Porto Alegre, La Plata y San Juan.

Cabe subrayar que los autores comparten una mirada crítica al PP, toda vez que con base en los hallazgos se muestran las contradicciones, tensiones y límites que lo atraviesan y desafían su futuro. Al tiempo, coinciden en resaltar sus logros y potencialidades como un mecanismo participativo de insoslayable importancia en la actualidad, quizás como uno de los más potentes y concretos escenarios vigentes para fortalecer la democracia participativa.

Aspectos metodológicos y organización del texto

A lo largo del libro se evidencian algunos aspectos metodológicos comunes partiendo de un diseño que combinó el uso de diversas técnicas, las cuales se develan según las necesidades y el objeto de cada capítulo. En ese orden de ideas, se puede afirmar que la metodología del trabajo es predominantemente cualitativa aunque también se incluyen elementos cuantitativos. Así, se partió de la recopilación, sistematización y análisis de información específica con relación a procesos inherentes al PP–apoyados en un enfoque histórico hermenéutico (López, 2002)–, y para ello se emplearon diferentes fuentes, entre las cuales se privilegiaron las de naturaleza teórica y las normativas e institucionales. Tales fuentes favorecieron el diálogo entre perspectivas de diversa naturaleza en torno al PP, lo cual llevó a la síntesis, articulación y reconstrucción crítica del objeto de investigación (Vélez y Galeano, 2002). Bajo esta metodología, se trabajó en dos fases, una heurística, o de recolección de fuentes de información, y otra hermenéutica, o de análisis e interpretación (Hoyos, 2000; Vélez y Galeano, 2002).

En algunos capítulos se refleja la utilización de la técnica de análisis de contenidos, esto llevó a codificar el material apelando al análisis categorial, mediante el cual se descompuso el texto objeto de estudio en unidades, seguido de la clasificación de estas en categorías (Bardin, 2002, p. 119). Se contó, además, con el apoyo del software de análisis cualitativo Nvivo, por ejemplo, para la medición de la frecuencia de repetición de las palabras en una fuente documental de manera sistemática. Las entrevistas semiestructuradas son otra de las técnicas aplicadas por los investigadores, a las cuales se hace referencia en varios de los capítulos; la cantidad de entrevistas efectuadas se estableció siguiendo el criterio de representatividad sustantiva (Corbetta, 2003) en algunos casos y, en otros, de saturación teórica (Piovani, 2007). También se recurrió a la utilización de grupos focales y a observaciones con base en guiones previos sobre eventos relacionados al PP. En los capítulos donde se observa la combinación de estas técnicas cualitativas, el análisis se realizó por medio de la sistematización y codificación de la información recogida de distintas fuentes, según dimensiones acordes a los objetivos de la investigación, bajo el supuesto de complementar y comparar los datos obtenidos, en atención a los criterios procedimentales de Glaser y Straus (1967). Por otra parte, en algunos capítulos se optó por combinar las técnicas cualitativas antes mencionadas con técnicas cuantitativas, por ejemplo, para evidenciar las trayectorias de los PP objeto de estudio a partir de datos numéricos acerca de la destinación de recursos en los presupuestos municipales, el poder de decisión de la población en el PP en determinados periodos de tiempo, los porcentajes de participación ciudadana en ellos, la comparación de resultados a partir de indicadores, entre otros aspectos.

Asimismo, cabe mencionar que algunos capítulos tienen un carácter fundamentalmente descriptivo y exploratorio, mientras que otros ahondan en elementos explicativos, con una gran versatilidad en las técnicas utilizadas. Esto refleja una cuestión planteada en páginas previas, donde se expresó cómo en este proyecto confluyen diferentes perfiles de autores, algunos de ellos apenas están iniciando su camino como investigadores (en particular los estudiantes del semillero), mientras que otros gozan de una experticia reconocida incluso internacionalmente. Por lo tanto, las disparidades metodológicas que el lector podrá detectar a lo largo de los capítulos son muestra del proceso de construcción de esta comunidad investigativa, en la cual se privilegió el aprendizaje colaborativo y la posibilidad de reconocer los aportes de cada integrante al proyecto conjunto.

Es importante resaltar que todos los capítulos del libro son productos de investigación: el capítulo primero “Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019”; el segundo “El presupuesto articipativo de Medellín en los planes de desarrollo 2004-2016”; el tercero “El control político al presupuesto participativo en Medellín”; el cuarto “Accountability ex ante y gestión de la información. Dos mecanismos para fortalecer el control social al presupuesto participativo en Medellín”; y el sexto “Transferencia de políticas y presupuesto participativo en Medellín”, se enmarcan dentro del proceso adelantado por el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT, específicamente en el desarrollo –en 2016 y 2017– de dos proyectos de investigación ya mencionados en la presentación.⁶ Por su parte, el capítulo quinto “Presupuesto participativo: contradicciones y potencialidades democráticoparticipativas”, es producto de los trabajos efectuados en la línea de investigación en Planeación, Ciudadanía y Territorio (PCT) del grupo “Medio Ambiente y Sociedad” (MASO) de la Universidad de Antioquia, el cual, a partir de 2007, adelanta proyectos de investigación formativa y científica sobre la planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial en Medellín (periodo 1995-2005); la construcción colectiva de ciudad, particularmente de ciudad popular, desde la participación ciudadana en planes, programas e intervenciones urbanas en barrios populares; y la sistematización de la experiencias de planeación local, como la efectuada sobre las comunas 1 y 8.

Respecto a los estudios acerca de experiencias internacionales, el séptimo capítulo “Ascensión y crisis de los presupuestos participativos en Brasil”, es resultado de las actividades del grupo de investigación Democracia Participativa, Esfera Pública y Ciudad, de la Universidad Federal de Río Grande del Sur, grupo liderado por el profesor Luciano Fedozzi que se ha ocupado de investigar las condiciones históricas que dieron lugar al surgimiento del PP en Brasil, particularmente en Porto Alegre, su auge, expansión nacional e internacional y sus límites. De la misma manera, el octavo capítulo “Presupuesto participativo en San Juan, Puerto Rico, 2012-2016”, es producto de la investigación titulada “Presupuesto Participativo en San Juan 2012-2016: ¿un instrumento para quién?”, desarrollada por el autor durante 2018 para optar al título de magíster en Administración Pública con énfasis en Gobierno y Política Pública de la Escuela Graduada Roberto Sánchez Vilella de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Y finalmente, el capítulo noveno “Los presupuestos participativos platenses: un municipio y diversas experiencias”, da cuenta, por un lado, de algunos de los resultados surgidos de la investigación doctoral en Ciencias Sociales de la autora, que abarcó el periodo 2008-2014, y por otro lado, los datos más actuales contenidos en el capítulo, hacen parte del proyecto de investigación: Gobernabilidad, democracia y reformas político-estatales en la provincia de Buenos Aires, 2003-2018.

En cuanto al desarrollo, en el primer capítulo, Cristina Echeverri y Daniela Báez plantean que si bien a partir de la institucionalización del PP en Medellín, en 2007, se han realizado diversas investigaciones sobre el tema, son escasos los trabajos que consolidan un balance sistemático de los análisis elaborados alrededor de este mecanismo. Con base en lo anterior, realizan una revisión y categorización de los temas más sobresalientes de los textos académicos existentes sobre PP en Medellín entre 2007-2019 y clasifican y analizan las producciones (artículos de revistas, libros, capítulos de libros, informes de investigación y tesis de postgrado) que estudian esta cuestión. De ese modo, las autoras identifican cinco líneas de análisis predominantes: participación ciudadana y planeación participativa; evaluación del funcionamiento; comparaciones entre localidades; educación; y economía solidaria. Entre los principales hallazgos del capítulo se encuentra que, no obstante en las diversas investigaciones recopiladas se resalta al PP como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, también se reconocen ciertos desafíos que afronta este programa como, por ejemplo, las fallas en torno al sistema de control, monitoreo y evaluación del mismo.

En el segundo apartado, Cristina Echeverri, María Camila Roldán y Jacobo Morales muestran que el PP es un mecanismo de participación y planeación local que ha estado presente en los planes de desarrollo de los últimos cuatro alcaldes de la ciudad: Sergio Fajardo (2004-2007), Alonso Salazar (2008-2011), Aníbal Gaviria (2012-2015) y Federico Gutiérrez (2016-2019), con diferentes visiones y matices. Así, en el texto se analiza, de manera comparada, la concepción a partir de la cual se aborda el PP en dichos planes, realizando una revisión y análisis de contenido de cada uno. La comparación de los planes de desarrollo se hace a partir de tres elementos específicos: primero, se indaga por el modelo de gestión evidenciado en cada plan; seguidamente se establecen cinco categorías analíticas que permiten examinar el papel que cada administración le asignó al PP (línea del plan de desarrollo donde se ubica, programas que lo enmarcan, proyectos específicos, dependencias de la administración municipal encargadas, y presupuesto asignado en cada uno de los planes de desarrollo); y por último, se examinan los instrumentos de gobierno predominantes en cada plan de desarrollo para promover la política pública. Dentro de las conclusiones se observa que el PP es una política que está institucionalizada en Medellín y que, si bien no todos los gobiernos lo entienden de la misma manera, ni le dan igual importancia, se ha convertido en un asunto insoslayable en la planeación de la ciudad.

Por su parte, María Helena Franco y María Fernanda Ramírez, en el capítulo tercero, se ocupan de analizar el control político ejercido por el Concejo de Medellín al PP en el periodo 2008-2017, a partir de un marco referencial que involucra elementos jurídicos y politológicos. En este sentido, se asume el control político como una parte esencial de un complejo sistema de frenos y contrapesos, fundamentado en los principios de división de poderes y colaboración armónica, en el marco de un Estado de derecho. Además, ese control político, aparte de su fundamento normativo, se asocia a principios como la rendición de cuentas, el buen gobierno y la transparencia de los actos gubernamentales. La revisión documental y normativa, el análisis de las actas de sesiones del Concejo de Medellín, la realización de entrevistas a actores clave y la revisión de la agenda noticiosa relacionada con el tema permiten a las autoras concluir que esta entidad administrativa municipal efectivamente realiza un control político al PP en la ciudad de manera activa, permanente y propositiva, no obstante sus limitaciones.

Dando continuidad al tema de los controles al PPPPaccountabilityaccountability ex antePP