reading

Cortés Zambrano, Sonia Patricia

Construcción del proceso de paz en Colombia: valoración de las dinámicas nacionales y territoriales / Sonia Patricia Cortés Zambrano, [y otros diez autores], Villavicencio, Universidad Santo Tomás, 2020.

158 páginas (Colección Iuris et Realitas).

ISBN: 978-958-782-348-6

1. Paz. 2. Conflicto armado Colombia. 3. Territorio. 4. Víctimas Colombia. 5. Jurisprudencia. 6. Tenencia de la Tierra Historia. I. Nur Hernández, Jorge Miguel. II. Castaño García, Farid Camilo. III. Riveros Cruz, Julián Leonardo. IV. Cuevas López, Danny Alejandra. V. Cortés Borrero, Rodrigo. VI. Andrade Suaza, Laura Sofía. VII. Duque Montes, Juan José. VIII. Sandoval, Paula Alejandra. IX. Cruz Téllez, Andrés Felipe. X. Bermúdez, Jhon XI. Universidad Santo Tomás (Colombia)

SCDD edición 23 CO-ViUST

303.69

© Jorge Miguel Nur Hernández, Farid Camilo Castaño García, Julián Leonardo Riveros Cruz Danny Alejandra Cuevas López, Rodrigo Cortés Borrero, Laura Sofía Andrade Suaza Juan José Duque Montes, Paula Alejandra Sandoval, Andrés Felipe Cruz Téllez, Jhon Bermúdez Colección Iuris et Realitas

Director Dirección Investigación e Innovación: Jorge Enrique Ramírez Martínez

Esta obra tiene una versión de acceso abierto disponible en el Repositorio Institucional de la Universidad Santo Tomás, a partir del 2021: https://repository.usta.edu.co/

Reconocimiento personería jurídica: Resolución 3645 del 6 de agosto de 1965, Minjusticia Acreditación Institucional de Alta Calidad Multicampus: Resolución 01456 del 29 de enero de 2016, 6 años, Mineducación.

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin la autorización previa por escrito del titular de los derechos.

Contenido

Presentación

Sonia Patricia Cortés Zambrano

Causas del problema histórico de tierras en Colombia

Jorge Miguel Nur Hernández

Farid Camilo Castaño García

El debate de fondo sobre el problema de tierras y sus víctimas en Colombia

Sonia Patricia Cortes Zambrano

La flexibilización penal como dinámica nacional para la construcción de la paz en Colombia

Julián Leonardo Riveros Cruz

Danny Alejandra Cuevas López

Herramientas tecnológicas en el proceso de restitucion de tierras

Rodrigo Cortés Borrero

Laura Sofía Andrade Suaza

Tipificación de los problemas concretos e identificados en el proceso de restitución de tierras y los programas, planes, proyectos y políticas adoptadas a nivel nacional y regional

Juan José Duque Montes

Paula Alejandra Sandoval

Adquisición de inmuebles rurales sin antecedentes registrales: un análisis desde la jurisprudencia

Andrés Felipe Cruz Téllez

Una mirada desde el trabajo de campo a la realidad que viven las víctimas del conflicto en Colombia

Jhon Bermúdez

Presento la siguiente entrega de la colección Iuris et Realitas, lecturas socio-jurídicas producto de la investigación con responsa-bilidad social que adelantan los docentes investigadores del grupo de investigación Doctor Angélico y estudiantes de los semilleros de investigación La constitución y la actividad del Estado, DITSI y Derechos Humanos.

Este libro reúne importantes reflexiones que dan continuidad a los estudios que se adelantan en Colombia, y particularmente en la región de la Orinoquía, sobre los problemas que genera el conflicto, sus víctimas y la atención del Gobierno en materia de implementación de los acuerdos de paz. Asimismo, la planeación y ejecución de políticas públicas locales y regionales para la atención de las víctimas y la superación de los hechos generadores de violencia en los territorios.

El texto se ha distribuido en siete partes: Causas del problema histórico de tierras en Colombia; El debate de fondo sobre el problema de tierras y sus víctimas en Colombia; La flexibilización penal como dinámica nacional para la construcción de la paz en Colombia; Herramientas tecnológicas en el proceso de restitución de tierras; Tipificación de los problemas concretos e identificados en el proceso de restitución de tierras y los programas, planes, proyectos y políticas adoptadas a nivel nacional y regional; Adquisición de inmuebles rurales sin antecedentes registrales: un análisis desde la jurisprudencia, y Una mirada desde el trabajo de campo a la realidad que viven las víctimas del conflicto en Colombia.

El primer texto, una reflexión del profesor Jorge Miguel Nur Hernández y del monitor de Investigación Farid Camilo Castaño, expone uno de los principales problemas de Colombia en su historia: la redistribución de las tierras, y cómo de esa mala redistribución han nacido conflictos de carácter político, bélico, cultural y económico. Enseguida, la profesora Sonia Patricia Cortés Zambrano analiza la inequidad en Colombia, principalmente en relación con la propiedad de la tierra. En su texto, explica que históricamente se ha afirmado que la zona rural está en manos de unos pocos y que los campesinos, quienes se encargan de la producción agrícola, son los que menos tierra tienen. Esta desigualdad en cuanto a la propiedad del terreno rural en Colombia, unida a la falta de cobertura en educación, salud, justicia y los altos índices de corrupción, hace que en el país se viva un complejo problema que corroe cualquier proceso de pacificación del territorio.

En Colombia, la paz es estimada como un derecho de orden transversal y es precisamente la intención de los autores el analizar profunda e interdisciplinariamente las dinámicas territoriales de paz en torno al problema de tierras. Transcurrido un tiempo considerable desde la firma del Acuerdo de Paz entre el Estado y las FARC, que determinó el fin estatal del conflicto y reafirmó el deber y derecho a la paz, según el artículo 22 de la Constitución Política de Colombia de 1991, se podría concluir que existe un ámbito de tensiones de una sociedad dividida y polarizada que ha prevalecido sobre el optimismo del año de la firma del acuerdo final para la terminación del conflicto (2016).

Posteriormente, el profesor Julián Leonardo Riveros Cruz y la estudiante Danny Alejandra Cuevas López, exploran la justicia transicional en el marco del desarrollo de los conflictos armados resueltos como consecuencia de los acuerdos entre el Gobierno colombiano y los grupos al margen de la ley. Una negociación entre tantos sectores tiene que ser analizada desde la interdisciplinariedad, y no solo debe ser abordada desde una perspectiva, sino que han de ser muchos los factores a tener en cuenta. Los autores explican la idea global de la justicia transicional no solo como una situación de cambio de estados dictatoriales a estados democráticos, sino que también evidencian cómo situaciones de conflicto se transforman en escenarios de paz o de conflictos menos intensos. Asimismo, analizan que en el proceso de transición para alcanzar la paz se hace necesario garantizar el derecho a la verdad mediante mecanismos extrajudiciales, como la Comisión de la Verdad.

Por otro lado, el profesor Rodrigo Cortés Borrero y la estudiante Laura Sofía Andrade Suaza, destacan que con la puesta en vigencia de la Ley 1448 de 2011 “Ley de víctimas y restitución de tierras” se diseñó una política pública y una estructura para su ejecución a través de la creación de entidades administrativas y jurisdiccionales, así como la consolidación de estrategias que permitieran que las víctimas y todo aquel que haya sido despojado de sus propiedades en materia de tierras pudiera acceder a la justicia. Como consecuencia de esto, señalan los autores, estas entidades y juzgados han requerido un soporte tecnológico que les permita consolidar cada acción y agilizar todas las actuaciones que llevan a cabo. En ese sentido, analizan la funcionalidad de la Oficina de Tecnologías de la Información, como dependencia de la Unidad de Restitución de Tierras a nivel nacional, para la administración de justicia de la mano de la era digital.

El profesor Juan José Duque Montes y la estudiante Paula Alejandra Sandoval, explican la tipificación de los problemas concretos e identificados en el proceso de restitución de tierras y los programas, planes, proyectos y políticas adoptados a nivel nacional y regional. En ese mismo orden, el profesor Andrés Felipe Cruz Téllez analiza cómo en los últimos años, en algunos despachos judiciales de la especialidad civil de la jurisdicción, se empezaron a proferir decisiones judiciales en relación con la declaración de pertenencia de bienes inmueble rurales, provocando diversos pronunciamientos en sede de tutela de la Corte Constitucional y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en torno a la presunción legal que favorece el dominio privado sobre esos bienes y aquella que da prevalencia a tenerlos por baldíos. La mayoría de esas acciones de tutela por vía de hecho fueron promovidas por el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, que consideraba la vulneración del debido proceso por no haber sido vinculada a esos asuntos o, de haberlo sido, por haberse declarado la pertenencia de un bien sin titular de derecho real principal inscrito o en algunos casos sin tener abierto folio de matrícula inmobiliaria. El autor explica cómo fue resuelto este asunto por la Corte Constitucional. Finalmente, el Estudiante Jhon Bermúdez presenta un análisis desde el trabajo de campo sobre la realidad que viven las víctimas del conflicto en Colombia como brigadista del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás. Este trabajo fue realizado con compañeros en ejercicio de acompañamiento a intervenciones en municipios de alto conflicto con comunidad internacional y entidades estatales de orden nacional y territorial.

Este trabajo constituye un esfuerzo importante de la academia por reflexionar y debatir en torno a las realidades sociales y las políticas públicas relacionadas con las dinámicas de paz, y buscan ser referente de estudio para quienes adoptan decisiones que confluyen en la construcción de paz en nuestro país.

Hablar de los móviles del problema histórico de las tierras en Colombia es un tema tan álgido y enrevesado que requeriría identificar las causas que han motivado la mayor parte de los conflictos, guerras y violencias a los cuales Colombia se ha enfrentado como Estado, y que es actualmente, quizá sin exagerar, el tema en disputa de miles de políticos, lideres, empresarios y personas del común, lo que genera inconformismos, desmanes y controversias respecto al sistema agrario colombiano.

Hay que considerar que las tierras y la intención de acceder a ellas representa poder, riqueza y dominio, lo que dilucida una causa por la cual exigen alternativas en la forma en la que deberían distribuirse las tierras: qué uso y aprovechamiento se les está dando y qué desarrollo forja en la sociedad, ya sea generando empleo, bienes y servicios o algún beneficio al país en el entendido de su población.

Sin embargo, para poder identificar el problema histórico de las tierras en nuestro país, es necesario citar uno de los principales obstáculos que funge como la fuente principal de muchas enfermedades que padece el país, esto dicho por un extranjero que le otorga un mayor grado de objetividad y se aleja de apasionamientos regionalistas. Bushnell (2007) afirma:

El problema de la imagen en Colombia como nación se complica con las ambivalentes características de los mismos colombianos. Además de su tendencia reciente a ser los primeros en subrayar los aspectos negativos del panorama nacional, los colombianos continúan exhibiendo diferencias fundamentales en cuanto a clase, región y, en algunos casos, raza. Es por lo tanto un lugar común decir (y los colombianos son los primeros en afirmarlo) que el país carece de una verdadera identidad nacional, o de un espíritu nacionalista propio, por lo menos si se compara con sus vecinos latinoamericanos. (p. 17)

Desde que Colombia se independizó el manejo de la tierra o sector agrario estuvo en cabeza netamente del Gobierno central, este disponía la forma y la política de cómo se iban a distribuir los bienes baldíos, ello teniendo en cuenta que al terminarse la Corona el Gobierno era el dueño de una gran magnitud del territorio independizado, por tanto el Congreso regulaba el procedimiento sobre cómo estas tierras iban a ser adjudicadas y saldrían del dominio público.

Esto manifiesta el problema del acceso a la tierra, evidenciado históricamente. Colombia aún tenía muchos territorios inexplorados, selvas vírgenes y grandes extensiones de terreno sin dueño, el acceso a estas era restringido so pena del monopolio estatal sobre aquellas, lo cual establecía la primera limitante; los grandes y pequeños productores demandaban el acceso a la tierra para cultivar, ya fuera para la subsistencia o para la exportación. Cabe resaltar que la política de tierras era direccionada según lo que la Corona española demandara.

De un lado, la política de tierras estaba destinada a fomentar el crecimiento económico rural y la colonización, mediante la distribución de tierras a precio mínimo entre cultivadores ansiosos por trabajarla. Con este objetivo, las autoridades coloniales permitían el cultivo de la tierra o la cría de ganado en los dominios de la Corona. Quienes hacían tal cosa eran merecedores por lo tanto de títulos legales a las tierras que habían puesto en producción. El otro enfoque consideraba los baldíos como fuente de ingresos para el Estado (LeGrand, 1988, p. 33).

El móvil que llevó al Estado a vender las tierras fue la crisis a la que se sujetó tras la separación de la Corona, so pretexto de los incalculables costos que generó la independencia, la carencia de una economía sostenible, de infraestructura y una polarización con hambre de poder. Las tierras que aún no habían sido asignadas fueron una alternativa como fuente de ingresos para el país.

La brecha entre los ricos, que se traducía en las personas que eran terratenientes o dueños de las tierras se hizo más grande, las desigualdades fueron pronunciadas y ello se evidenció en el poder agrario que tenía cada persona. Bushnell (2007) afirma:

La agricultura continuaba siendo la principal ocupación de la gran mayoría de los habitantes, incluidos muchos que desempeñaban también trabajos artesanales en los altiplanos de la cordillera oriental, entre Bogotá y Tunja y más allá, los cultivos principales eran, como en los tiempos anteriores a la independencia, la papa, el maíz y el trigo. La tenencia de la tierra presentaba patrones variados, que no han sido estudiados cuidadosamente, aunque no es aventurado decir que los mejores suelos, como los de la sabana de Bogotá, por ejemplo, formaban parte de grandes haciendas, junto a las cuales se asentaban pequeñas parcelas campesinas. Las comunidades indígenas, con sus respetivos resguardos, todavía existían, a pesar de que la legislación exigía que se convirtieran en propiedades privadas. Como las grandes haciendas estaban dedicadas sobre todo a la ganadería, los pequeños agricultores y las comunidades indígenas proveían la mayoría de cultivos alimentarios.

En las propiedades más extensas la fuerza de trabajo estaba constituida por una mezcla de aparceros, arrendatarios, jornaleros y otros contratados por períodos mayores o menores y bajo diversas condiciones. Los arreglos laborales obviamente permitían los abusos, que incluían, ocasionalmente, formas de peonaje por deuda. (p. 122)

Lo anterior evidencia cómo la propiedad sobre la tierra constituía la principal causa de desigualdad e inconformismo desde el inicio de Colombia como nación independiente, situación no ajena a la realidad actual.

El Congreso. que para la época era la autoridad encargada de vender los baldíos a través de bonos que se redimían en tierras, utilizaba este método para generar solvencia económica y financiar proyectos de infraestructura como carreteras y ferrocarriles.

A esto se suma el interés del Gobierno por empezar a colonizar nuevos territorios y en fijar asentamientos que sirvieran como paradas para las nuevas vías de ferrocarriles, fomentar el desarrollo del país y ampliar el margen de producción. Sin embargo, no se estableció un control para que la distribución fuera equitativa, pues solo tenían derecho de acceder a los bonos y a las tierras las personas que tenían un poder adquisitivo, y el acceso convergía solo en las principales tierras, es decir, territorios como los Llanos orientales y demás aún eran tierras inhóspitas, sin recorrer y de difícil acceso, que resultaban poco atractivas para quienes deseaban adquirirlas.

Las compañías ferroviarias, por ejemplo, recibían por lo general títulos a 200 o 300 hectáreas de baldíos por cada kilómetro de carrilera concluido.

La primera emisión de estos bonos territoriales se produjo en 1838 y hubo varias más en los 60 años siguientes. Una vez colocados no era necesario cambiar los bonos por tierras, sino que podían comprarse y venderse libremente en el mercado. En Bogotá y Medellín, negociantes denominados agiotistas se especializaban en esas transacciones. Las personas que querían adquirir baldíos compraban tantos bonos como necesitaban y luego solicitaban del gobierno una concesión de tierras en aquella parte del territorio nacional que le pareciera más llamativa. Hasta 1880 la ley no fijaba límites para el número o el tamaño de las concesiones que podían ser adquiridas por un tenedor de bonos. Aunque lo fundamental era la cuestión fiscal, desde el principio los congresistas colombianos mostraron cierto interés en fomentar la colonización de baldíos. Como en épocas pasadas, se les permitía a los pobres asentarse en los baldíos. Pero sólo en determinadas circunstancias podían aspirar a obtener título a las tierras. La política de Colonización [sic] en Colombia entre 1820 y 1870 estaba orientada hacia tres objetivos específicos: mediante la oferta gratis de tierras, el gobierno procuraba atraer inmigrantes extranjeros, poblar las regiones adyacentes a sus límites territoriales, y mantener la red vial. En contraste con las grandes superficies otorgadas a los tenedores de bonos y vales, los legisladores, en cambio, limitaban estrictamente el tamaño de las parcelas que podían adjudicarse a los cultivadores de baldíos. Esas políticas iniciales de colonización produjeron pocos resultados concretos. Pese a la reiterada aspiración de atraer campesinos norteamericanos y europeos, el esperado flujo de inmigrantes no se materializó jamás. Los motivos tienen que ver con el clima tropical, las constantes guerras civiles y la endeblez financiera del estado, que le impedía impulsar activamente programas de inmigración. (p 33-34)

Desde los inicios de Colombia como nación se cometió el grave error de creer que las tierras podían ser un camino viable para apaciguar dicha crisis, y si bien esta podía ser la vía correcta para mejorar la economía y el bienestar del país, dicha alternativa se desdibujó desde el momento en que empezaron a adjudicar a diestra y siniestra territorios bajo el influjo de mejorar la infraestructura, generar recursos y colonizar otras tierras, sin pensar que hubiera sido más favorable buscar una repartición equitativa entre los nacionales que pudieran trabajarla y no dársela a empresas ferroviarias, extranjeros y grandes terratenientes que empleaban personas en condiciones deplorables. Es claro el descontento que se generó, y que se transmitió a la actualidad, con relación a cómo la tierra fue dada a las personas con mayor capacidad económica para que dispusieran de esta sin tener en cuenta a las personas que no contaban con capacidad económica y que sólo podían aportar trabajo manual.

El descontento de la repartición inequitativa deviene de que los ricos cada día se hacen más ricos y no otorgan la posibilidad a otros nacionales de que mejoren su calidad de vida. De esto podemos concluir que históricamente es el Estado el principal promotor de la desigualdad social en su afán de buscar una salida al país, sin pensar que el mejoramiento y el desarrollo iniciaban desde el bienestar de sus habitantes y que la tierra se convertiría en la principal fuente de riqueza en el mundo.

En definitiva, todo se transmite al factor economía y al problema que aún se suscita en relación con la posibilidad real de efectuar una reforma agraria en la que se redistribuya la tierra entre las personas con menos capacidad económica dispuestas a trabajarla, volverla productiva y lograr un desarrollo económico general y común de todos los colombianos. Dicha reforma se traduce en la viabilidad económica y el consenso al que se pueda llegar con las personas que actualmente ostentan el poder, la propiedad y ocupación de grandes cantidades de tierra. Estas personas no son nuevos dueños; han ostentado el derecho real de dominio generación tras generación desde los inicios de Colombia como nación independiente, siendo pocos los dueños nuevos de grandes extensiones de tierras. Por tanto, también sería equivoco expropiar dichas personas de sus tierras cuando estas las han trabajado por mucho tiempo y las han ostentado por muchas generaciones. Esta acción no constituye tampoco una solución clara a la problemática del país toda vez que arrebatar la propiedad de esta forma significaría una gran pesadumbre en la clase económico social alta que tiene gran poder adquisitivo y, en últimas, sería dramático y exagerado detonar otra guerra civil, ello sin contar con la gran depresión económica que esto causaría.

Todo lo anterior, sin contar con las causas actuales del problema de tierras, derivadas del conflicto armado con los grupos al margen de la ley. Nos referimos al desplazamiento forzado que se efectúa aún sobre miles de campesinos que son obligados a abandonar sus territorios y propiedades debido a la presencia de estos grupos y a la apropiación ilegal de las tierras.

Desde los períodos nombrados se habían expedido diferentes leyes como la Ley 61 de 1874 y la Ley 48 de 1882; sin embargo, sólo fue hasta 1936 con la Ley 200, denominada Ley de tierras, que se creó la figura de la extinción de dominio. Algunos autores como Balcázar, López, Orozco y Vega (2001) afirman que esta ley sirvió para legalizar tierras de las cuales no era clara la propiedad, adquirir parcelas por parte de los arrendatarios y legalizar tierras a los colonos que eran poseedores. Posteriormente se expide la Ley 100 de 1944, por medio de la cual se declaró de conveniencia publica el incremento del cultivo de las tierras y de la producción agrícola por sistemas de sociedad o de coparticipación en los productos entre el arrendador o dueño de tierras y el cultivador, tales como los contratos de aparcería y los conocidos, según la región, como de agregados, “poramberos”, arrendatarios de parcelas, vivientes, mediasqueros, cosecheros. Esto con ocasión del gran aumento de oferta de alimentos y el crecimiento de la industria.

A continuación, y como resultado de los diferentes conflictos, se expidió la Ley 135 de 1961 sobre Reforma Social Agraria, dicha ley creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), organismo público encargado del asunto de tierras y de gestionar el Consejo Nacional Agrario (CNA), el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la figura de procuradores agrarios. Sus tres lineamientos fundamentales fueron: dotación de tierras a campesinos carentes de ellas, adecuación de tierras para incorporarlas a la producción y dotación de servicios sociales básicos.

Después se crea la Ley 1ª de 1968, introduciendo modificaciones a la Ley 135 de 1961 sobre Reforma Social Agraria, en la que se abre paso a la extinción de dominio por vía administrativa de tierras que se explotaban de forma inadecuada. Surgió la Ley 4 de 1973 que reformó la Ley 135, fijó los criterios para establecer que un predio era explotado de forma inadecuada y se agilizaron procesos para tramitar adjudicaciones de baldíos. Posteriormente se expidió la Ley 5 de 1973, mediante la cual se creó un fondo administrado por el Banco de la República que realizaba descuentos sobre créditos y financiaba actividades agropecuarias, llamado Fondo Financiero Agropecuario.

La Ley 35 de 1982, o “Ley de Amnistía”, permitió al estado negociar y comprar tierras con precios por debajo del avalúo comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Posteriormente se crea la Ley 30 de 1988 que reformó la Ley 135 de 1961 y la Ley 4 de 1973, y que acudió a otras entidades estatales competentes para desarrollar programas y proyectos de recuperación de tierras, reforestación, avenamiento y regadíos en regiones de colonización, parcelación o concentraciones parcelarias, y en aquellas otras donde tales programas facilitaran la reforma de la estructura y el mejora-miento de la productividad de la propiedad rústica.

El Congreso expidió la Ley 160 de 1994 mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, y se estableció un subsidio para la adquisición de tierras.

En el año 2003 se expide el Decreto 1300, a través del cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, se suprime el Incora; ello con ocasión del Programa de Renovación de la Administración Pública.

Después se crea la Ley 1152 de 2007, con la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural; sin embargo, esta ley será declarada posteriormente inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175-09.

En el año 2015, se realiza uno de los cambios más significativos al sector agrario con ocasión de la expedición del Decreto 2363. Este decreto es significativo porque crea una nueva entidad estatal llamada Agencia Nacional de Tierras (ANT), entidad de naturaleza jurídica especial, perteneciente al sector descentralizado de la rama ejecutiva del poder público, adscrita al Ministerio de Agricultura, con autonomía administrativa y patrimonio propio, a la que se le asigna una parte de las funciones que desempeñaba el Incoder: administrar los bienes baldíos de la nación, crear programas de acceso a la tierra, delimitar zonas de reserva campesina, entre otras funciones.

También en el año 2015 se expide el Decreto 2364, el cual abre paso a la creación de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural (ADR). Esta, al igual que la ANT