Nuevas instituciones de democracia participativa en América Latina:
la voz y sus consecuencias
Maxwell A. Cameron
Eric Hershberg
Kenneth E. Sharpe
(editores)
Índice
Agradecimientos
Prefacio
Mark E. Warren
Capítulo 1. Voces y consecuencias: participación directa y democracia en América Latina
Maxwell A. Cameron, Eric Hershberg y Kenneth E. Sharpe
Capítulo 2. “O nos quemamos, o nos congelamos”: sociedad y sistema de partidos en consejos de desarrollo municipal en América Latina (Nicaragua, Venezuela, México y Brasil)
Gisela Zaremberg
Capítulo 3. Participación como representación: generación democrática de políticas públicas en Brasil
Thamy Pogrebinschi
Capítulo 4. Participación acotada: consejos consultivos e incidencia en políticas públicas en el ámbito federal mexicano
Felipe J. Hevia y Ernesto Isunza Vera
Capítulo 5. ¿Aprendiendo a ser “mejores demócratas”? El papel de las prácticas informales en las experiencias de presupuestos participativos en Brasil
Françoise Montambeault
Capítulo 6. Las posibilidades y los límites de la participación politizada: Consejos Comunales, coproducción y poder popular en la Venezuela de Chávez
Michael M. McCarthy
Capítulo 7. Democratización y participación ciudadana en El Salvador de posguerra
Karina Esther Grégori Méndez
Capítulo 8. Democracia directa en Uruguay y en Venezuela: nuevas voces, antiguos procesos
Alicia Lissidini
Capítulo 9. Participación y representación en Oaxaca, elecciones por usos y costumbres: debates normativos y lecciones para el multiculturalismo latinoamericano
Todd A. Eisenstadt y Jennifer Yelle
Capítulo 10. Esquiva demodiversidad en Bolivia: entre representación, participación y autogobierno
José Luis Exeni R.
Capítulo 11. La voz institucionalizada en las democracias de América Latina
Maxwell A. Cameron y Kenneth E. Sharpe
Créditos
Agradecimientos
La preparación de este libro demandó una cantidad sustancial de esfuerzo colectivo. El proyecto comenzó como una propuesta presentada a la Ford Foundation, que fue aceptada. Los editores queremos agradecer el apoyo constante de Felipe Agüero de la oficina de dicha fundación en Santiago, Chile. La Ford Foundation nos ofreció fondos suficientes tanto para financiar investigaciones de campo como para llevar a cabo dos talleres, uno en Washington, D. C., en junio de 2010, y otro en Buenos Aires, en diciembre de ese mismo año. Nuestras conversaciones se beneficiaron enormemente de la participación en esas reuniones de Robert Albro, Santiago Anria, Cynthia Arnson, Eddie Condor, Tulia Falleti, Manuel Antonio Garretón, Anne Gillman, Sam Handlin, Carlos Meléndez, Andrew Selee y Mark Warren. También recibimos comentarios importantes de Abe Lowenthal.
Rebecca Monnerat manejó con gran eficiencia la administración del proyecto en la University of British Columbia. Asimismo, Jason Tockman, Jorge Madrazo, Nick Harper, Julia Malmo-Laycock, Yayoi Sekine y Amielle del Rosario ofrecieron su valiosa ayuda como asistentes de investigación. El financiamiento para cubrir esta parte lo recibimos del Social Sciences and Humanities Research Council, así como de un UBC Arts Undergraduate Research Award, que nos permitió llevar a algunos asistentes de investigación a los talleres realizados en Washington, D. C. En la American University, Andrea Mesa y Sebastian Bitar, miembros del equipo del Centro de Estudios Latinos y Latinoamericanos, nos ayudaron con la organización de los talleres en Washington, D. C., y en Buenos Aires, respectivamente. Alicia Lissidini fue una anfitriona generosa durante nuestra reunión en la Universidad Nacional de San Martín, en Buenos Aires. Agradecemos a Marcelo Cavarozzi su apoyo durante el evento, así como a Vanina Lago, por encargarse de las cuestiones administrativas en Buenos Aires.
Apreciamos también el trabajo de Agustín Goenaga, quien tradujo los capítulos 1, 3, 5, 6, 9 y 11 escritos originalmente en inglés. Al trabajar con la Flacso México, tuvimos la fortuna de contar con la colaboración de Gisela Zaremberg, Gisela González Guerra y Francisco Valdés. Cuatro lectores anónimos ofrecieron consejos sumamente útiles y constructivos sobre versiones anteriores de estos capítulos. Gracias a ellos, el resultado final ha sido mucho más sólido.
Por último, queremos agradecer a los autores que participaron en este volumen. Nuestros intercambios intelectuales durante los últimos dos años nos han retado, como editores, a afinar la manera en que articulamos las dinámicas específicas que quisimos abordar en el libro. Asimismo, nos han obligado a situar mejor nuestro trabajo en la bibliografía que existe sobre política comparada y teoría democrática. En verdad, éste ha sido un esfuerzo de colaboración y hemos aprendido enormemente de nuestros colegas.
Prefacio
Mark E. Warren
En las últimas tres décadas ha tenido lugar una nueva etapa en el desarrollo de la democracia. La transición política que ha ocurrido en muchos países que ahora eligen a sus élites políticas a través de elecciones competitivas es muy importante para la causa de la democracia. Sin embargo, de manera paralela se ha gestado también otro cambio político: la creciente experimentación con formas de gobernanza participativa que integran nuevas maneras de incorporar directamente a los ciudadanos en los asuntos de gobierno. Esta tendencia ha afectado a casi todos los países del mundo y ha ocurrido en una multiplicidad de sistemas políticos diferentes, de Canadá a China, de Alemania a Japón y de India a Brasil. Si existe una explicación general para esta transformación, debe buscarse en las limitaciones cada vez más graves de los medios habituales para generar legitimidad en los gobiernos, desde las elecciones hasta la ideología, el carisma personal y el desempeño económico. Estas formas de legitimidad cada vez son más inadecuadas para gobernar sociedades complejas y, en particular, sociedades en las que los ciudadanos están expuestos a fuentes globales de información y a las expectativas que produce ese flujo de información.
Los gobiernos tienen plataformas generales, propósitos y agendas. Sin embargo, la gobernabilidad siempre es específica, enfocada en ciertas políticas públicas y en sus efectos, de manera que aquellos actores afectados por alguna acción específica del gobierno siempre son distintos de quienes lo apoyan en términos generales y poseen intereses más marcados con respecto al éxito o el fracaso de determinadas políticas públicas. Asimismo, la capacidad de los ciudadanos para atraer la atención de sus gobiernos se ha incrementado. En una era en que es menos probable que los gobiernos controlen las vidas de sus ciudadanos, en que la información fluye cada vez con mayor libertad y las organizaciones no gubernamentales tienen una presencia ubicua, los ciudadanos poseen mayores capacidades para frustrar las formas habituales de gobernanza. En consecuencia, muchos gobiernos han respondido con la construcción de nuevos vehículos de participación ciudadana.
La variedad de objetivos, posiciones, diseños institucionales, normas y efectividad de estas respuestas participativas es casi infinita. Los politólogos enfrentan un reto enorme tan sólo para describir este nuevo paisaje institucional y, en mayor grado, para determinar si contribuye o limita la calidad democrática. En ninguna región del mundo se expresa esta ambivalencia de manera tan marcada como en América Latina. Mientras que casi todos los países latinoamericanos poseen sistemas electorales que funcionan, su desempeño democrático varía desde ser sumamente pobre (como en muchos países de Centroamérica) hasta ser muy bueno (como en los casos de Chile y Uruguay). En consecuencia, podríamos esperar que las innovaciones participativas se desarrollen con diferentes funciones políticas y en distintos nichos institucionales. Algunas formas nuevas de participación, como en el caso de las Conferencias Nacionales en Brasil, integran directamente a la ciudadanía en procesos legislativos y administrativos nacionales, incrementando así la inclusión, la representatividad y la responsabilidad de los procesos de elaboración de políticas públicas. Otras formas de participación, como en el caso de las comunidades indígenas autónomas en Bolivia, compiten con la representación electoral y probablemente existen (al menos en parte) porque las instituciones electorales propician pocas respuestas de parte del gobierno a las demandas de estas comunidades. Aun otras formas de participación, como en el caso de los Consejos Comunales en Venezuela, parecen servir para fortalecer ciertas tendencias autocráticas del régimen de Hugo Chávez frente a los poderes constitucionales, mientras que al mismo tiempo desarrollan capacidades ciudadanas que en algún momento podrían exceder la habilidad de Chávez para controlarlas.
Este libro representa una contribución importante y laboriosa a la tarea de describir y evaluar las innovaciones participativas en América Latina. Los editores y autores han elegido un enfoque teórico asentado en datos empíricos para aproximarse a esta diversidad de nuevas formas políticas. Este enfoque posee tres principios fundamentales.
El primero es observar cada innovación participativa en su contexto como parte de un sistema de instituciones. No tiene mucho sentido observar una forma institucional en particular —por ejemplo, los distintos tipos de consejos comunales— fuera de la función que desempeña dentro de la ecología institucional que la alberga. Mecanismos de participación directa pueden servir a un propósito en Venezuela (crear una base de apoyo para Chávez) y a otro muy distinto en Brasil (extender un sistema universal de acceso a la salud).
El segundo principio es abstraer las normas democráticas de cada forma institucional en específico. Los autores de estos capítulos comprenden que democracia es, en términos normativos, un concepto complejo y con múltiples componentes. La democracia conlleva, por lo menos, normas de inclusión, representación, responsabilidad, rendición de cuentas y educación de la ciudadanía. Puede involucrar instituciones y prácticas para limitar las relaciones clientelares, incorporar normas indígenas de justicia o proveer mayor legitimidad a las instituciones existentes. Estas normas pueden verse fortalecidas en una o varias dimensiones —por ejemplo, al mejorar la responsabilidad y la rendición de cuentas—. Sin embargo, en ocasiones también pueden acarrear un costo, como cuando las oportunidades de participación fortalecen relaciones clientelares. Tampoco es cierto que en todos los casos las nuevas formas de participación necesariamente fortalecen alguna norma democrática: nuevas formas de participación pueden ser utilizadas por actores que poseen de antemano una organización y recursos importantes; pueden facilitar el desarrollo de nuevos tipos de clientelismo o fortalecer tendencias autocráticas.
El tercer principio que comparten estos estudios es preguntarse cómo cada una de las innovaciones participativas analizadas funciona en su contexto, evaluando sus funciones frente a distintas normas democráticas, de manera que sea posible deconstruir la “participación” en sus distintas facetas y preguntar qué es lo que cada una de éstas aporta a la democracia.
Debemos subrayar que si bien este método es sensible a la literatura sobre teoría democrática, no se queda atrapado en las polaridades conceptuales entre democracia “representativa” y democracia “directa”, entre democracia “liberal” y democracia “participativa”. Conforme evolucionan las prácticas políticas, estas categorías demuestran ser insuficientes e inadecuadas para capturar la amplia variedad de funciones y normas políticas que las innovaciones participativas pueden servir. Esta forma más refinada de análisis y evaluación normativa se utiliza cada vez con mayor frecuencia en las disciplinas de teoría democrática y democratización comparada. La presente obra representa una contribución valiosa al nuevo y excitante campo de investigación sobre la innovación democrática.