Prólogo
Philip Oxhorn
A partir de la introducción del presupuesto participativo en Brasil a finales de la década de los noventa, América Latina ha experimentado una auténtica revolución en cuanto a gobernanza democrática, ya que prácticamente todos los países de la región han adoptado reformas institucionales importantes con el objetivo expreso de crear democracias más participativas e inclusivas. Dichas reformas han surgido, en general, en el nivel de gobernanza regional y, en particular, en el nivel local. Se han vuelto tan predominantes que tanto actores políticos progresistas como conservadores coinciden en su importancia, aunque no estén de acuerdo en por qué son importantes (Dagnino, 2005). Los aspectos políticos de la descentralización y la participación parecen haber regresado al punto de partida, dado que menos de una década antes de que se implementaran las primeras reformas, los principales políticos y pensadores tanto de la derecha como de la izquierda creían en lo inevitable, si no es que en lo necesario, de la centralización, jerarquía y su concomitante impacto negativo sobre la inclusión que forma parte de todo gobierno democrático, en una región plagada de inestabilidad política (Véliz, 1980).
Como la mayoría de las revoluciones, la revolución de la gobernanza democrática latinoamericana no ha cumplido su promesa normativa, en términos generales. Ya sea que los criterios sean de aumento en la eficiencia en la provisión de servicios públicos para la derecha, mayor empoderamiento ciudadano e igualdad para la izquierda, o mayores niveles de rendición de cuentas a la sociedad en general, a la fecha, el resultado ha sido mixto. Asimismo, como toda revolución, una razón para este fracaso es que el nuevo orden está contaminado de los remanentes del orden que le precedió —en este caso, la jerarquía, la desigualdad y el autoritarismo que caracterizaron la mayor parte de la historia latinoamericana postindependiente—. De hecho, tal y como lo señala Gisela Zaremberg en su introducción, una de las razones detrás del proyecto Redes y jerarquías: representación, participación y gobernanza local en América Latina es determinar “si las nuevas experiencias de participación a analizar terminan escondiendo viejos mecanismos políticos jerárquicos”.
A pesar de que esta contradicción básica entre la promesa del verdadero cambio revolucionario y la continuidad ha sido una constante en el estudio de la democratización en América Latina, se convierte particularmente en relevante para comprender procesos de descentralización y participación ciudadana. Esto ocurre porque ambos encapsulan lo que los autores del proyecto Redes y jerarquías llaman espacios de interfaz o puntos de contacto entre el Estado y la sociedad civil. Como tales, la calidad de la democracia queda inextricablemente definida según la forma en que dichas instituciones participativas de hecho funcionen en la práctica, incluyendo, como reconocen los autores, sus interacciones con las instituciones electorales de la democracia política, en especial con los partidos políticos. Como atinadamente señala el proyecto, en cuanto al mínimo consenso teórico que define sus parámetros, no se trata de un asunto de democracia participativa o electoral, sino más bien de cómo una influye en la otra. Esta postura contrasta claramente con mucha de la literatura sobre democracia participativa en América Latina, la cual usualmente de manera implícita (si no es que explícita) supone que ambas se excluyen mutuamente, enfocándose sólo en los nuevos mecanismos de participación, y suponiendo que cualquier intromisión por parte de los partidos políticos y las dinámicas electorales disminuye la calidad democrática. Esto puede ser cierto, pero los investigadores de Redes y jerarquías lo ven más como un problema empírico que teórico. Esta decisión deliberada, a su vez, refleja una importante premisa sobre la cual se basa todo el proyecto en sí: en lugar de permitir que nuestras teorías preconcebidas determinen cómo interpretamos la realidad empírica que estamos intentando entender, nuestras teorías necesitan evolucionar hacia formas que reflejen esa realidad. De este modo, y nuevamente en contraste con otras revoluciones, puede haber tiempo aun para ayudar a dirigir la revolución actual de la participación hacia un rumbo que le permita cumplir mejor su promesa revolucionaria completa. El proyecto Redes y jerarquías contribuye de manera importante a alcanzar precisamente eso.
En sentido amplio, Redes y jerarquías sobresale como un estudio comparativo de gran relevancia sobre las experiencias actuales de la participación democrática, por varias razones. Metodológicamente, es en extremo ambicioso. En comparación con gran parte de la literatura existente, la cual se enfoca sobre casos de estudio individuales o series de casos dentro de uno o dos países, Redes y jerarquías analiza ocho gobiernos municipales en cuatro países: Brasil, México, Nicaragua y Venezuela. Cada grupo de ocho gobiernos municipales fue escogido con base en determinados criterios relevantes, incluyendo mezcla étnica, nivel de desarrollo, y tomando tanto municipalidades rurales como urbanas, con el fin de asegurar que las ocho seleccionadas de cada país fueran variadas de formas difícilmente comparables a través de los cuatro países. La única —y, en muchos sentidos, excepcional— constante entre esos 32 gobiernos municipales es que todos enfrentaban un conflicto considerable (excepto el caso de Brasil, que fue tomado como caso de contraste). Cabe reconocer que los investigadores del proyecto también tomaron en cuenta la importancia del contexto político nacional de cada país con el propósito de comprender la gobernanza local. En ese sentido, se incluyen estudios de las dinámicas políticas nacionales de cada uno de los cuatro países para complementar los casos de estudio municipales. La riqueza resultante del material empírico, recolectado mediante uso de variados métodos cualitativos y cuantitativos, confiere a esta obra una fuente de información invaluable, tanto para ilustrar las conclusiones a las que llega como para la investigación futura orientada a la complejidad de los propios procesos democráticos.
Para manejar tan amplia gama de experiencias, los líderes del proyecto hicieron un gran esfuerzo por establecer un consenso mínimo entre los investigadores, mediante su participación activa en el desarrollo del proyecto. Esto incluyó un marco teórico que sirvió de útil punto de partida para entender similitudes y diferencias a través de los casos, en vez de usar una construcción teórica dentro de la cual se fueran introduciendo los hallazgos de los casos de estudio sin contar con un re-pensamiento crítico de la teoría misma. De una manera muy real, la solidez del enfoque metodológico del estudio en general revela, por lo tanto, cómo adoptó principios clave de la democracia participativa —inclusión, igualdad y deliberación—. Por supuesto, el consenso en cualquier comunidad, incluida la académica, no es siempre posible. Más allá de negar dichos desacuerdos, no obstante, el proyecto Redes y jerarquías busca convertirlos en activos, haciéndolos públicos en el caso de aquellos relacionados con la manera de interpretar los hallazgos del proyecto para Venezuela y Brasil. Tal transparencia contribuye a legitimar el proyecto en vez de debilitar la fortaleza de sus conclusiones. Al mismo tiempo, los debates internos mencionados proporcionan nuevas perspectivas sobre la compleja naturaleza de los procesos bajo estudio.
Un proyecto tan innovador y ambicioso como Redes y jerarquías inevitablemente involucra una serie de retos, sin que el más sencillo sea el intentar comparar de manera sistemática países tan diversos como Brasil, México, Nicaragua y Venezuela. Los investigadores involucrados en Redes y jerarquías realizaron un trabajo sobresaliente para rebasar estos retos. El resultado es una serie sin igual de casos de estudio que realiza importantes aportes no solamente a nuestra comprensión empírica de la gobernanza local, sino también a nuestras perspectivas teóricas en cuanto a democratización y participación. Como modelo de investigación comparativa, el proyecto Redes y jerarquías influirá sobre cómo los investigadores estudien procesos de democracia participativa en años por venir.
Referencias
Dagnino, Evelina (2005). “‘We all have rights but…’: contesting conceptions of citizenship in Brazil”, en N. Kabeer (ed.), Inclusive Citizenship: Meanings and Expressions of Citizenship, Londres, Zed Books, pp. 147-63.
Véliz, Claudio (1980). The Centralist Tradition of Latin America, Princeton, Princeton University Press.
