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© Carlos Alberto Chaves García, Angelo Flórez de Andrade, Laura Juliana Silva Gómez, Ignacio Bartesaghi, Karina Lilia Pasquariello Mariano, Gustavo Henrique Morais Maximiano, Juan Carlos Fernández Saca, Carlos F. Molina del Pozo, Jorge A. Jiménez Carrero, Viviana García Pinzón , Detlef NolteBárbara Carvalho Neves, Cairo Gabriel Borges Junqueira, Clarissa Correa Neto Ribeiro

Todos los derechos reservados. Ninguna porción de este libro podrá ser reproducida, almacenada en algún sistema de recuperación o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio –mecánicos, fotocopias, grabación y otro–, excepto por citas breves en revistas impresas, sin la autorización previa y por escrito del Comité Editorial Institucional de la Universidad Cooperativa de Colombia.

La covid-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea / Édgar Vieira Posada y Félix Peña (editores). -- Bogotá : Universidad Cooperativa de Colombia, 2021.

Incluye datos de los autores. -- Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo. -- Texto en español con resumen en inglés.

1. Integración económica internacional 2. covid-19 (Enfermedad) - Aspectos económicos 3. Cooperación internacional 4. Integración latinoamericana I. Vieira Posada, Edgar, editor ed. II. Peña, Félix, 1938-, editor ed. III. Serie

Contenido

Introducción

Capítulo 1. Diagnóstico y desafíos de la acción multilateral regional en tiempos de pandemia: los casos europeo y latinoamericano y el papel de China

Carlos Alberto Chaves García

Angelo Flórez de Andrade

Laura Juliana Silva Gómez

Capítulo 2. Un nuevo Mercosur para otros tiempos

Ignacio Bartesaghi

Capítulo 3. Mercosul à deriva?

Karina Lilia Pasquariello Mariano

Gustavo Henrique Morais Maximiano

Capítulo 4. La pandemia de la covid-19 y su incidencia en la integración de Centroamérica

Juan Carlos Fernández Saca

Capítulo 5. El papel de la integración europea en el establecimiento de un nuevo orden mundial

Carlos F. Molina del Pozo

Jorge A. Jiménez Carrero

Capítulo 6. El enfoque alemán en la primera ola de la pandemia: más luces que sombras

Viviana García Pinzón

Detlef Nolte

Capítulo 7. Tensión y rol de las instituciones regionales frente a la covid-19: un estudio comparado

Bárbara Carvalho Neves

Cairo Gabriel Borges Junqueira

Clarissa Correa Neto Ribeiro

Sobre los autores

Resúmenes / Abstracts

Introducción

La covid-19 es la primera pandemia que vive el mundo en el contexto de un proceso de interdependencia e intercomunicación planetaria, que aceleró no solo los contagios, sino también la reacción de los países para enfrentarla. Lamentablemente, fue una reacción individual y particular de cada país, cuando los procesos de integración existentes podrían haber sido en la pandemia —y deberán serlo en la pospandemia— instrumentos válidos y efectivos para racionalizar y maximizar el aprovechamiento de recursos y la eficiencia de las medidas establecidas para enfrentarla.

La pandemia de la covid-19 es producida por una de las variantes del coronavirus existente hace ya un tiempo. Ha sido precedida en el presente siglo por otros coronavirus, como el sars en el 2003, que causó el síndrome respiratorio agudo grave; el mers en el 2012, conocido como síndrome respiratorio de Oriente Medio; y ahora la covid-19, más transmisible que los anteriores. Los coronavirus son una gran familia, y la covid-19 pertenece a los alfacoronavirus presentes en los mamíferos. Hay también otros tipos como los betacoronavirus, adaptados principalmente a los murciélagos, pero poco a los humanos, por lo cual, al pasar a estos, se produce un choque entre el microorganismo y el humano que lo aloja.

Las epidemias han venido aumentando su frecuencia y en buena medida esto se debe a enfermedades producidas por transmisiones de agentes patógenos entre animales y humanos, situación ocasionada especialmente por la deforestación y la presión sobre los animales: al ser expulsados de sus hábitats naturales, se ha facilitado el cruce con los humanos en ecosistemas desequilibrados, entre otros factores, por el calentamiento global. La realidad es que el origen de estas epidemias son los trastornos causados a la biodiversidad y que se requiere de una mayor vigilancia epidemiológica con el funcionamiento de alertas tempranas, tema del cual se deberán ocupar con más atención los procesos latinoamericanos de integración.

La covid-19 se convirtió en un problema en todo el planeta a causa de la realidad de un mundo interconectado e interdependiente. Ha sido enfrentado tanto de manera global, a través de organismos multilaterales como la Organización Mundial de la Salud (oms), la Organización Panamericana de la Salud (ops) y los procesos de integración (por ejemplo, el europeo), como de modo particular, con la actuación irregular de los Estados: unos responsables en las medidas para afrontar la pandemia y otros al facilitar su expansión y contagio. El seguimiento simultáneo de su evolución por todo el planeta ha estado acompañado de informaciones exageradas y distorsionadas de noticias falsas en las redes, que han ocasionado dificultades para la aceptación de las medidas de control y generado una mayor incertidumbre y angustia.

La esperanza es que estos largos meses vividos bajo la pandemia permitan que la humanidad reaccione y examine cómo y por qué contribuimos a que esta se produjera, replantee varios de los postulados y paradigmas que hasta ahora nos han regido, de tal manera que, en vez de continuar con la depredación del planeta y la actuación egoísta de países y personas, el mundo pase a un reforzamiento de los dispositivos globales y multilaterales y actúe con mayor solidaridad a través de la integración.

En la pospandemia, son previsibles varios ajustes en el proceso de globalización desarrollado en las últimas décadas para no continuar con un libre mercado caracterizado por la actuación especulativa y sin control del sistema financiero, que tan malos resultados ha tenido en la distribución del ingreso y en el agravamiento de las inequidades sociales. Lo aconsejable sería una reafirmación de un Estado de bienestar poskeynesiano que, en el caso de las políticas de salud pública, les otorgue la prioridad que se merecen para enfrentar de manera preventiva las consecuencias de la actual pandemia y de las nuevas pandemias que llegarán al planeta. Asimismo, es una oportunidad para otorgarle mayor apoyo a la responsabilidad de sacar adelante los compromisos de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2016-2030, entre los cuales el calentamiento global cobra especial relevancia, uno de los factores principales de la degradación de las condiciones de vida en el planeta. Los procesos latinoamericanos de integración tienen la responsabilidad de introducir los ajustes necesarios para incorporar estos nuevos elementos de políticas públicas y de orientación del desarrollo.

En el campo geopolítico, la pandemia pone en entredicho los débiles liderazgos existentes en muchos de los países, donde lamentablemente han tenido más protagonismo los liderazgos no colaborativos y donde el hiperpresidencialismo ha aprovechado la coyuntura para consolidar un mayor control de las instituciones. Todo ello debilita cada vez más el accionar y los alcances de la integración en América Latina.

En el continente, el caso más diciente ha sido el del Gobierno de Donald Trump que consideraba el multilateralismo como un juego de suma cero: lo que beneficia a otros países es perjudicial para el propio. Así, ejerció un liderazgo basado en políticas de aislamiento, de retiro de instancias internacionales y de desconocimiento de reglas multilaterales y acuerdos de integración ya suscritos. Varias fueron las consecuencias producidas: el marginamiento de Estados Unidos de las decisiones globales que debe tomar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el retiro de la Organización Mundial de la Salud y del Acuerdo de París sobre el Calentamiento Global, las críticas a la Corte Penal Internacional, la parálisis del accionar de la Organización Mundial del Comercio, el ataque de órganos de decisiones consensuadas como la Unión Europea, el retiro de acuerdos de integración como el Trans-Pacific Partnership y las modificaciones al Tratado de Libre Comercio de América del Norte con Canadá y México.

Los recientes resultados de las elecciones estadounidenses permiten esperar que el nuevo Gobierno demócrata de Joe Biden vaya rectificando estas medidas equivocadas, a fin de que, en la pospandemia, Estados Unidos pueda participar en los distintos foros multilaterales donde se habrá de tomar medidas globales para enfrentar los estragos que deja la pandemia. En tal sentido, sería recomendable la revisión de los instrumentos de gobernabilidad mundial: varias organizaciones internacionales necesitan profundas reformas para adecuarse a las nuevas realidades del siglo xxi; lo multilateral debería disponer de reglas de aplicación mundial para enfrentar la pandemia y que eviten la ineficiencia de medidas fragmentadas o contradictorias de cada país. Este reposicionamiento a favor del multilateralismo es fundamental para los procesos latinoamericanos de integración, contexto en el que las reglas multilaterales como marco negociador de los acuerdos dan mayor seguridad y beneficios que el marco bilateral de negociación desde posiciones neoproteccionistas, como las del Gobierno saliente de Estados Unidos.

Ojalá los cambios de orientación de la política internacional contribuyan igualmente a detener la tendencia que venía ganando fuerza en varios lugares: la de un neoproteccionismo que incitaría al cierre de fronteras o a disminuir las medidas globales, regresando al aislamiento de posiciones nacionales, algunas con características xenófobas en ciertos países, que tanto daño causan al funcionamiento de los procesos de integración.

Un tema del cual preocuparse es el avance de Gobiernos autoritarios que ponen en peligro la continuidad de los sistemas democráticos en la pospandemia. Este incremento del autoritarismo es un serio peligro para el desarrollo y funcionamiento de los procesos de integración que necesitan, ante todo, de apertura, claridad y transparencia en su formulación e implementación.

Otro problema geopolítico en la pospandemia es el peligro de que poblaciones frustradas por los efectos desastrosos de desempleo, la falta de oportunidades y la pérdida de confianza en sus dirigentes pasen a apoyar y dar respaldo a caudillismos populistas de alternativas demagógicas y posiciones políticas extremas, con la reactivación de estilos de gobierno que perjudican notablemente los avances de la integración latinoamericana al contribuir a la división ideológica en la orientación de los procesos de integración.

Y es que, en el caso de la integración latinoamericana, no deja de ser muy preocupante el desinterés y la falta de iniciativa de acudir a instrumentos de los procesos regionales de integración para procurar una respuesta comunitaria y colectiva a la pandemia que unifique acciones, maximice la utilización de presupuestos y de ayudas internacionales y programe medidas para la pospandemia. Ha sido notorio el posicionamiento individual de cada país en la adopción de políticas contra el virus, sin las coordinaciones necesarias al menos de los ministros de Salud, bien sea en la Comunidad Andina y su convenio para temas sanitarios, en el Mercado Común del Sur (Mercosur) y su institucionalidad para temas sociales adelantados al comienzo de siglo, en el Sistema de la Integración Centroamericana (sica) para los países centroamericanos o en una Alianza del Pacífico sin institucionalidad y con el aislamiento del presidente López Obrador de México, a pesar de que Chile, Colombia y Perú fueron algunos de los países latinoamericanos con mayores niveles de contaminación.

Se debe insistir en que la integración puede y debe ser herramienta fundamental de trabajo comunitario, colectivo y consensuado, de espíritu solidario, que invite al tratamiento de dispositivos y medidas en la pospandemia y al replanteamiento de varios de los paradigmas que hasta ahora habían regido el mundo. Ya se trate de la recuperación de un Estado de bienestar más responsable de la aplicación de políticas públicas, comenzando por la salud, en un proceso de armonización de políticas macroeconómicas y sociales; del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y de los compromisos sobre cambio climático o de enfrentar los estragos enormes de recesión mundial y desempleo ocasionados por la covid-19; en todos estos desafíos se requiere la revalorización de las políticas sociales y de empleo y de las políticas multilaterales, enmarcadas en los diferentes acuerdos comerciales que permitan aumentar exportaciones, reconstituir las economías mediante inversión y tecnología, desarrollar energías limpias sustitutivas o impulsar encadenamientos productivos generadores de valor en las exportaciones de la región que reemplacen la participación actual de las exportaciones de materias primas.

La integración latinoamericana tiene la oportunidad histórica de responder a la pandemia y posicionarse de manera unida en la pospandemia, reconsiderando objetivos y planes de acción orientados a consolidar una integración multidimensional que equipare aspectos económicos y comerciales con aspectos de profundas reformas sociales y políticas, en un contexto de economía más solidaria que proyecte superar egoísmos nacionales en favor del bien común. Los aspectos institucionales merecerían ser considerados a fin de contar con una institucionalidad al menos operativa y que, frente al desgaste de posiciones aisladas nacionales, permita a los Gobiernos trabajar de manera colaborativa, compartiendo su soberanía en la puesta en marcha de soluciones comunitarias al problema de inequidad y de distribución de la riqueza, a fin de alcanzar mejores resultados en el bienestar y las condiciones de vida de la población.

Los impactos y las consecuencias de la covid-19 en la pospandemia son de una dimensión tan variada y diversa que implicó tratarlos en dos colecciones diferentes. La presente colección del Grupo de Integración y Desarrollo en América Latina y Europa (Gridale), con los tomos 6, 7 y 8, está dedicada a analizar las temáticas desde la óptica y el enfoque de la integración en sus diferentes componentes multidimensionales. La colección Pensamiento Global está constituida por cuatro obras sobre impactos más generales y globales de la pandemia.

Estructura de la obra

Desde marzo del 2020, cuando se comenzó a diseminar la epidemia de la covid-19 por el planeta y se convirtió en pandemia, el Centro de Pensamiento Global (Cepeg) de la Universidad Cooperativa de Colombia procedió a preparar, junto con el Fondo Editorial Ediciones ucc, una convocatoria abierta para autores interesados en tratar los principales aspectos multidimensionales característicos de este fenómeno global con resultados de confinamiento nunca antes experimentados y con consecuencias en la pospandemia de una dimensión enorme. El retroceso que sufrirá América Latina en sus condiciones de desarrollo a situaciones existentes en décadas anteriores es muy preocupante; por ello, es un desafío encontrar respuestas adecuadas que interpreten efectivamente lo sucedido y los impactos en los distintos órdenes políticos, económicos y sociales. Allí la integración latinoamericana tiene la oportunidad de reconfigurarse para ser un instrumento eficaz de esa reactivación.

El resultado de la convocatoria fue muy favorable: más de sesenta (60) propuestas seleccionadas, que luego de la evaluación por dobles pares permiten estructurar siete (7) libros distribuidos en dos colecciones: tres (3) libros correspondientes a los tomos 6, 7 y 8 de la colección Gridale, y cuatro (4) libros correspondientes a los tomos 3, 4, 5 y 6 de la colección Pensamiento Global.

El presente tomo, La covid-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea, está conformado por siete (7) capítulos.

En el primer capítulo: “Diagnóstico y desafíos de la acción multilateral regional en tiempos de pandemia: los casos europeo y latinoamericano y el papel de China”, Carlos Alberto Chaves García, Angelo Flórez de Andrade y Laura Juliana Silva analizan los escenarios de la pospandemia para la Unión Europea y para América Latina, contexto en el que es destacable el papel cooperativo de China, dada la parálisis de lo multilateral y el declive de los esquemas regionales de integración. De la Unión Europea, se presentan de manera detallada las respuestas comunitarias en materia sanitaria y económica a medida que avanzaba la covid-19 y se afectaban las economías. De América Latina, se señala que los países actuaron con prevalencia de sus soberanías nacionales ante la debilidad institucional para un enfoque regional, lo cual reafirma la crisis de los espacios de integración y la insuficiente acción multilateral y falta de liderazgos regionales, donde solo el proceso centroamericano tuvo mejor intervención comunitaria. Se plantea la conveniencia para América Latina de trabajar de manera multilateral y de revaluar diversas variables de su desarrollo con acciones y hojas de ruta claras, a través de procesos regionales de integración que articulen lo nacional con lo regional, ante la posibilidad de un retorno estratégico del regionalismo y de la acción multilateral. Finalmente, se analiza el fortalecimiento del multilateralismo por parte de China hacia las regiones del mundo que se han visto perjudicadas por la pandemia, como la Unión Europea y América Latina.

En el segundo capítulo: “Un nuevo Mercosur para otros tiempos”, Ignacio Bartesaghi analiza la situación de este organismo en un contexto de desunión y de visiones distintas de sus integrantes. Comenta los avances en cuanto a zona de libre comercio, unión aduanera, negociaciones externas en bloque, armonización de políticas macroeconómicas y libre circulación de factores de producción. El investigador reconoce progresos en políticas sociales, educativas y migratorias comunes o en instrumentos como el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (focem) para el desarrollo de regiones atrasadas, al tiempo que evidencia la existencia de medidas restrictivas del comercio y cómo, a pesar de algunas negociaciones, el Mercosur continúa sin acuerdo con Estados Unidos, China y la Unión Europea (negociado, pero no vigente). Sobre el desarrollo institucional intergubernamental, reflexiona sobre cómo, a pesar del número de normas aprobadas, porcentajes importantes no han entrado en vigencia, por no estar incorporadas en las legislaciones nacionales, y sobre cómo el mecanismo de solución de diferencias ha perdido credibilidad por incumplimiento de los fallos. En este capítulo, se plantean reformas necesarias como la eliminación del arancel externo común, la obligación de negociar conjuntamente con terceros, perfeccionar la zona de libre comercio, incorporar el comercio de servicios, sin metas rígidas al ritmo de cada país, y hacer una reforma a los órganos subsidiarios, reforzando el papel de la Secretaría de Mercosur y del mecanismo de solución de controversias y discutiendo la continuidad de Venezuela en el bloque.

En el tercer capítulo: “Mercosul À Deriva?”, Karina Pasquariello Mariano y Gustavo H. Morais Maximiano se refieren al contexto de la covid-19 caracterizado por las reacciones individuales que afectan la integración, al tiempo que analizan cómo Mercosur presenta dificultades de coordinación. La integración intergubernamental necesita hoy convergencia política (regionalismo posliberal) y liderazgo de los Gobiernos para mantener el apoyo a la integración. Lo que hizo Brasil en la primera década del siglo xxi, ahora ha cambiado con el gobierno de Bolsonaro, sin liderazgo regional ni prioridades de integración; situación que, agravada por la pandemia, se ha reflejado en una baja del intercambio comercial con América del Sur y con Mercosur, en la desaparición de Unasur y en el retiro de Brasil de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac). En cuanto a Mercosur, el Gobierno Bolsonaro desea reducirlo a una zona de libre comercio con libertad de negociación con el exterior. En este capítulo, se analiza la forma como los Gobiernos y Mercosur actuaron al generalizarse la pandemia, coyuntura en la que no lograron actuar conjuntamente, sino con posicionamientos individuales. Los autores consideran que no es posible la supranacionalidad y que la integración en la región está caracterizada por avances y retrocesos; los compromisos, aunque sin desaparecer, no son culminados. En la pospandemia sería de esperar una renovación de interés en la integración para hacer cambios en Mercosur o para considerar otra alternativa diferente, al darse un contexto de mejoramiento de las economías y de renovada convergencia política.

En el cuarto capítulo: “La pandemia de la covid-19 como elemento detonador de la reconfiguración del proceso de integración de Centroamérica”, Juan Carlos Fernández Saca analiza cómo la covid-19 puede constituirse en un dinamizador de sus dinámicas conflictivas internas y reforzar el impacto de dinámicas externas, en condiciones propias de la integración en Centroamérica a través del regionalismo estratégico post-Esquipulas. Además, analiza los impactos económicos y sociales de la pandemia, revisando los gastos y el acceso en salud, empleo e inequidad; las medidas adoptadas por los Gobiernos, con graves repercusiones económicas para la mayoría de la población, las mipymes y los resultados macroeconómicos; así como las reacciones improvisadas, medidas autoritarias y actos de corrupción en ciertos países. Por otra parte, el autor aborda el debilitamiento del multilateralismo en el mundo, el manejo dado por Trump al coronavirus y las medidas de China y Estados Unidos en su lucha por el liderazgo mundial, con posibles fracturas tecnológicas y de otra índole. Tal contexto pone a Centroamérica tanto ante la disyuntiva de alineamientos internacionales y de reforzar la institucionalidad de su proceso de integración en su estructura de gobernanza y gestión, como ante la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo. Allí el Sistema de la Integración Centroamericana (sica) ha podido articular un plan de contingencia regional contra la covid-19 y debe trabajar en la adopción de una visión estratégica y pragmática para el logro de los objetivos del proceso de integración centroamericano.

En el quinto capítulo: “El papel de la integración europea en el establecimiento de un nuevo orden mundial”, Carlos F. Molina del Pozo y Jorge A. Jiménez Carrero parten de la base del multilateralismo como forma para solucionar problemas globales donde todos los actores tengan voz. Analizan, desde sus elementos fundacionales, los principios de la Unión Europea, en donde el multilateralismo tiene un papel esencial. Comentan las experiencias de la Unión Europea en el manejo de la pandemia, en un contexto de competencias limitadas en materia de salud, que hoy solo permiten la complementación de lo que hacen los países. Puntualizan las diferentes medidas adoptadas, como la importante ayuda financiera en un paquete de 750 000 millones de euros para enfrentarla a nivel interno y el acuerdo sobre el presupuesto de la Unión Europea para el periodo 2021-2027, acompañado en el plano internacional de medidas multilaterales con Naciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio, el G-20 y el G-7. Los autores insisten en que el proceso de integración europea tenga mayores y nuevas competencias en materia de salud, con un papel preponderante de actuación comunitaria, lo cual seguramente incidiría en el orden mundial para un nuevo multilateralismo entre bloques supranacionales, donde en el futuro se disponga de un sistema sanitario multilateral a nivel global, dentro de un orden mundial de Estados y de entes no estatales, contexto en el que las integraciones regionales como la latinoamericana constituyen la mejor manera de afrontar los problemas comunes de la pospandemia.

En el sexto capítulo: “El enfoque alemán en la primera ola de la pandemia: más luces que sombras”, Viviana García Pinzón y Detlef Nolte se refieren a los principales componentes de la estrategia alemana en el enfrentamiento de la covid-19 en la primera ola, los cuales han permitido considerar a Alemania un país exitoso gracias a características de la economía alemana como el empleo formal, el sistema de protección social, la capacidad financiera del Estado y su política de Estado de bienestar, la construcción de consensos en una democracia consensuada, la coordinación exitosa entre el gobierno federal y los diferentes landes o gobiernos estatales, el respeto de las libertades civiles y de las opiniones de los científicos. No obstante, también señalan algunos errores y protestas de grupos minoritarios de la población alemana, donde tanta protección hace temer un relajamiento de las medidas de control y un segundo rebrote, en un contexto de recesión de algunos sectores de la economía. En cuanto a la política alemana en el marco de la Unión Europea, los autores destacan la contribución mediadora del país y su aceptación de un endeudamiento europeo en el paquete probado por la Unión Europea, donde el eje francoalemán ha vuelto a ejercer liderazgo. Finalmente, la experiencia alemana le deja varias lecciones a la integración latinoamericana, principalmente en materia de liderazgo e instituciones, que son precisamente dos de los principales elementos allí faltantes.

En el séptimo capítulo: “Tensión y rol de las instituciones regionales frente a la covid-19: un estudio comparado”, Bárbara Carvalho Neves, Cairo Gabriel Borges Junqueira y Clarissa Correa Neto Ribeiro analizan cómo la pandemia de la covid-19 ha desencadenado cambios y acontecimientos de proporciones globales que afectan el papel que el regionalismo y la integración tienen para los Gobiernos de cada país, en diferentes regiones del mundo. Así, se observa estancamiento en América Latina en procesos como Mercosur, pero avances en procesos de otros continentes, como el de la Unión Europea y el de la Unión Africana, donde la integración es importante para la solución de problemas comunes. Ello permite reflexionar de manera comparada sobre respuestas y acciones conjuntas desarrolladas frente a la covid-19 en los tres continentes, con un enfoque de institucionalismo histórico para las estructuras de poder durante el tensionamiento en tiempos diferentes de la pandemia, en el análisis de tres variables principales: la estructura institucional, para revisar si los bloques disponen de un mínimo sistema para la crisis en la salud; la toma de decisiones, para estudiar la reacción de cada bloque a la covid-19 mediante medidas preventivas o reactivas; y las acciones regionales, sean unilaterales, bilaterales o acciones coordinadas multilaterales, todas ellas estrategias diferentes en la evolución de la pandemia, ajustables en la pospandemia.

Se puede concluir que los temas abordados en el presente libro ponen en evidencia las diferencias tan marcadas entre las respuestas comunitarias dadas por procesos supranacionales como la Unión Europea y actuaciones multilaterales como las de China, frente a una América Latina de actuaciones soberanas nacionales aisladas, en las que se ha dejado de aprovechar las ventajas del multilateralismo de los procesos regionales y donde solo el centroamericano muestra algunos avances. En procesos en crisis como Mercosur, en los capítulos se plantea la conveniencia de realizar ajustes profundos al proceso para que tenga mejores condiciones de respuesta en la pospandemia, mientras en el caso centroamericano se espera que profundice su institucionalidad y tenga una nueva visión de desarrollo. Por su parte, la integración adelantada en la Unión Europea o en el caso particular de Alemania, aunque con un poco de retraso, se han dado respuestas sanitarias y económicas importantes de manera cooperativa y consensuada para enfrentar la pandemia, que permitirán en la pospandemia trabajar en un nuevo multilateralismo que mejore las acciones de cooperación mundial, coyuntura en la cual son importantes los estudios comparativos sobre las acciones adelantadas en distintos continentes, como el europeo, el africano y el latinoamericano.

Capítulo 1. Diagnóstico y desafíos de la acción multilateral regional en tiempos de pandemia: los casos europeo y latinoamericano y el papel de China

Chaves García, C. A., Flórez de Andrade, A. y Silva Gómez, L. J. (2021). Diagnóstico y desafíos de la acción multilateral regional en tiempos de pandemia: los casos europeo y latinoamericano y el papel de China. En E. Vieira Posada y F. Peña (Eds.), La covid-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea (vol. 8, pp. 19-48). Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia. https://doi.org/10.16925/9789587603255

Introducción

La covid-19 se ha convertido en un catalizador de tendencias, debilidades y desafíos para las regiones y los esquemas de integración en el mundo. La pandemia producida por el virus sars-cov-2 ha afectado la salud, la economía y el bienestar de la mayoría de los ciudadanos del mundo. Los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea (ue) y América Latina y el Caribe (alc) no han sido la excepción. También, a comienzos de octubre, entre los 10 países del mundo con mayor número de muertes causadas por el virus, había tres países miembros de la ue: Italia (36 205 muertes), España (33 124 muertes) y Francia (32 703 muertes). Los datos del número de muertes en Francia, España e Italia contrastan con los de países como Chipre (25), Letonia (40 muertos), Malta (43) o Lituania (103; John Hopkings University, 2020).

En el caso de alc, la covid-19 ha golpeado a los países en diversos frentes, así como ha acelerado y reconfigurado tendencias previas al inicio de la pandemia en los ámbitos sanitario, económico, político y social. La covid-19 representa una coyuntura crítica excepcional que va más allá de ser una crisis de salud pública para configurarse en una crisis multidimensional; por ello, es necesario señalar que la intensidad de sus impactos en alc se ha visto favorecida por factores estructurales de debilidad de la región, lo cual pone en evidencia su alta vulnerabilidad frente a otras regiones para abordar amenazas de este tipo. Esta interpretación es ratificada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2020) en su informe del mes de abril: “alc enfrenta la pandemia desde una posición más débil que la del resto del mundo” (p. 3).

Ante esta situación, el presente capítulo responde a esta pregunta: ¿cómo han respondido la ue y alc ante los impactos económicos, políticos, sanitarios y sociales causados por la pandemia de la covid-19, y qué papel ha desempeñado China? Para la elaboración del capítulo, se efectuó una investigación de tipo cualitativo, a partir de análisis documental de fuentes oficiales y secundarias. Se recogieron y analizaron textos extraídos de fuentes oficiales de instituciones de la ue, como la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea; también de portales oficiales de diversos Gobiernos de Estados pertenecientes a la ue y, de igual manera, se efectuó la consulta de fuentes oficiales y fuentes secundarias para el caso latinoamericano.

En cuanto a la estructura del capítulo, en primer lugar, se analizan los impactos sanitarios de la covid-19 en la ue, así como la respuesta conjunta ante los desafíos generados por la pandemia. En la segunda parte, se efectúa el mismo análisis en términos de impactos, respuestas y desafíos para el caso de alc. Posteriormente, se exponen las relaciones de ambas regiones con China en el contexto de la pandemia. Finalmente, se presentan conclusiones generales de los dos casos analizados.

Los impactos sanitarios de la covid-19 y la respuesta de la ue

En este apartado se analiza la evolución temporal de la acción de la ue frente a la pandemia, incluyendo una primera fase de cooperación con China y repatriación de nacionales de la ue, y luego una segunda fase de cooperación estrecha desde el 2020, que incluyó la compra conjunta de material médico y la activación del Instrumento de Ayuda de Emergencia y el programa Resceu.

El 9 de enero del 2020, cuando el virus del sars-covid apenas se hacía visible en la ciudad de Wuhan, la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea activó el Sistema de Alerta Precoz y Respuesta (sapr), creado con el propósito de compartir información relacionada con el virus entre los miembros de la ue (Comisión Europea, 2020c). En ese entonces, no había reporte alguno que indicara que el virus hubiese llegado a Europa1. Pocos días después de la citada reunión de la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria, el 24 de enero del 2020, Francia reportaría su primer infectado por la covid-19; de hecho, el primer infectado registrado en territorio de la ue (Comisión Europea, 2020c).

Hasta febrero del 2020, las medidas del bloque europeo se centraron en estimular la investigación en torno al virus, promover la cooperación con China —que en ese entonces era la nación que más sufría contagios— y repatriar a los ciudadanos europeos afectados por el virus (Comisión Europea, 2020c). No obstante, desde finales de febrero, países como España, Francia e Italia empezaron a experimentar altas tasas de contagio y un importante número de muertos (John Hopkings University, 2020). Desde entonces, la ue comenzó a impulsar nuevos esfuerzos para combatir al virus.

Hacia finales de febrero, la Comisión Europea activó la adquisición conjunta de productos médicos para enfrentar el virus; proceso que fue posible gracias a que durante el brote de gripe pandémica H1N1 en el 2009, el Consejo y la Comisión promovieron la adquisición conjunta de vacunas, dando lugar al artículo 5 de la Decisión 1082/2013/ue, por medio del cual se permite la adquisición conjunta de equipo sanitario. Además de los Estados miembros de la ue, países como la República del Norte de Macedonia, el Reino Unido y Albania se adhirieron al proceso de compra conjunta de material sanitario (Unión Europea, 2020).

En marzo del 2020, según el número de contagios y muertes avanzaba, las instituciones europeas crearon una reserva común europea de equipos médicos de emergencia: la llamada resceu. Por medio de este mecanismo, los Estados de la ue que necesitaran respiradores, mascarillas, medicamentos o suministros de laboratorio podían solicitarlos a la Comisión (Comisión Europea, 2020d).

Otro de los mecanismos utilizados por la ue para combatir a la covid-19 y promover la solidaridad de sus miembros en materia sanitaria fue la creación del Instrumento de Ayuda de Emergencia, a través del cual la ue busca financiar la producción de vacunas, tratamientos médicos, transporte de pacientes y equipos médicos, formación de personal sanitario y la conexión entre autoridades sanitarias (Comisión Europea, 2020e).

La cooperación de la ue ha sido fundamental para confrontar en términos sanitarios la pandemia en el bloque regional, particularmente en países que se han visto más afectados por el virus, como España, Francia, Italia y Croacia (Comisión Europea, 2020c). Además de promover la cooperación sanitaria inter-ue, este bloque regional europeo impulsó la cooperación con países fuera de la organización. Estados como Albania, Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Moldavia, la República de Macedonia del Norte, Montenegro, Georgia, Ucrania, Jordania, Túnez (Comisión Europea, 2020a) y Venezuela (Comisión Europea, 2020c) recibieron apoyo en materia sanitaria por parte de la ue.

La respuesta de la ue ante los impactos económicos y sociales causados por la pandemia

Una vez el virus de la covid-19 se convirtió en pandémico y buena parte de los países miembros de la ue aplicaron medidas excepcionales para evitar el contagio, se hacía claro que el fenómeno tendría un efecto en la economía del bloque. La Comisión Europea también propondría —secundada por varios Gobiernos nacionales— la activación de la cláusula general de salvaguardia presupuestaria, mecanismo que permitiría la flexibilización de la regla fiscal en los Estados miembros con el propósito de que estos mitigaran los efectos de la pandemia (Comisión Europea, 2020c).

En marzo del 2020, cuando los efectos económicos de la pandemia se hacían más visibles, la Comisión Europea propuso, a petición de los jefes de Gobierno de la ue, un Plan de Recuperación para Europa, consistente en un presupuesto para el periodo 2021-2027 de 1,1 billones de euros, así como el instrumento Next Generation eu, con un costo de 750 000 millones de euros (Comisión Europea, 2020f). El instrumento Next Generation eu tiene tres pilares (ordenados de mayor a menor costo): 1) ayudar a los Estados miembros a recuperarse, 2) relanzar la economía y apoyar la inversión privada y 3) aprender de la experiencia de la crisis (Comisión Europea, 2020b). Todos los ejes incluyen un importante componente de respaldo a la promoción de energías renovables y lucha contra el cambio climático (Hofhuis, 2020)

Una de las innovaciones de la propuesta Next Generation eu es que buena parte del presupuesto con el que se financia el instrumento será producto de préstamos obtenidos en mercados financieros. La Comisión se encargaría de recaudar los préstamos en los mercados financieros para replicarlos a los Estados miembros, aunque estos deberían encargarse de pagar por sí mismos la deuda. La recolección de los préstamos por parte de la Comisión permite que las tasas de interés sean estandarizadas y bajas. Este mecanismo de recolección del dinero representa un alivio para las economías con mayores problemas en el bloque, como es el caso de países como España o Grecia (Bergsen, 2020). La propuesta de la Comisión de aplicar el Next Generation eu contó con el apoyo de los Gobiernos de Francia y Alemania, además de buena parte de los ministros de Finanzas de los países miembros (Stein, 2020). Tras al menos tres días de discusión, en junio del 2020, el Consejo de la ue aprueba la aplicación de Next Generation eu (Comisión Europea, 2020c).

Consecuencias políticas de la covid-19 y de la aprobación de los planes económicos y sociales de la ue

En este apartado se analizarán, en primer lugar, las consecuencias políticas de la pandemia para la ue y, posteriormente, las consecuencias políticas de la aprobación de los planes económicos y sociales de la ue. En abril del 2020, cuando la pandemia alcanzaba su techo en países como España e Italia (Flores, 2020), el Parlamento Europeo publicó un estudio de opinión pública en el que se plasmaba el resultado de una serie de encuestas a ciudadanos de la eu.

Una de las preguntas formuladas más relevantes fue la de qué tan satisfechos se sentían los ciudadanos europeos con el actuar de la ue en medio de la pandemia. Cerca de un 57 % de los ciudadanos europeos se sentía insatisfecho con la acción de la ue en la crisis, mientras que tan solo un 34 % se sentía satisfecho. En los países más afectados por la pandemia —España e Italia—, la insatisfacción era más alta; en Estados donde la pandemia no se mostró tan severa —al menos en ese momento, como Irlanda, Dinamarca o Países Bajos—, el respaldo al accionar de la ue fue más fuerte (Parlamento Europeo, 2020).

A pesar de que una sólida mayoría de los ciudadanos entrevistados se encontraba insatisfecha con la acción de la ue, un 69 % estaba de acuerdo con una mayor incidencia de esta organización en el manejo de la crisis de la pandemia. En casi todos los países del bloque europeo, salvo Suecia y República Checa, la mayoría de los ciudadanos apoyó esta postura (Parlamento Europeo, 2020).

Ante este panorama en el que la mayoría de los ciudadanos de la ue estaba insatisfecha con las acciones de la ue en medio de la crisis, ante un consenso en pro de una mayor participación de la organización en el combate a la pandemia y ante una crisis sanitaria, económica y social, los jefes de Gobierno de los países miembros solicitaron a la Comisión Europea presentar un ambicioso plan para Europa: el Plan de Recuperación para Europa.

Para abril del 2020, los principales líderes de la ue tenían claro que debían actuar para mitigar la crisis, escuchar a los ciudadanos y hacer cumplir los valores de la ue plasmados en el Tratado de Lisboa, como la promoción del progreso social y económico de sus pueblos o el combate a la exclusión social, en línea con lo establecido en la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros de la ue, del 2007. La inacción de la ue podría constituirse en un arma que podrían utilizar las fuerzas euroescépticas en contexto de pandemia (el “coronacionalismo”; Deen y Kruijver, 2020).

Si bien la mayor parte de los Gobiernos nacionales miembros de la ue promovía la creación de un Plan de Recuperación para Europa, algunos Gobiernos se opusieron a ciertos puntos acordados en dicho plan. Los cuatro frugales, como se denominó a los Gobiernos de Dinamarca, Suecia, Países Bajos y Austria, se oponían a que buena parte del paquete de ayudas de dicho plan fuese entregada por vía de subsidios y no por préstamos (Bergsen, 2020). Estos países tuvieron como principales rivales en ese tema a los Gobiernos de España, Italia y Grecia, que promovían un paquete de ayudas con más subsidios (Stein, 2020). El Gobierno Merkel se distanciaría de su postura clásica de guardián de la disciplina fiscal, y esta vez promovería, junto al Gobierno francés, la inclusión de subsidios y préstamos en el Plan de Rescate para Europa (Bergsen, 2020; Stein, 2020).

La reunión de los jefes de Gobierno de la ue no solo destapó una pugna entre “los cuatro frugales” frente al bloque España-Grecia-Italia, sino que también hizo visible un enfrentamiento entre varios países de Europa Occidental frente a Polonia y Hungría. En esta ocasión, el debate no tenía que ver con aspectos económicos, sino con el intento de varios Gobiernos de Europa Occidental por condicionar la transferencia de recursos del citado plan al respeto del Estado de derecho por parte de Hungría y Polonia. El Parlamento húngaro ha amenazado con vetar el plan si este condicionamiento es aprobado (Stein, 2020).

A pesar de todas las tensiones surgidas al debatir el Plan de Recuperación para Europa, en junio del 2020, este fue aprobado por los jefes de Gobierno de la ue (Comisión Europea, 2020f). Aún falta la discusión del plan por parte del Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales (Bayer, 2020).

Impactos de la pandemia en el marco de las debilidades estructurales de Latinoamérica

alc se convirtió en el cuarto nuevo epicentro del avance de la pandemia desde finales de mayo de 2020, después de Estados Unidos, Europa y Asia. Suramérica fue particularmente la región más afectada por la propagación del virus, según la Organización Mundial de la Salud (oms) y el monitoreo estadístico de la Universidad Johns Hopkins2 (figura 1). Cuatro países suramericanos más México están en el ranking de los diez países del mundo con mayor número de casos confirmados (figura 2), contexto en el que se destaca Brasil, donde la propagación del virus ha mantenido un ritmo de crecimiento, hasta ser el segundo país del mundo con mayor número de personas fallecidas (152 000), y el tercero en número de contagios, con más de 5 millones.

En términos de impactos sanitarios, la expansión del virus en alc se ha visto favorecida por factores críticos en términos de capacidades de los sistemas de salud de los países: 1) la capacidad de acceso a los sistemas de salud, ya que hay fuertes barreras de acceso a servicios médicos, que tienden a concentrarse geográficamente3; 2) la rezagada capacidad de financiamiento, equipamiento y recursos en términos de insuficiente inversión de gasto público como proporción del producto interno bruto (pib) en el sector4; 3) la presión en la capacidad de atención de los sistemas de salud, ya que hay sobrecarga de la infraestructura sanitaria por la atención simultánea de otras enfermedades no transmisibles, y por epidemias en curso como el dengue, que para junio del 2020 ya había superado los 1,6 millones de casos en la región (Batista y Pajin, 2020).

Nota: elaboración propia con base en los reportes de la Universidad Johns Hopkins, con corte de 15 de octubre del 2020.

En términos de impactos y cálculos socioeconómicos, el panorama es muy preocupante: antes de la pandemia, alc mostraba muy bajo crecimiento económico (el crecimiento en el periodo 2014-2019 fue del 0,4 %), tenía un margen de maniobra limitado de política fiscal, evidenciaba deterioro de indicadores sociales y seguía siendo la región más desigual del mundo, con un índice de Gini de 04,6 para el 2019. En el contexto de la pandemia, se plantean estimaciones muy críticas, ya que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) señala que “la tasa de pobreza aumentaría del 30,3 % al 34,7 %, lo que significa un incremento de 28,7 millones de personas bajo línea de pobreza; la pobreza extrema pasaría del 11,0 % al 13,5 %, lo que representa un incremento de 16 millones de personas” (2020, p. 16).

Además, según el informe de la Organización de las Naciones Unidas (onu, 2020) sobre el impacto de la covid-19 en alc, se prevé el incremento de población en situación de inseguridad alimentaria de 11,7 millones a 16 millones al finalizar el 2020. El mismo informe señala que, al ser clasificados como economías de renta media, muchos países de la región se enfrentan a restricciones de acceso a financiamiento preferencial y reestructuración de deuda, exenciones comerciales y asistencia de tipo humanitario, lo cual los pone en desventaja para la canalización de flujos de cooperación internacional.